Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

01 Decembrie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind clauzele abuzive în contractele încheiate cu consumatorii

(înregistrat în Parlament cu numărul 1923 din 05 Septembrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind clauzele abuzive în contractele încheiate cu consumatorii.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Conform notei informative, scopul proiectului constă în dezvoltarea cadrului legal în domeniul protecţiei consumatorilor, prin stabilirea cerinţelor legale privind interzicerea clauzelor contractuale abuzive, care pot crea dezechilibru între drepturile şi atribuţiile părţilor în detrimentul consumatorilor.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului. Întrucît Parlamentul nu a procedat la examinarea proiectului înainte de termenul acordat pentru consultarea opiniei societății civile, organizațiile şi alţi subiecți interesați au posibilitatea de a-și exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă descrie condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, conţine referinţe privitor esenţa proiectului, măsurile instituţionale şi organizaţionale necesare penetru implementarea adecvată a proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. În nota informativă este expres indicat că proiectul transpune directiva 93/13/CEE a Parlamentului European şi a Consiliului din 5 aprilie 1993 privind clauzele abuzive în contractele încheiate cu consumatorii, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JO)nr. L 95/29 din 21.04.1993.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine referiri la fundamentarea economico-financiară. În opinia noastră, implementarea proiectului nu presupune cheltuieli financiare.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. În nota informatică la proiect se menţionează că acesta a fost supus analizei de impact, concluziile acestei analize fiind discutate la o şedinţă a grupului de lucru pentru reglementarea activităţii de întreprinzător.




Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. În mare parte, textul proiectului coincide cu Directiva din 5 aprilie 1993 privind clauzele abuzive privind contractele încheiate cu consumatorii.

Totuşi, considerăm că, la elaborarea acestui proiect de lege, autorul urma să ţină cont de particularităţile relaţiilor economice din R. Moldova, parte a cărora sînt consumatorii. Din textul proiectului rezultă că prevederile legii nu se vor aplica în relaţiile dintre instituţiile financiare şi consumatori. În acest context menţionăm că anume contractele încheiate între instituţiile financiare şi consumatori conţin clauze abuzive (în special este vorba de clauzele care permit majorarea unilaterală a dobânzii sau clauzele care permit mărirea taxelor percepute de de instituţiile financiare). Din textul proiectului (art.5 alin.6 lit. (a) şi (b)) rezultă că prevederile legii nu se vor aplica contractelor de prestări de servicii financiare. În asemenea circumstanţe, am putea admite că, prin excepţiile prevăzute la art.5, autorul proiectului promovează interesele instituţiilor financiare.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, cu unele excepţii, care vor fi abordate în mod separat la p. 14 al prezentului raport de expertiză.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, iar exprimările nu întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Articolul 7 al proiectuluil stabileşte noi atribuţii ale Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor. Potrivit prevederilor acestui articol, Agenţia va înfăptui controlul asupra respectării dispoziţiilor legii. La fel Agenţia are competenţa de a constata existenţa clauzelor abuzive în contractele încheiate cu consumatorii, întocmind în acest sens un act de constatare cu ulterioara iniţiere a unei acţiuni în justiţie.

Cu referire la Agentie, menţionăm că, actualmente, în Republica Moldova este instituţionalizat Inspectoratul Principal de Stat pentru Supravegherea Pieţei, Metrologie şi Protecţie a Consumatorilor, instituţie din subordinea Ministerului Economiei. În asemenea condiţii, nu este clară referinţa în textul proiectului legii la o instituţie inexistentă, iar dispoziţiile finale şi tranzitorii nu conţin prevederi privind crearea unei asemenea Agenţii.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.5

g) acordarea posibilităţii comerciantului de a rezilia un contract încheiat pentru o perioadă nedeterminată de timp, fără un preaviz rezonabil în formă scrisă, cu excepţia cazurilor în care există motive întemeiate de a face acest lucru;

Nu este clar ce se are în vedere prin noţiunea "preaviz rezonabil". În legislaţia RM se utilizează locuţiunea "termen rezonabil". Expresia "cu excepţia cazurilor în care există motive întemeiate" poate fi interpretată abuziv de către comerciant.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Este necesar să se indice termenul pentru înaintarea preavizului. Se recomandă de exclus expresia "cu excepţia cazurilor în care există motive întemeiate".

2

Art.5

j) autorizarea comerciantului de a modifica unilateral clauzele contractuale, fără a avea un motiv întemeiat care să fie precizat în contract;

Comerciantul oricând va putea invoca că a existat un motiv întemeiat, deoarece formulare oferită prin proiect are un caracter vag şi ambiguu, fapt care poate provoca mai multe abuzuri în procesul de interpretare şi aplicare a legii respective.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă de exclus expresia "fără a avea un motiv întemeiat care să fie precizat în contract".

3

Art.5

b) lit. j) nu aduce atingere clauzelor în temeiul cărora un furnizor de servicii financiare îşi rezervă dreptul de a modifica rata dobînzii plătibile de către consumator sau datorate acestuia din urmă, sau valoarea altor taxe pentru servicii financiare, fără notificare, în cazul în care există un motiv întemeiat, cu condiţia ca furnizorul să aibă obligaţia de a informa cealaltă parte contractantă sau celelalte părţi contractante în această privinţă cu prima ocazie şi ca acestea din urmă să aibă libertatea de a rezilia imediat contractul în acest temei.

Cele mai frecvente contracte care conţin clauze abuzive sunt contractele de prestări de servicii financiare (de exemplu contractul de credit bancar) sau contractele accesorii contractelor de prestări de servicii financiare (contractele de gaj, ipotecă şi fidejusiune). Excepţia făcută de autorul proiectului pentru instituţiile financiare trezeşte mari semne de întrebare. În opinia noastră, această lege în primul rând trebuie să fie aplicată în relaţiile contractuale, părţi a cărora sunt consumatorii şi instituţiile financiare.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă excluderea acestei prevederi.

4

Art.7

(2) Controlul asupra respectării dispoziţiilor prezentei legi, precum şi constatarea clauzelor abuzive în contractele încheiate cu consumatorii, se face de către Agenţia Naţională pentru Protecţia Consumatorilor (în continuare - Agenţia), potrivit competenţelor.

În R Moldova a asemenea Agenţie nu există. Astfel, deşi legea face referinţă la Agenţie, nota informativă se referă la competenţele Inspectoratului Principal de Stat pentru Supravegherea Pieţei, Metrologie şi Protecţia Consumatorilor (instituţie din subordinea Ministerului Economiei) de efectuare a controlului asupra respectării dispoziţiilor legii.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea

Capitolul IV "Dispoziţii finale şi tranzitorii" trebuie să conţină prevederi referitoare la necesitatea instituirii Agentiei Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor.





Concluzii

În principiu, adoptarea unei asemenea legi este binevenită, cu atât mai mult că în procesul de elaborarea a proiectului s-a ţinut cont de Directiva Consiliului 93/13/CE din 05.04.1993, iar prin această lege cadrul normativ naţional va fi ajustat legislaţiei comunitare în domeniu.

În rezultatul expertizării proiectului, formulăm următoarele obiecţii şi concluzii:
a) la elaborarea proiectului urma să se ţină cont de specificul relaţiilor economice din R Moldova;
b) nota informativă nu conţine referinţe privind efectuarea unor studii sau cercetări în materie de contracte, încheiate cu consumatorii, şi individualizarea clauzelor abuzive;
c) prevederile proiectului urmează a fi coordonate cu normele Codului civil, în partea ce se referă la: nulitatea actului juridic, termenul de prescripţie, efectele declarării nulităţii actului juridic etc.;
d) în proiect sunt utilizate noţiuni care nu sînt reglementate de Codul civil sau alte acte legislative (spre exemplu: art.3 din proiect defineşte noţiunea de „comerciant” care nu este utilizată în Legea cu privire la activitatea de întreprinzător);
e) proiectul conţine formulări ambigui care admit interpretări abuzive (spre exemplu: expresia „cu excepţia cazurilor în care există motive întemeiate” care, de altfel, este utilizată frecvent în textul proiectului);
f) proiectul nu reglementează procedeele de constatare şi eliminare a clauzelor abuzive;
g) unele formulări din proiect nu corespund exigentelor art.19 din Legea privind actele legislative;
h) proiectul stabilește atribuții pentru un organism inexistent, fără inserarea în "Dispoziţiile finale şi tranzitorii" a normelor privind instituirea unui asemenea organ.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei