Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

17 Octombrie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul vamal al RM – art.184/1; Legea cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul RM de către persoane fizice – art.10)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1921 din 05 Septembrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul vamal al RM – art.184/1; Legea cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul RM de către persoane fizice – art.10) .



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Cancelaria de Stat a Republicii Moldova, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Autorul proiectului legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul vamal al RM – art.184/1; Legea cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul RM de către persoane fizice – art.10), în opinia noastră, nu a respectat prevederile Legii nr. 239-XVI din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, întrucît proiectul în cauză nu a fost supus consultării publice prin plasarea acestuia pe pagina sa web.


4. Scopul promovării proiectului Având în vedere faptul, că nota informativă la proiectul de lege nu a fost anexată, putem doar să deducem scopul promovării acestui proiect de lege. În acest sens, putem presupune că proiectul de Lege pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Codul vamal al RM – art.184/1; Legea cu privire la modul de introducere și scoatere a bunurilor de pe teritoriul RM de către persoane fizice – art.10) a fost elaborat drept urmare a intrării în vigoare, la 4 aprilie 2011, a Legii nr.48/26.03.2011 pentru modificarea și completarea unor acte legislative, care a supus modificărilor cadrul legal privind introducerea mijloacelor de transport de către rezidenți și nerezidenți înăsprind, astfel, condițiile de utilizare în Republica Moldova de către persoanele fizice a mijloacelor de transport auto cu termenul de exploatare de peste 7 și respectiv 10 ani, urmate ulterior de proteste ale acestora. În această ordine de idei, autorul proiectului de lege încearcă să readucă pe un făgaș, relativ normal, cadrul legal existent în această materie.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Promovarea proiectului de act legislativ nu a fost efectuată cu respectarea rigorilor art. 20 al Legii nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative. Astfel, concomitent cu elaborarea proiectului legii, urma să fie întocmită și o notă informativă care urma să includă condițiile ce au impus elaborarea acestuia, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, principalele prevederi, evidențierea elementelor noi, efectul social, economic și de altă natură al realizării lui, precum și fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare și de altă natură.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului. Întrucât Parlamentul nu a procedat la examinarea proiectului înainte de termenul acordat pentru consultarea opiniei societății civile, organizațiile și alți subiecți interesați au posibilitatea de a-și exprima opiniile asupra conținutului documentului.


7. Suficienţa argumentării. Luînd în considerare faptul că, nota informativă nu a fost anexată la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul vamal al RM – art.184/1; Legea cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul RM de către persoane fizice – art.10), respectiv, nu ne putem pronunța asupra suficienței argumentării pentru promovarea proiectului de act legislativ.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referințe la reglementările corespondente ale legislației comunitare și nivelul compatibilității proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul de lege nu este însoțit de o notă informată așa cum prevede actul nominalizat și, respectiv, nu dispunem de informaţii dacă a fost verificată compatibilitatea proiectului legii cu legislația comunitară și alte standarde internaționale relevante.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conțină informații privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare și de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale și de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Având în vedere că nu au fost respectate prevederile lit. c) a art. 20 din Legea 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nu dispunem de careva informații că ar fi fost făcută o evaluare economico-financiară a proiectului. De asemenea, nu este clar dacă ar fi fost făcută o estimare a veniturilor și cheltuielilor sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Potrivit prevederilor art. 20 lit. e) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 nota informativă urma să includă și actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor și beneficiilor, a necesității adoptării actului normativ și analiza de impact al acestuia asupra activității de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor și intereselor întreprinzătorilor și ale statului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului și aplicarea ulterioară a acestuia rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăților) anumitor categorii de persoane, precum şi prejudicierea interesului public.

Prin aplicarea ulterioară a proiectului legii vor fi lezate în drepturi acele categorii de persoane care au introdus în țara mijloace de transport auto prin înlăturarea anterioară a unor restricții, iar acum vor fi impuși de a "scăpa" de ele. În acest fel, planează pericolul limitării neîntemeiate a drepturilor omului prin îngrădirea, prin efectul legii, a posibilităților de exercitare nestingherită a drepturilor, stabilite în legislația internă, constînd în subminarea abuzivă de către legiuitor a garanțiilor de realizare a acestora.

Totodată, în opinia noastră, ar putea avea loc unui eventual impact direct, indirect sau cumulativ asupra mediului, componenților lui, ecosistemelor, sănătății oamenilor, care, în prezent sau pe viitor, ar putea afecta mediul și starea sănătății oamenilor în cazul în care unor categorii de persoane li se va permite introducerea în țară a mijloacelor de transport cu termenul de exploatare de peste 7 și, respectiv, 10 ani.

În această ordine de idei, menţionăm că este extrem de important ca proiectul să fie însoţit de expertiza ecologică, să fie evaluat impactul asupra mediului ambiant, să fie efectuată o prognozare a eventualelor consecințe ecologice cauzate de aceste mijloace de transport cu o vechime mare.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sunt concurente cu alte prevederi ale legislației. Totuși, prin punerea în aplicare a prevederilor din proiect se va admite o necorespundere exigențelor enunțate în Legea nr. 1515-XII din 16.06.1993 privind protecția mediului înconjurător.

Totodată, acest proiect de lege continuă șirul proiectelor de legi prin care se admit derogări de la cadrul legal existent. În plus, "îngrijorările, raționamentele" legiuitorului care au stat la baza redacției art.20 din Codul vamal, în opinia cetățenilor, ar putea fi puternic compromise, ținând cont de faptul că mijloacele de transport cu un termen de exploatare de peste 7 ani și, respectiv, 10 ani ar putea periclita siguranța traficului rutier şi mediul ambiant.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conținute în proiect nu sînt suficient de clare și concise, iar exprimările nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, nu respectă regulile de ortografie și punctuație.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I.

Articolul 184/1 din Codul vamal al Republicii Moldova nr. 1149-XIV din 20 iulie 2000 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediție specială din 1 ianuarie 2007), cu modificările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează:

2. Articolul se completează cu trei alineate noi, (1/1), (1/2) şi (1/3), cu următorul cuprins:.

(1/2) Prin derogare de la prevederile art. 20, persoanele fizice nerezidente au dreptul de a introduce pe teritoriul Republicii Moldova mijloace de transport auto, indiferent de termenul de exploatare a acestora, doar în cazul în care vor fi declarate prin acţiune şi plasate, pe un termen de pînă la 180 de zile pe parcursul unui an calendaristic, în regim vamal de admitere temporară, cu respectarea următoarelor condiţii:

a) mijloacele de transport auto se află în evidenţă permanentă în alte state;

b) persoanele fizice nerezidente să fie proprietari ai mijloacelor de transport auto şi să locuiască temporar în Republica Moldova, acestea fiind confirmate prin actele respective;

c) mijloacele de transport auto să fie scoase de pe teritoriul Republicii Moldova pînă la expirarea termenului acordat, conform regimului vamal de admitere temporară;

d) mijloacele de transport auto să nu fie folosite pentru transportul de mărfuri şi de pasageri;

e) în cazul în care persoanelor fizice nerezidente li se acordă un alt regim de şedere pe teritoriul Republicii Moldova, documentele confirmative vor fi prezentate organului vamal în vederea prelungirii termenului de aflare a mijlocului de transport auto în regim vamal de admitere temporară, informaţia respectivă incluzîndu-se în Registrul de stat al transporturilor.

3. Alineatele (2) şi (3) vor avea următorul cuprins:

„(2) Nerespectarea condiţiilor stabilite la alin. (1), (11) şi (12) lit. a) –e) se sancţionează conform legislaţiei în vigoare.

(3) Persoanele fizice rezidente şi cele nerezidente, care nu au scos de pe teritoriul Republicii Moldova mijloacele de transport auto declarate prin acţiune şi plasate, conform termenelor specificate la alin. (1), (11) şi (12), în regim vamal de admitere temporară, nu au dreptul de a introduce pe teritoriul Republicii Moldova alte mijloace de transport auto în condiţiile alin.(1), (1/1) şi (1/2).”

Normele care stabilesc derogări neîntemeiate sînt prevederile care instituie excepţii de la regula stabilită, în lipsa unor motive argumentate a necesităţii introducerii excepţiilor. Aceste norme sînt aidoma unor „portiţe legislative”, pe care „pot ieşi” funcţionarii publici pentru a nu da curs cererilor şi pretenţiilor legitime ale cetăţenilor. Pericolul coruptibilităţii acestui element constă, de obicei, în discreţia nejustificată a funcţionarului sau a autorităţii publice de a decide asupra aplicării derogării, ceea ce determină subiecţii privaţi să stimuleze pe cale coruptibilă respectivul funcţionar pentru a evita aplicarea excepţiei, de care poate depinde termenul, modalitatea sau chiar posibilitatea de a-şi realiza dreptul sau interesul legitim.

Utilizarea expresiei de genul "conform legislației în vigoare", care face referire la alte prevederi din legislație, ar putea genera unele elemente ale coruptibilității, acesta fiind greu de stabilit sau să nu poată fi stabilite în genere. Aceste amendamente conțin norme de blanchetă care contribuie la apariția altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuțiilor discreționare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerințe exagerate pentru pentru realizarea unor drepturi, etc.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea propunerilor legislative în partea ce ține de limitarea în drepturi a unor categorii de cetățeni, precum și a celor ce stabilesc derogări de la cadrul legal existent.

Concretizarea normelor "conform legislaţiei în vigoare", astfel încît să conțină majoritatea detaliilor necesare și să reglementeze clar soluționarea conflictelor de norme cu aceeași putere juridică.

2

Art. II

Articolul 10 din Legea nr. 1569-XV din 20 decembrie 2002 cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul Republicii Moldova de către persoane fizice (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.185-189, art.1416), cu modificările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

2. Alineatul (31) va avea următorul cuprins:

(3/1) nerespectarea condiţiilor stabilite la alin. (3), (3/3) şi (3/4) lit a) –e) se sancţionează conform legislaţiei în vigoare.

(3/4) Prin derogare de la prevederile art.20 al Codului vamal al Republicii Moldova nr.1149-XIV din 20 iulie 2000, persoanele fizice nerezidente au dreptul de a introduce pe teritoriul Republicii Moldova mijloace de transport auto, indiferent de termenul de exploatare a acestora, doar în cazul în care vor fi declarate prin acţiune şi plasate, pe un termen de pînă la 180 de zile pe parcursul unui an calendaristic, în regim vamal de admitere temporară, cu respectarea următoarelor condiţii:

a) mijloacele de transport auto se află în evidenţă permanentă în alte state;

b) persoanele fizice nerezidente să fie proprietari ai mijloacelor de transport auto şi să locuiască temporar în Republica Moldova, acestea fiind confirmate prin actele respective;

c) mijloacele de transport auto să fie scoase de pe teritoriul Republicii Moldova pînă la expirarea termenului acordat, conform regimului vamal de admitere temporară;

d) mijloacele de transport auto să nu fie folosite pentru transportul de mărfuri şi de pasageri;

e) în cazul în care persoanelor fizice nerezidente li se acordă un alt regim de şedere pe teritoriul Republicii Moldova, documentele confirmative vor fi prezentate organului vamal în vederea prelungirii termenului de aflare a mijlocului de transport auto în regim vamal de admitere temporară, informaţia respectivă incluzîndu-se în Registrul de stat al transporturilor.

Idem

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Idem





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză menţionăm următoarele:

- proiectul de lege constituie o derogare expresă de la prevederile art. 20 ale Codului Vamal;

- lipseşte fundamentarea economico-financiară privind evidenţierea efectului social, economic şi de altă natură în urma aplicării scutirilor prevăzute de proiect, evaluării pierderilor bugetare în urma scutirilor menţionate, prognozării consecinţelor financiare ale proiectului, asigurării de către stat a protecţiei concurenţei loiale şi creării unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie etc.;

- proiectul de lege nu face referire nici la efectuarea unei expertize ecologice în scopul prevenirii sau minimalizării unui eventual impact direct, indirect sau cumulativ al utilizării mijloacelor de transport cu termen de exploatare de pesta 7 și, respectiv, 10 ani asupra mediului, componentelor lui, ecosistemelor, sănătăţii oamenilor, care, în prezent sau pe viitor, pot afecta mediul, starea sănătăţii oamenilor, nivelul lor de trai;

- formularea ambiguă şi derogările neîntemeiate admit interpretări defectuoase şi comiterea unor eventuale abuzuri la aplicarea prevederilor legii;

- elaborarea proiectului de lege nu a fost efectuată cu respectarea rigorilor Legii nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei