Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

08 Decembrie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi – art.7'1, 10; Legea taxei de stat – art.6; ş.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 2248 din 17 Octombrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi – art.7'1, 10; Legea taxei de stat – art.6; ş.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare proiectul de lege conţine propuneri de modificare şi completare a unor acte legislative, care rezultă din politicile fiscale, vamale şi bugetare pe anul 2012, bazate pe prevederile Programului de activitate al Guvernului pe anii 2011-2014 „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare”, Programului de stabilizare şi relansare economică pe anii 2009-2011, Planului de acţiuni în vederea realizării Memorandumului privind Politicile Economice şi Financiare aferent misiunii Fondului Monetar Internaţional, Acordului de Liber Schimb Aprofundat şi Comprehensiv cu Uniunea Europeană, altor programe şi strategii naţionale, acestea urmărind scopul armonizării legislaţiei naţionale privind impozitarea la acquis-ul comunitar, sporirii veniturilor la buget şi simplificării administrării fiscale, consolidării şi eficientizării utilizării resurselor financiare publice, relaxării agenţilor economici sub aspectul relansării activităţii lor, reducerii presiunii fiscale a contribuabililor, îmbunătăţirii nivelului de trai al populaţiei, cît şi diminuării proporţiilor de evaziune fiscală şi vamală.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 notă informativă trebuie să includă:

a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;

b) evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;

c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;

d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;

e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Ignorîng aceste dispoziţii, nota informativă nu include decît o trecere sumară în revistă a principalelor amendamente de ordin fiscal și vamal din proiectul de lege supus expertizării.

Totodată, se încalcă dispozițiile art. 22 din Legea nominalizată întrucît nota de fundamentare la proiectul legii supus expertizei nu conține informații privind efectuarea expertizei juridice, economice, financiare.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780-XV din 27.11.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă conţine referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale relevante la modul general fără a nominaliza instrumentele comunitare și internaționale, deşi în materie fiscală, vamală, de audit etc. există un şir de standarde elaborate la nivelul Uniunii Europene.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) și e) ale art.20 din Legea 780-XV din 27.11.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură, precum și actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.”.

Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Totodată, în conformitate cu alin. (5) art. 22 din Legea privind actele legislative, pentru evaluarea proiectului de act legislativ, se efectuează expertiza financiară care are menirea de a contribui la:
a) coordonarea proiectului cu legislaţia financiară în vigoare;
b) evaluarea cheltuielilor financiare pentru realizarea noilor reglementări;
c) semnalarea deficienţelor financiare şi prognozarea consecinţelor financiare negative ale proiectului.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare economico-financiară a proiectului. De asemenea, nu rezultă nici ideea că ar fi fost făcută o estimare a veniturilor şi cheltuielilor sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare.

Lipsa argumentării economico-financiare detaliate privind implementarea proiectului, nu poate fi explicată, deoarece se propune un proiect de lege ce se referă la sistemul impozitelor şi taxelor generale de stat și locale.

Totodată, în opinia noastră, dublarea, triplarea impozitelor, taxelor, tarifelor și amenzilor nu este argumentată sub nici un aspect, şi este îngrijorător faptul că, serviciile vamal și fiscal gestionează nesatisfăcător colectarea impozitelor, lăsând loc pentru evaziuni fiscale, corupţie şi alte fenomene negative. În schimb, lipsa de profesionalism în aceste structuri se încearcă a fi acoperită prin solicitarea de către Guvern (în cazul dat fiind vorba de autorul nemijlocit al proiectului - Ministerul Finanțelor) a majorării unor impozite și taxe.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia am putea presupune prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăților) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.

Prejudicierea poate fi adusă, în primul rînd, prin majorarea cuantumului impozitelor și taxelor în situaţia în care salariile şi pensiile nu sunt majorate, iar nivelul de trai este atît de scăzut. Totodată, prejudicierea se poate manifesta prin aplicarea de facilități fiscale sau vamale, prin aplicarea unei reduceri de 50% din suma amenzii aplicată doar de unele organe de control și doar pentru unele categorii de persoane, ceilalți subiecți de drept aflați în situație juridică similară fiind privați de acest drept.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. În opinia noastră, unele amendamente propuse în proiectul legii sunt susceptibile de a aduce atingere drepturilor şi libertăţilor garantate ale persoanelor, ingerinţa nefiind proporţională interesului public. A se vedea în acest sens Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile de la punctul 13 al prezentului raport de expertiza a coruptibilităţii.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sînt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în p. 13 al prezentului Raport de expertiză.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. În acest fel, sunt respectate cerințele art. 19 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001.

Totuşi, trebuie să semnalăm abundența normelor de trimitere şi a celor inutile (acestea nu comportă nici o încărcătură informațională), care fac dificilă lecturarea şi accesibilitatea proiectului de act legislativ.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte anumite atribuţii ale autorităţiilor publice (Ministerului Finanțelor, Serviciului Fiscal de Stat, Serviciului Vamal, Centrului Resurselor Informaționale de Stat "Registru", Serviciului Graniceri, Băncii Naționale a Moldovei), precum şi reglementează anumite raporturi între acestea. Comentariile detaliate asupra deficienţelor normelor de drept respective vor fi expuse în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile de la p. 13 al prezentului raport de expertiză.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I. – Legea nr.845-XII din 3 ianuarie 1992 cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.2, art.33), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmeaz

1. Se completează cu un nou articol ,7/1, cu următorul cuprins:

„Articolul 7/1. Obligaţia privind instalarea terminalelor POS

(1) Începînd cu 1 iulie 2012, agenţii economici al căror volum de vînzări din comerţul cu ridicata şi/sau cu amănuntul şi/sau din prestarea de servicii a depăşit 2 milioane de lei pe parcursul anului calendaristic precedent sînt obligaţi, în termen de pînă la 1 iulie a anului imediat următor, să instaleze terminale POS şi să asigure posibilitatea de achitare a plăţilor prin intermediul acestora în subdiviziunile (cu excepţia reţelelor de comerţ ambulant) în care, în aceeaşi perioadă, volumul de vînzări a depăşit suma de 500000 de lei.

(2) Prin derogare de la prevederile alineatului (1), agenţii economici al căror volum de vînzări din comerţul cu ridicata şi/sau cu amănuntul şi/sau din prestarea de servicii a depăşit 2 milioane de lei pe parcursul anului calendaristic precedent nu sînt obligaţi, în termen de pînă la 1 iulie a anului imediat următor, să instaleze terminale POS, inclusiv în subdiviziunile în care, în aceeaşi perioadă, volumul de vînzări a depăşit 500000 de lei, în cazul în care:

– achitările plăţilor au fost efectuate exclusiv prin virament bancar, cu excepţia celor efectuate de băncile comerciale;

– activităţile menţionate se desfăşoară în sate (comune), cu excepţia celor aflate în componenţa municipiilor şi oraşelor.”.

Propunerea legislativă în cauză necesită a fi adusă în concordanță cu rigorile tehnicii legislative. Astfel, aceasta urmează a fi comasată cu articolul 7 din legea supusă modificărilor întitulat "Obligațiile întreprinderii", întrucît, potrivit art. 32 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001, articolul are caracter unitar şi conţine una sau mai multe dispoziţii cu raport direct între ele şi subordonate uneia şi aceleiaşi idei.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Revizuirea amendamentelor propuse.

2

2. Articolul 10:

punctul 4 va avea următorul cuprins:

,,4. Pentru desfăşurarea activităţii fără licenţă sau activităţilor interzise pe teritoriul Republicii Moldova, precum şi a celor permise în mod exclusiv întreprinderilor de stat, organele fiscale, Camera de Licenţiere sau alt organ abilitat cu atribuţia de eliberare a licenţei aplică amendă în mărimea venitului brut din realizarea obţinută în urma activităţilor menţionate.”;

se completează cu un nou punct, 5/1, cu următorul cuprins:

„5/1. Nerespectarea prevederilor art.71 al prezentei legi, se sancţionează cu amendă de 6000 de lei pentru fiecare caz. În cazul în care, în termen de 30 de zile de la data aplicării prezentei amenzi, agentul economic nu s-a conformat prevederilor art.71, i se va aplica o amendă în mărime de 18000 de lei.

Controlul şi aplicarea sancţiunilor se efectuează de către organele fiscale.”;

Amendamentele propuse la art. 10 sînt în contradicție cu art. 263 din Codul contravențional, care prevede deja amenzi pentru contravenţiile ce afectează activitatea de întreprinzător şi anume pentru desfăşurarea ilegală a acestei activităţi.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Atribuţii paralele
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare

Excluderea propunerilor în cauză din proiectul legii.

3

2. Articolul 10:

punctul 6 va avea următorul cuprins:

„6. Veniturile ilicite obţinute de agenţii economici prin exagerarea costului producţiei, rentabilităţii, adaosului comercial, volumului de lucrări efectuate în construcţii şi tarifelor la serviciile prestate, nerespectîndu-se astfel actele normative care reglementează formarea şi aplicarea preţurilor, precum şi amenzile aplicate în cuantum echivalent acestor venituri însă nu mai puţin de 10000 lei, se percep la bugetul de stat în baza deciziei adoptate de Curtea de Conturi, de Serviciul Control Financiar şi Revizie din subordinea Ministerului Finanţelor sau de Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei prin înaintarea ordinelor de incaso, în termen de 30 zile de la data înmînării deciziei de către organul ce l-a adoptat.”;

se completează cu punctele 7 şi 8 cu următorul cuprins:

„7. Agenţii economici care au fost sancţionaţi în conformitate cu prevederile pct.6 al prezentului articol de către Serviciul Control Financiar şi Revizie beneficiază de o reducere de 50% din suma amenzii, dacă în termen de 3 zile din momentul adoptării hotărîrii de sancţionare achită suma integrală a venitului ilicit obţinut şi 50% din suma amenzii.

8. Neindicarea de către agentul economic-furnizor în factură/factura fiscală a preţului de livrare pentru o unitate, inclusiv TVA, fixat de agentul economic –producătorul mărfurilor, pentru mărfurile produse pe teritoriul republicii, sau a preţului de achiziţie, inclusiv TVA, pentru mărfurile importate, în cazul livrării mărfurilor de importanţă socială, a căror listă este aprobată de Guvern, se sancţionează cu amendă în mărime de 10% din valoarea tranzacţiei cu mărfurile de importanţă socială, dar nu mai puţin de 500 lei pentru fiecare factură/factură fiscală. În cazul în care amenda stabilită se stinge în termen de 3 zile lucrătoare de la data înmînării deciziei asupra cazului de încălcare, agentul economic-furnizor beneficiază de o reducere cu 50% din suma amenzii stabilite. Amenda stabilită conform prezentului punct se percepe la bugetul de stat prin decizia adoptată de organele Serviciului Fiscal de Stat şi Serviciului Control Financiar şi Revizie din subordinea Ministerului Finanţelor.”.

1. În opinia noastră, nu este clar unde se vor vărsa veniturile ilicite obţinute de agenţii economici urmare a încălcărilor prevăzute în pct. 6, în cazul în care acestea sînt mai mici de 10000 lei.

2. Potrivit art. 9 alin. (2) din Legea Curții de Conturi nr. 261-XVI din 5.12.2008 Curtea de Conturi, în conformitate cu legea, sesizează organele de drept despre depistarea încălcărilor a căror constatare şi examinare ţin de competenţa acestora. În același sens sunt și prevederile art. 29 alin. (2) care stipulează faptul că, dacă în procesul efectuării auditului public se depistează încălcări ale căror constatare şi examinare ţin de competenţa Procuraturii Generale, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, organelor afacerilor interne sau a altor organe de control sau de drept, pentru fiecare caz concret de încălcare se întocmeşte proces-verbal, cu remiterea acestuia organului competent respectiv, care este obligat să intervină cu prioritate. Astfel, portivit legii menționate, Curtea de Conturi nu este abilitată cu funcții de aplicare a amenzilor în urma încălcărilor depistate.

3. În opinia noastră, stabilirea termenului de 30 de zile de la data înmînării deciziei pentru achitarea amenzii, fără a i se acorda dreptul la contestarea deciziei organului respectiv în instanța de judecată, constituie o limitare neîntemeiată a drepturilor omului prin îngrădirea, prin efectul legii, a posibilităţilor de exercitare nestingherită a drepturilor şi libertăţilor personale, stabilite în legislaţia internă şi internaţională. Pericolul acestui element constă în subminarea abuzivă de către legiuitor a garanţiilor de realizare a drepturilor omului, în lipsa unor temeiuri acceptabile de restrîngere a acestor drepturi.

4. Beneficierea de o reducere de 50% din suma amenzii și 50% din suma venitului ilicit obținut de către agenții economici care au fost sancționați doar de către Serviciul Control Financiar și Revizie, în cazul în care achită suma integrală a venitului ilicit obținut în termen de 3 zile din momentul adoptării hotărîrii de sancționare, în opinia noastră, de asemenea reprezintă o limitare neîntemeiată a drepturilor omului.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Stabilirea unor termene nejustificate
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Revizuirea amendamentelor propuse.

4

Art.II.

Articolul 6 din Legea taxei de stat nr.1216-XII din 3 decembrie 1992 (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2004, nr.53-55, art.302), cu modificările şi completările ulterioare, se completează în final cu o propoziţie cu următorul cuprins:

„Pentru executarea acţiunilor sau eliberarea documentelor de importanţă juridică fără perceperea taxei de stat, organele care sînt împuternicite în acest drept poartă răspunderea în mărimea sumei nevărsate la buget, cu aplicarea amenzii în mărime de 2%, pentru fiecare zi de neachitare, dar nu mai mult decît mărimea sumei nevirate.”.

Aceste amendamente conțin norme de blanchetă care contribuie la apariția altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuțiilor discreționare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerințe exagerate pentru pentru realizarea unor drepturi, etc.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă

Concretizarea normelor în cauză, astfel încît să conțină majoritatea detaliilor necesare și să reglementeze clar soluționarea conflictelor de norme cu aceeași putere juridică.

5

Art. IV.

Legea nr.847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, ediţie specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

1. Articolul 13:

alineatul (2) va avea următorul cuprins:

„(2) Inspectarea financiară a operaţiunilor şi tranzacţiilor privind respectarea cadrului normativ ce reglementează utilizarea resurselor bugetului public naţional; a granturilor şi mijloacelor oferite autorităţilor publice centrale şi locale de către donatorii interni şi externi; a procedurilor de achiziţie publică; a respectării disciplinei preţurilor şi tarifelor reglementate de stat; a activităţii economico-financiare a entităţii privind gestionarea conformă a activelor materiale şi nemateriale şi mijloacelor financiare; a raportării datoriei publice este efectuată de către Inspecţia financiară din subordinea Ministerului Finanţelor.”;

Hotărîrea Guvernului nr. 1265 din 14.11.2008 cu privire la reglementarea activității Ministerului Finanțelor la Anexa nr. 4 nu prevede o astfel de instituție subordonată Ministerului Finanțelor (intuim ca este vorba de Serviciul Control Financiar şi Revizie).

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Substituirea cuvintelor "Inspecția financiară din subordinea Ministerului Finanțelor" cu cuvintele "Ministerul Finanțelor", care prin organele sale subordonate, indiferent de faptul de cîte ori li se vor modifica denumirile, va exercita aceste funcții.

6

4. Articolul 34:

completează cu alineatele (5) şi (6) cu următorul cuprins:

„(5) Se interzice instituţiilor publice deschiderea conturilor bancare pentru efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi prin instituţiile financiare.

(6) Prin derogare de la alin. (5), se permite, cu autorizarea Ministerului Finanţelor, deschiderea conturilor bancare şi efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi prin instituţiile financiare pentru proiectele finanţate din surse externe, care activează în baza acordurilor încheiate pînă la intrarea în vigoare a prezentelor prevederi, dacă aceasta este prevăzut de acordurile respective.”.

Întru consolidarea și integritatea gestionării finanțelor publice, prin introducerea unor reguli unice în gestionarea mijloacelor publice, interzicînd instituțiilor publice de a-și deschide conturi bancare pentru efectuarea operațiunilor de încasări și plați, în opinia noastră, se încalcă prevederile art. 19 alin. (3) din Constituție potrivit cărora piaţa, libera iniţiativă economică, concurenţa loială sînt factorii de bază ai economiei.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Excluderea amendamentelor nominalizate.

7

Art.V.

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

21. La articolul 38, după alineatul (1) se introduce un nou alineat, (1/1), cu următorul cuprins:

„(1/1) Baza valorică a acţiunilor nu se majorează cu suma dividendelor sub formă de acţiuni care nu modifică în nici un fel cotele de participaţie ale acţionarilor în capitalul agentului economic şi care au fost repartizate în perioadele fiscale de pînă în 2009 inclusiv.”.

Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi termen reprezintă folosirea neuniformă sau necorespunzătoare a noţiunilor în textul reglementării prin recurgerea la sinonime pentru a desemna acelaşi fenomen şi/sau prin aplicarea aceleaşi noţiuni la menţionarea fenomenelor distincte. Pericolul acestui element constă în faptul că la aplicare, terminologia utilizată neunifom poate provoca practici vicioase de interpretare a sensului normei, şi anume, tratarea ca fenomene diferite a aceluiaşi fenomen, din cauza numirii diferite a lui sau tratarea ca acelaşi fenomen a fenomenelor distincte din motivul confundării a două noţiuni diferite în textul reglementării. În rezultat, pot apărea abuzuri din partea exponenţilor sectoarelor şi public, şi privat. Mai mult, nu sunt respectate nici prevederile lit. e) art.19 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 potrivit cărora terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare; se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia. În același sens sunt și prevederile alin. (1) art. 36 din același act legislativ care stipulează că, în actul legislativ de modificare sau completare se utilizează aceeaşi terminologie şi structură ca şi în actul modificat sau completat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Utilizarea aceleiași terminologii prin substituirea cuvîntului "acțiunilor" cu cuvintele "activelor de capital".

8

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

35. Articolul 69:

alineatul (1), sintagma „Serviciul Fiscal de Stat” se înlocuieşte cu sintagma „Comisia Naţională a Pieţei Financiare”;

litera b) se exclude.

Idem

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Întrucît la pct. 34 din proiectul legii, la art. 68 din Codul fiscal, se propune excluderea cuvîntului "calificiat", se propune excluderea acestuia și la art. 69.

9

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

46. Articolul 90/1:

Întrucît la art. 90 alin.(1) a devenit alineat unic, la alin. (3) din art. 90/1 urmează a fi corelat cu acesta.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

La alin. (3) al art. 90/1 urmează a fi exclusă sintagma "alin. (1)".

10

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

56. Articolul 102:

alineatul (8) va avea următorul cuprins:

„(8) În scopul confirmării dreptului la restituirea TVA pe valorile materiale şi serviciile procurate subiectul impozabil în afara declaraţiilor privind TVA şi registrelor de evidenţă a livrărilor şi procurărilor în care sînt înregistrate operaţiunile de livrare sau procurare trebuie să dispună de:

1) pentru livrări de mărfuri:

2) pentru livrări de servicii:

3) pentru serviciile de transport internaţional de pasageri (în funcţie de tipul transportului):

4) la prestarea serviciilor de transport şi expediţie internaţională de mărfuri efectuate cu:

5) pentru serviciile operatorului aerodrom (aeroport), pentru serviciile de comercializare a biletelor de călătorie în trafic internaţional cu aeronave, de deservire la sol a aeronavelor, de securitate aeronautică şi de navigaţie aeriană, aferente aeronavelor în trafic internaţional; pentru serviciile de comercializare a biletelor de transport internaţional aerian, auto, feroviar şi fluvial

6) pentru serviciile acordate prin intermediul mijloacelor electronice:

7) pentru energia electrică, energia termică şi gaze la export:

8) pentru serviciile de transport internaţional prin conducte, reţele electrice:

9) pentru livrările efectuate de către producătorii de pîine şi produse de panificaţie, precum şi de către întreprinderile ce prelucrează lapte şi produc produse lactate:

10) pentru energia electrică, energia termică şi apă caldă destinate populaţiei:

11) pentru mărfurile, serviciile livrate în conformitate cu art.104 lit.f), art.8 alin.(6) din Legea cu privire la portul internaţional liber „Giurgiuleşti” şi art.5 alin.(3) din Legea cu privire la Aeroportul Internaţional Liber „Mărculeşti”:

12) pentru livrările efectuate în cadrul contractelor de leasing:

13) pentru livrările de mărfuri, servicii destinate realizării proiectelor Fondului de Investiţii Sociale din Moldova (FISM)

14) pentru livrările de mărfuri în magazinele duty-free:

15) pentru efectuarea investiţiilor (cheltuielilor) capitale:

16) la prestarea pe teritoriul ţării a serviciilor de prelucrare solicitantului plasării mărfurilor sub regim vamal de perfecţionare activă de către agenţii economici din industria uşoară:

În opinia noastră, setul de acte necesar pentru a beneficia de restituirea TVA pare a fi mult prea voluminos și nu suntem siguri ca toate aceste acte sunt absolut necesare. Costurile exagerate de implementare a normei în raport cu beneficiul public sînt cheltuielile financiare, necesare pentru implementarea prevederii. Pericolul coruptibilităţii acestui element constă în irosirea mijloacelor subiecţilor privaţi pentru constituirea beneficiilor, avantajelor şi intereselor de o valoare redusă. În cazul în care costurile exagerate se pun pe seama subiecţilor privaţi, aceştia sînt tentaţi să eludeze cerinţele legale, recurgînd la metode coruptibile “mai ieftine”. Pe de altă parte, autorităţile împuternicite cu aplicarea normei respective pot comite abuzuri sau, din contra, se pot pomeni în situaţia în care aplicarea normei devine imposibilă din lipsa de resurse. Mai mult, cerinţele excesive pentru exercitarea drepturilor persoanelor / obligaţii excesive sînt rigorile exagerate stabilite prin reglementări faţă de persoanele care îşi valorifică drepturile / îndeplinesc obligaţiile în cadrul unei proceduri administrative şi/sau în faţa unei autorităţi publice. Riscul coruptibil al acestui element rezultă din faptul că atunci cînd persoana găseşte prea dificilă respectarea cerinţelor înaintate, apare tentaţia de a recurge la metode corupte pentru a-şi asigura valorificarea drepturilor şi/sau îndeplinirii obligaţiilor sale. Caracterul excesiv al cerinţelor pentru exercitarea drepturilor/îndeplinirea obligaţiilor persoanelor apare atunci cînd cerinţele sînt prea numeroase, complicate sau dificil de îndeplinit în raport cu natura dreptului/obligaţiei realizarea căruia/căreia este solicitată, sau atunci cînd povara acestor cerinţe este exagerată în raport cu contraprestaţia autorităţii publice.

Coruptibilitate
Costuri exagerate de implementare a normei în raport cu beneficiul public
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Revizuirea prevederilor nominalizate prin diminuarea birocrației și simplificarea procedurii, evitînd și cheltuielile în plus pentru solicitarea setului de acte. Mai mult, pentru încurajarea activității de întreprinzător ar putea fi aplicată prin analogie ideea ghișeului unic.

11

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

66. Articolul 123:

alineatul (2) va avea următorul cuprins:

„(2) În cazul transmiterii mărfurilor supuse accizelor cu plată sau cu titlu gratuit, inclusiv în contul salariului, angajaţilor subiectului impunerii, altor persoane, în cazul însuşirii mărfurilor de către subiectul impunerii sau de către membrii familiei acestuia, precum şi în cazul deplasării în alt mod a mărfurilor din încăperea de acciz, achitarea accizelor se efectuează în modul specificat la alin.(1) din prezentul articol.”;

Potrivit alin. (2) și (3) art. 34 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 modificarea intervine pentru a schimba unele soluţii din actul legislativ prin altele, iar completarea intervine pentru a introduce soluţii noi în problema reglementată de actul legislativ. Amendamentul în cauză nu aduce soluții noi în reglementările actului legislativ supus modificării, nefiind respectate prevederile legii menționate mai sus.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea amendamentului propus.

12

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

74. Articolul 132:

se completează cu un nou alineat, (2/1), cu următorul cuprins:

„(2¹) Serviciul Fiscal de Stat exercită independent acţiunile de administrare fiscală. Nici o altă persoană juridică sau fizică, nu poate obliga organele fiscale să exercite sau suspende acţiunile de administrare fiscală.”.

Amendamentele sunt formulate de o manieră ambiguă, determinînd posibilitatea de a le interpreta diferit în diferite situaţii, inclusiv, de a le interpreta în versiunea preferată sau de a deroga de le ele. Formularea neclară a atribuţiilor autorităţii publice generează posibilitatea alegerii de către funcţionar a interpretării celei mai convenabile a atribuţiilor sale, fără a ţine seama de alte interese legitime şi spiritul legii, executarea căreia urmează să o asigure prin activitatea sa. Lipsa/insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor Serviciului Fiscal de Stat constă în discreţia absolută şi incontestabilă a autorităţii publice de a trata o anumită problemă de interes privat sau public, fără ca persoanele interesate să poată supune acţiunile autorităţii unui control.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea propunerilor formulate de o manieră ambigua.

13

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

75. Articolul 133:

alineatul (1):

litera f) se completează în final cu textul ,, , precum şi verifică corectitudinea acţiunilor şi procedurii de alăturare şi raportare prevăzute la art.197 alin.(3/1) şi art.229 alin.(2/2) din prezentul Cod realizate de către executorul judecătoresc”;

Atribuţiile extensive de reglementare sînt atribuţiile în virtutea cărora o autoritate publică este investită cu drepturi de reglementare normativă în domenii care îi depăşesc competenţele. Atribuţiile de reglementare se consideră excesive, dacă domeniul de intervenţie normativă a autorităţii executive coincide cu domeniul de intervenţie al legiuitorului. Or, executivul are sarcina de a adopta acte normative întru executarea legii, şi nu de completare a ei. Amendamentele propuse la lit.f) alin. (1) art. 133 stabilesc atribuții extensive de reglementare ale Inspectoratului Fiscal Principal de Stat prin abilitarea acestuia de a verifica corectitudinea acțiunilor și procedurii de alăturare și raportare, realizate de către executorul judecătoresc. Mai mult, potrivit art. 7 din Codul de executare, în executarea documentelor executorii, executorul judecătoresc este independent și se supune numai legii. Orice imixtiune în activitatea de executare a documentelor executorii este inadmisibilă. Totodată, participanţii la procedura de executare, alte persoane interesate ale căror drepturi ori interese ocrotite de lege au fost încălcate printr-un act de executare pot ataca actul în conformitate cu legea (art.9). De obicei, atribuţiile extensive de reglementare ca element de coruptibilitate apar în proiectele de legi autorul cărora este Guvernul şi care, prin intermediul lor, asigură posibilitatea stabilirii regulilor convenabile de însăşi autoritatea responsabilă de executarea legii (autorul nemijlocit al proiectului). Atribuţiile extensive de reglementare se întîlnesc frecvent la enumerarea neexhaustivă a drepturilor şi obligaţiilor autorităţilor publice, a aspectelor procedurale etc., norma conţinînd la sfîrşit o derogare prin care prevede stabilirea altor excepţii decît cele prevăzute de lege, altor drepturi, obligaţii, aspecte de procedură prin acte departamentale.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare

Excluderea propunerii în cauză.

14

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

76. La articolul 134 alineatul (1):

se completează cu o nouă literă, d/1), cu următorul cuprins:

„d/1) Persoana cu funcţii de răspundere autorizată a Serviciului Fiscal de Stat este în drept:

- să intre şi/sau să controleze orice loc, clădire, încăpere (cu excepţia celor folosite exclusiv ca locuinţă), să controleze orice mijloc de transport în încăpere sau pe drum, precum şi mărfurile aflate în ele, să controleze orice dări de seamă, documente contabile, inclusiv de transport, care, la părerea acestei persoane, se folosesc în tranzacţii cu mărfuri pasibile impunerii cu accize. Aceste acţiuni se efectuează în orele de program ale organului care exercită controlul fiscal şi/sau cele ale contribuabilului;

- să controleze încăperile de locuit numai cu autorizaţia procurorului sau cu înştiinţarea ulterioară a acestuia în termen de 24 de ore – în cazul în care există bănuieli întemeiate că se admite o încălcare la achitarea accizelor sau că în locul, clădirea, încăperea, mijlocul de transport în cauză se află mărfuri pasibile impunerii cu accize, dar pentru care accizele nu au fost achitate;

- să sechestreze mărfurile pasibile impunerii cu accize, mijloacele de transport în care au fost depistate mărfuri supuse accizelor şi care se află la dispoziţia sau în folosinţa persoanei juridice sau persoanei fizice, dacă această persoană nu poate prezenta dovezi de achitare a accizelor. În acest caz, persoana cu funcţii de răspundere este obligată să elibereze o înştiinţare scrisă de sechestrare, care trebuie să conţină o descriere detaliată a mărfurilor sau a mijlocului de transport, a locului şi timpului sechestrării. Dacă persoana ale cărei mărfuri sau mijloc de transport au fost sechestrate nu achită accizele în termen de 20 de zile din data sechestrării, accizele se percep prin executare silită, în conformitate cu legislaţia fiscală;

- să sechestreze mărfurile pasibile impunerii cu accize, mijloacele de transport în care au fost depistate mărfuri supuse accizelor dacă aceste mărfuri sînt marcate cu timbre de acciz care prezintă semne vădite de falsificare, constatate în urma examinării cu dispozitive special prevăzute pentru verificarea veridicităţii acestora. În acest caz, persoana cu funcţii de răspundere este obligată să elibereze o înştiinţare scrisă de sechestrare, care trebuie să conţină o descriere detaliată a mărfurilor sau a mijlocului de transport, a locului şi timpului sechestrării. Ulterior organul fiscal transmite mărfurile sechestrate către organul abilitat pentru efectuarea expertizei tehnico-ştiinţifice.”;

Determinarea competenţei după formulă „este în drept”, „poate” este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile / îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici.

Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în cazul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor, care urmau a fi stabilite de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale, tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale.

Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „este în drept” sau „poate” şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Serviciul Fiscal de Stat este înzestrat cu atribuții extensive, excesive și paralele de reglementare care apar în proiectele de legi, autorul cărora este Guvernul şi care, prin intermediul lor, asigură posibilitatea stabilirii regulilor convenabile de însăşi autoritatea responsabilă de executarea legii (autorul nemijlocit al proiectului). Atribuţiile excesive sînt atribuţiile care depăşesc competenţele sau contravin statutului autorităţii publice care se înzestrează cu ele.

Atribuţiile paralele creează riscul de apariţie a conflictului de competenţă între autorităţile investite cu atribuţii paralele sau a declinării competenţelor de către ambele autorităţi responsabile.

Nivelul de coruptibilitate al acestor elemente creşte atunci cînd în temeiul unor norme legislative se admite dublarea competenţelor funcţionarilor publici din cadrul aceleiaşi autorităţi, sau din autorităţi publice diferite ori atunci cînd pentru una şi aceiaşi decizie sau acţiune sînt responsabili mai mulţi funcţionari

Luînd în considerare faptul că, Serviciul Fiscal de Stat nu este un organ de urmărire penală, amendamentele propuse la alin. (1) art. 134 vin în contradicție cu o serie de prevederi din Codul de procedură penală (art. 12, 118, 125). Astfel, percheziţiile, cercetările domiciliului, precum şi alte acţiuni de urmărire penală la domiciliu, pot fi ordonate şi efectuate în baza unui mandat judiciar. În cazul efectuării acţiunilor procesuale fără mandat judiciar, organul abilitat să efectueze aceste acţiuni, imediat, dar nu mai tîrziu de 24 de ore de la terminarea acţiunii, prezintă instanţei de judecată materialele respective pentru controlul legalităţii acestor acţiuni.

Totodată, sunt încălcate și o serie de prevederi din Codul de procedură civilă (art. 13, 175, 176, 345). Potrivit art. 13 alin.(2) din Codul de procedură civilă bunurile pot fi puse sub sechestru numai în baza hotărîrii judecătoreşti. Articolul 176 prevede, de asemenea, modalitatea aplicării sechestrului pe bunuri, iar conform art. 345 lit. f) se emite ordonanţă judecătorească în cazul în care pretenţia este înaintată de organul de poliţie, de organul fiscal sau de organul de executare a actelor judecătoreşti privind încasarea cheltuielilor aferente căutării pîrîtului sau debitorului ori bunurilor lui sau copilului luat de la debitor în temeiul unei hotărîri judecătoreşti, precum şi a cheltuielilor de păstrare a bunurilor sechestrate de la debitor şi a bunurilor debitorului evacuat din locuinţă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii paralele
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea acestor amendamente.

15

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

95. Articolul 195 va avea următorul cuprins:

,,Articolul 195. Organele abilitate cu executarea silită a obligaţiei fiscale

(1) Executarea silită a obligaţiei fiscale se efectuează de către organul fiscal în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare.

(2) Executarea silită a obligaţiei fiscale calculate de către Serviciul de colectare a impozitelor şi taxelor locale se efectuează în comun cu organul fiscal, în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare.”.

Potrivit alin. (2) și (3) art. 34 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001modificarea intervine pentru a schimba unele soluţii din actul legislativ prin altele, iar completarea intervine pentru a introduce soluţii noi în problema reglementată de actul legislativ. Amendamentul în cauză nu aduce soluții noi în reglementarea actului legislativ supus modificării, nefiind respectate prevederile legii menționate mai sus.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea amendamentului propus.

16

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediție specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

97. Articolul 197:

se completează cu trei alineate (3/1), (3/2) şi (3/3) cu următorul cuprins:

,,(3/1) Pentru situaţiile reglementate de alin.(2/1) al prezentului articol, se vor aplica prin analogie dispoziţiile art. 92 din Codul de executare.

(3/2) În urma alăturării realizate conform procedurii stabilite la alin.(3/1) al prezentului articol şi după expirarea termenului de alăturare, stabilit în art. 92 din Codul de executare – executorul judecătoresc va comunica, în termen de 3 zile, organului fiscal despre toate acţiunile şi actele care trebuie sau au fost realizate cu această ocazie, în special cele care vizează gradul de prioritate a creanţelor care concură pentru mijloacele băneşti aflate pe conturile debitorului ce sînt implicate în procedura de executare respectivă şi va solicita avizul organului fiscal în acest sens.

(3/3) Repartizarea sumelor încasate de pe conturile debitorului (în speţele care vizează şi creanţele statului) se va realiza conform prevederilor legale în vigoare şi doar în baza avizului pozitiv al organului fiscal.

În cazul primirii refuzului privind ordinea de repartizare a sumelor, actele sale ulterioare în acest sens vor fi lovite de nulitate, executorul judecătoresc fiind obligat să se conformeze prescripţiilor privind modul de repartizare a sumelor indicate de către organul fiscal reieşind din prevederile legislaţiei în vigoare.”.

Potrivit art. 7 din Codul de executare, în executarea documentelor executorii, executorul judecătoresc este independent și se supune numai legii. Orice imixtiune în activitatea de executare a documentelor executorii este inadmisibilă.

Art. 92 din Codul de executare stabileşte clar procedura de urmărire a mijloacelor băneşti de pe conturi. Astfel, în toate cazurile cînd mijloacele băneşti de pe contul debitorului sînt urmărite ori sechestrate de executorul judecătoresc şi de alte organe abilitate prin lege, iar mijloacele băneşti disponibile în cont nu sînt suficiente, instituţia financiară va restitui documentul emis de executorul judecătoresc şi îl va informa despre existenţa unor alte sechestre şi despre organul care le-a aplicat.

În acest caz, executorul judecătoresc va propune, în cel mult 3 zile, organelor respective să se alăture urmăririi în termenul indicat la art. 101 alin. (1) din Codul de executare. După ce toate organele informate au comunicat că se alătură urmăririi, dar nu mai tîrziu de expirarea termenului stabilit pentru alăturare, executorul judecătoresc emite ordinele incaso respective potrivit sumelor indicate în documentele executorii a căror alăturare la executare a fost solicitată, iar după executarea ordinului incaso, va distribui sumele în condiţiile codului de executare.

Dacă alăturarea la urmărire nu are loc, executorul judecătoresc emite un ordin incaso privind încasarea sumei indicate în documentul executoriu aflat în procedura sa, executarea lui fiind obligatorie pentru instituţia financiară, indiferent de existenţa unor alte grevări la contul debitorului.

În cazul cînd mijloacele băneşti ale debitorului sînt urmărite de mai mulţi executori judecătoreşti, iar ele nu sînt suficiente pentru executarea tuturor documentelor executorii, urmărirea o va face executorul judecătoresc care are în procedură mai multe documente executorii în privinţa acelui debitor, iar în cazul cînd numărul documentelor executorii este egal, urmărirea se va face de executorul care execută creanţa mai mare, fiind somat de ceilalţi executori judecătoreşti, în termenul indicat la art. 101 alin. (1), despre existenţa şi mărimea creanţei. În acest caz, se vor aplica prevederile art. 31 referitor la repartizarea onorariului.

Reiterăm că, art. 92 din Codul de executare nu stabileşte obligaţia executorului judecătoresc în urma alăturării urmăririi de a comunica organului fiscal despre toate acţiunile sale, cu atît mai mult de a solicita avizul organului fiscal la repartizarea sumelor încasate, fiind obligat să se conformeze prescripţiilor privind modul de repartizare a sumelor indicate de către organul fiscal în caz de refuz.

În opinia noastră, prin amendamentele aduse organelor fiscale li se atribuie atribuţii extensive şi excesive de reglementare, în virtutea cărora acestea sunt investite cu drepturi în domeniul care îi depăşesc competenţele.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Excluderea sau revizuirea în esenţă a acestora.

17

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediție specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

108. Titlul V se completează cu capitolul 11/1 cu următorul cuprins:

„Capitolul 11/1 Metodele de estimare a venitului impozabil al persoanelor fizice

Articolul 226/1. Noţiuni

În sensul prezentului capitol se definesc următoarele noţiuni:

1) metode indirecte de estimare – metode de determinare a venitului impozabil estimat prin intermediul analizei situaţiei fiscale a persoanei fizice, utilizînd informaţii dintr-o gama largă de surse mai mult decît dările de seamă fiscale ale persoanei respective;

2) surse indirecte de informaţii – orice sursă, pasibilă a furniza documente, informaţii, explicaţii şi/sau alte probe referitoare la persoana fizică supusă verificării şi/sau referitoare la situaţii similare produse în condiţii similare, relevante pentru estimarea venitului impozabil prin metode indirecte;

Utilizarea normele de blanchetă care abilitează autorităţile cu dreptul şi competenţa de stabili, în mod autonom, reguli de comportament, contribuie la apariţia altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc. Amendamentele propuse sunt formulate de o manieră ambiguă care ar putea admite interpretări abuzive avînd un sens neclar sau echivoc şi astfel ar putea permite interpretări abuzive. Textul amendamentelor trebuie să fie în corespundere cu exigenţele redactării tehnico-juridice şi lingvistice, cu cerinţele stabilite de art.19 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001. Formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea amendamentelor propuse.

18

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediție specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

111. Articolul 229:

se completează cu două alineate (2/1) şi(/22) cu următorul cuprins:

(2/2) După eliberarea sumelor realizate în faza de executare, executorul judecătoresc, în termen de 3 zile, va prezenta informaţii cu privire la sumele distribuite creditorilor în modul stabilit de Codul de executare. În cazul neexecutării prescripţiilor sus-menţionate, precum şi în cazul nedistribuirii sumelor conform categoriilor de creanţe prevăzute de art.145 din Codul de executare, în partea ce ţine de obligaţia fiscală aferentă bugetului, în baza deciziei organului fiscal, faţă de executorul judecătoresc responsabil se va aplica o sancţiune prevăzută de art.253 alin.(1/1) şi (4/1) cu obligarea executorului judecătoresc, în cazul în care nu a distribuit sau a distribuit incorect sumele băneşti, de a le transfera în termen de 3 zile la bugetul respectiv”.”;

Amendamentele propuse la art. 299 stabilesc atribuții extensive de reglementare ale organului fiscal prin abilitarea acestuia cu atribuţii de aplicare a sancțiunilor executorului judecătoresc. Atribuţiile extensive de reglementare sunt atribuite organelor fiscale în virtutea cărora acestea sunt investite cu drepturi în domenii care le depăşesc competenţele. Or, potrivit art. 7 din Codul de executare, în executarea documentelor executorii, executorul judecătoresc este independent și se supune numai legii. Orice imixtiune în activitatea de executare a documentelor executorii este inadmisibilă. Totodată, participanţii la procedura de executare, alte persoane interesate ale căror drepturi ori interese ocrotite de lege au fost încălcate printr-un act de executare pot ataca actul în conformitate cu legea (art.9). Totodată, atribuţiile extensive de reglementare ca element de coruptibilitate apar, de obicei, în proiectele de legi autorul cărora este Guvernul şi care, prin intermediul lor, asigură posibilitatea stabilirii regulilor convenabile de însăşi autoritatea responsabilă de executarea legii (autorul nemijlocit al proiectului). Atribuţiile extensive de reglementare se întîlnesc frecvent la enumerarea neexhaustivă a drepturilor şi obligaţiilor autorităţilor publice, a aspectelor procedurale etc., norma conţinînd la sfîrşit o derogare prin care prevede stabilirea altor excepţii decît cele prevăzute de lege, altor drepturi, obligaţii, aspecte de procedură prin acte departamentale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului

Excluderea propunerilor în cauză.

19

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediție specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

117. Articolul 254:

în titlul articolului cuvintele „şi a terminalelor POS” se exclud;

titlul articolului va avea următorul cuprins: „Neutilizarea maşinilor de casă şi de control. Neeliberarea biletelor de călătorie”;

Potrivit alin. (1) art. 35 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 modificarea sau completarea actului legislativ este, de regulă, expresă, constînd în înlocuirea unui text cu un altul ori în excluderea unei părţi din text sau în adăugarea unui text nou.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Excuderea uneia din variantele propuse care se referă la același subiect.

20

Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficialal Republicii Moldova, 2007, ediție specială), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

124. La articolul 262, alineatul (1) va avea următorul cuprins:

...

În conformitate cu art. 32 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 elementul structural de bază al actului legislativ este articolul. Articolele se numerotează în continuare, cu cifre arabe, începînd cu primul şi terminînd cu ultimul. Dacă actul legislativ conţine un singur articol, în loc de numerotare se scrie formula "Articol unic".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Corelarea cu rigorile tehnicii legislative.

21

Art.VI.

Legea pentru punerea în aplicare a titlurilor I şi II ale Codului fiscal nr.1164-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul al Republicii Moldova, ediţie specială din 8 februarie 2007), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. Articolul 24:

aliniatul (21) va avea următorul cuprins:

....

Potrivit alin. (2) și (3) art. 34 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001modificarea intervine pentru a schimba unele soluţii din actul legislativ prin altele, iar completarea intervine pentru a introduce soluţii noi în problema reglementată de actul legislativ. Amendamentul în cauză nu aduce soluții noi în reglementarea actului legislativ supus modificării, nefiind respectate prevederile legii menționate mai sus.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea amendamentului propus.

22

Art. XIV.

Codul vamal al Republicii Moldova nr.1149-XIV din 20 iulie 2000 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 1 ianuarie 2007), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

1. Articolul 1:

la punctul 1), după cuvintele „mijloace de transport” se introduc cuvintele „(care fac obiectul unei tranzacţii economice externe)”;

În opinia noastră, autorul a omis din vedere unele prevederi care ar reglementa unele aspecte ale relaţiilor sociale, existenţa cărora rezultă din realitatea obiectivă şi anume situaţia în care mijlocul de transport ar face obiectul unei donații.

Pericolul coruptibilității acestor „viduri legislative” constă în incertitudinea pe care o creează în relaţiile sociale, îndeosebi cele referitoare la mecanismele de realizare a drepturilor, de îndeplinire a obligaţiilor, ambiguitatea atribuţiilor funcţionarilor publici şi a procedurilor administrative de care ei sînt responsabili etc., situaţii în care autorităţile responsabile de executarea legii respective se pot prevala de această deficienţă pentru a comite abuzuri.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Excluderea propunerii înaintate.

23

Codul vamal al Republicii Moldova nr.1149-XIV din 20 iulie 2000 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 1 ianuarie 2007), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

4. Articolul 11:

la litera a), cuvîntul „promovează” se înlocuieşte cu cuvîntul „implementează”;

Abilitarea organului vamal cu funcții de elaborare a politicii vamale a statului, precum și cu cele de implementare a acestei politici (asigurarea respectării legislației vamale - lit. b), exercitarea și perfecționarea controlului vamal - lit. j)), constituie o cumulare a competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona reprezintă investirea unei autorităţi executive cu competenţe de a stabili reguli, de a verifica respectarea lor şi de a pedepsi subiecţii de drept pentru încălcarea acestor reguli.

Coruptibilitatea acestui element are două laturi. Pe de o parte, autoritatea / funcţionarul public poate promova sau prejudicia abuziv, cu intenţii corupte, interesele anumitor persoane ţinute să aplice regulile stabilite de autoritatea respectivă. Pe de altă parte, persoanele obligate să respecte regulile impuse de autoritate, pot fi lesne tentate să corupă exponenţii acestei autorităţi, pentru a evita controlul sau sancţionarea, deoarece toate competenţele sînt cumulate de către acelaşi organ al administraţiei publice.

Coruptibilitate
Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona

Menţinerea normei în vigoare.

24

Codul vamal al Republicii Moldova nr.1149-XIV din 20 iulie 2000 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 1 ianuarie 2007), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

4. Articolul 11:

la litera b), după cuvîntul „vamale” se introduc cuvintele „şi fiscale”;

Prin amendamentul propus se abilitează organul vamal, pe lîngă respectarea legislaţiei vamale, funcţie pe care o are, şi cu atribuţii de respectare a legislaţiei fiscale. Atribuţiile paralele sînt acele atribuţii ale autorităţii publice care sînt stabilite pe lîngă alte atribuţii similare sau identice cu atribuţiile altor autorităţi publice.

Atribuţiile paralele oferite organului vamal creează riscul de apariţie a conflictului de competenţă. Nivelul de coruptibilitate al acestui element creşte atunci cînd, în temeiul unor norme legislative, se admite dublarea competenţelor funcţionarilor publici din autorităţi publice diferite ori atunci cînd pentru una şi aceiaşi decizie sau acţiune sînt responsabili mai mulţi funcţionari.

Coruptibilitate
Atribuţii paralele

Excluderea amendamentului propus.

25

Codul vamal al Republicii Moldova nr.1149-XIV din 20 iulie 2000 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 1 ianuarie 2007), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

49. Se completează cu secţiunile 29/1 şi 29/2 cu următorul cuprins:

„Secţiunea 29/1 Audit postvămuire

În opinia noastră, secțiunile în cauză necesită a fi revizuite întrucît conțin o serie de concretizări şi îmbunătăţiri. Bunăoară, nu este clară necesitatea auditării persoanelor care au tangenţă cu activitatea supusă auditului, în acest caz atît persoanele juridice cît şi cele fizice vor fi supuse unor controale interminabile (alin.(1) art. 202/1). De asemenea, creează dubii necesitatea auditării întregului sistem structural-organizatoric intern al persoanelor auditate (alin. (6) art. 202/1), organul vamal dublînd atribuţiile auditorilor şi, de asemenea, dublînd controalele, sufocînd astfel agenţii economici. Drepturile organului vamal (art. 202/3) pot să prejudicieze interesul public, fiind redate de o manieră generală şi nu se limitează doar la auditarea mărfurilor supuse vămuirii ci, se crează impresia că va fi auditată întreaga activitate a agentului economic.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Atribuţii paralele
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea secțiunilor menționate.

26

Codul vamal al Republicii Moldova nr.1149-XIV din 20 iulie 2000 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 1 ianuarie 2007), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

52. Articolul 283:

în denumirea articolului, cuvintele “sau atestatului de calificare” se înlocuiesc cu cuvintele “eliberate de organul vamal”;

la alineatul (1), cuvintele „sau atestatului de calificare” se exclud;

la alineatul (2), cuvintele „sau atestatului de calificare” se exclud, iar cuvintele „retrase devin nevalabile” se înlocuiesc cu cuvintele „retrasă devine nevalabilă”;

la alineatul (3), cuvintele „Persoana a cărei autorizaţie sau al cărei atestat de calificare sînt retrase” se înlocuiesc cu cuvintele “Persoana a cărei autorizaţie este retrasă”.

Amendamentele în cauză au fost deja adoptate prin Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 162 din 22.07.2011.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Excluderea pct. 52 din proiect.

27

Art.XVI.

Articolul 4 din Legea nr.408-XV din 26 iulie 2001 pentru punerea în aplicare a titlului V al Codului fiscal (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 8 februarie 2007), cu modificările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

alineatul (9):

se completează cu literele c/1) şi c/2) cu următorul cuprins:

,,c/1) aplică, în modul stabilit de legislaţie, sancţiuni pentru desfăşurarea activităţii fără licenţă sau a activităţilor interzise pe teritoriul Republicii Moldova, precum şi a celor permise în mod exclusiv întreprinderilor de stat;

Amendamentele propuse la art. 4 sînt in contradicție cu art. 263 din Codul contravențional.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Atribuţii paralele

Excluderea amendamentului propus.

28

Art.XIX.

Legea nr.1569-XV din 20 decembrie 2002 cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul Republicii Moldova de către persoane fizice (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.185 -189, art.1416), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

2. La articolul 5 alineatul (1) litera d), propoziţia a doua va avea următorul cuprins:

“În cazul în care valoarea în vamă a mărfurilor depăşeşte limita neimpozabilă de 200 euro, drepturile de import se vor calcula pornind de la valoarea mărfurilor în vamă, iar limita neimpozabilă menţionată nu micşorează valoarea impozabilă a acestora.”.

Potrivit alin. (2) și (3) art. 34 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 modificarea intervine pentru a schimba unele soluţii din actul legislativ prin altele, iar completarea intervine pentru a introduce soluții noi în problema reglementată de actul legislativ. Amendamentul în cauză nu aduce soluții noi în reglementarea actului legislativ supus modificării, nefiind respectate prevederile legii menționate mai sus.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea amendamentului sau menţinerea normei în vigoare.

29

Legea nr.1569-XV din 20 decembrie 2002 cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul Republicii Moldova de către persoane fizice (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.185 -189, art.1416), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

3. Articolul 10:

la alineatul (1), literele a) şi b) vor avea următorul cuprins:

...

Prin Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 206-XIX din 16.07.2010 lit. b) din art. 10 al Legii nr.1569-XV din 20 decembrie 2002 cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul Republicii Moldova de către persoane fizice a fost abrogată. Amendamentul urmează a fi redactat în conformitate cu rigorile tehnicii legislative reflectate în Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 .12.2001.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

3. Articolul 10:

la alineatul (1), litera a) va avea următorul cuprins:
...
se completează cu o nouă literă b) cu următorul cuprins:
...

30

Art. XXV.

La articolul 6 alineatul (6) din Legea nr.438-XVI din 28 decembrie 2006 privind dezvoltarea regională în Republica Moldova (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.21-24, art.68), cu modificările şi completările ulterioare, cuvintele „prin trezoreriile teritoriale ale Ministerului Finanţelor” se înlocuiesc cu cuvintele „prin bănci comerciale”.

Amendamentul urmează a fi racordat la cerințele Legii instituțiilor financiare nr. 550-XIII din 21.07.1995

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Substituirea cuvintelor „prin bănci comerciale” cu cuvintele „prin instituțiile financiare”.

31

Art.XXXVI.

Colaboratorii vamali care activează urmează a depune în termen de 1 lună de la data intrării în vigoare a art.XV din prezenta lege, declarația, pe propria răspundere, că nu este rudă, afin sau afiliată cu fondatorii sau organele de conducere ale unei persoane juridice care deține licență pentru activitatea de broker vamal.

Autorul proiectului de lege nu a prevăzut care vor fi consecințele în cazul în care colaboratorul vamal este rudă, afin sau afiliată cu fondatorii sau organele de conducere ale unei persoane juridice care deține licență pentru activitatea de broker vamal, el fiind angajat în serviciu înaintea intrării în vigoare a prevederilor menționate.

Mai mult, în opina noastră, sunt încălcate grav prevederile art. 22 din Legea fundamentală a statulu, care statuează că, nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos.

Pericolul coruptibilităţii unor astfel de „viduri legislative” constă în incertitudinea pe care o creează în relaţiile sociale, îndeosebi cele referitoare la mecanismele de realizare a drepturilor, de îndeplinire a obligaţiilor, ambiguitatea atribuţiilor funcţionarilor publici şi a procedurilor administrative de care ei sînt responsabili etc., situaţii în care autorităţile responsabile de executarea legii respective se pot prevala de această deficienţă pentru a comite abuzuri.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Excluderea amendamentului propus.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:
- amendamentele de modificare și completare, potrivit notei de fundamentare, urmăresc scopul armonizării legislaţiei naţionale privind impozitarea la acquis-ul comunitar, sporirii veniturilor la buget şi simplificării administrării fiscale, consolidării şi eficientizării utilizării resurselor financiare publice, relaxării agenţilor economici sub aspectul relansării activităţii lor, reducerii presiunii fiscale a contribuabililor, îmbunătăţirii nivelului de trai al populaţiei cît şi diminuării proporţiilor de evaziune fiscală şi vamală. Totuși, nota informativă nu include decît o trecere sumară în revistă a principalelor amendamente de ordin fiscal și vamal din proiectul legii;

- nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare economico-financiară a proiectului. De asemenea, nu rezultă nici ideea că ar fi fost făcută o estimare a veniturilor şi cheltuielilor sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare. Lipsa argumentării economico-financiare detaliate privind implementarea proiectului, nu poate fi explicată, deoarece se propune un proiect de lege ce se referă la sistemul impozitelor şi taxelor generale de stat și locale şi, în plus este promovat de către o autoritate care deţine toate competenţele şi abilităţile necesare pentru evaluarea costurilor implementării proiectului de lege.

- în opinia noastră, dublarea, triplarea impozitelor, taxelor, tarifelor și amenzilor nu este argumentată sub nici un aspect, devenind îngrijorător faptul că, aparent, serviciile vamal și fiscal gestionează nesatisfăcător colectarea impozitelor, ceea ce în mare parte şi provoacă evaziunea fiscală, acte de corupţie şi alte fenomene negative. În acest context, se poate presupune că lipsa de profesionalism a angajaţilor acestor structuri se încearcă a fi acoperită prin solicitarea de către Guvern (Ministerul Finanțelor) a majorării unor impozite, taxe, tarife şi amenzi;

- este absolut necesar să menționăm, că proiectul de lege abundă în norme de trimitere și de blanchetă, fiind diminuat esențial efortul legislativ. Autorii proiectului urmau să nominalizeze toate actele legislative, astfel încît să fie excluse căutarea, contrapunerea şi identificarea de către destinatarii legii (contribuabili - persoane fizice şi juridice) a legislaţiei şi normelor pertinente. În acelaşi timp, stabilirea expresă a normelor la care se face referinţă abstractă în textul legii, va contribui la excluderea situaţiilor cînd autoritățile responsabile vor urmări evitarea executării întocmai a prevederilor legale.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei