Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

25 Iulie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea bugetului de stat pe anul 2011 – art.8, anexa nr.1; Codul fiscal – art.24)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1569 din 08 Iulie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea bugetului de stat pe anul 2011 – art.8, anexa nr.1; Codul fiscal – art.24).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului În conformitate cu nota informativă, proiectul de lege pentru modificarea și completarea unor acte legislative și anume a Legii bugetului de stat pe anul 2011 nr.52 din 31 martie 2011 și a Codului fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 este elaborat în scopul asigurării stabilității financiare în sectorul bancar. Potrivit explicației autorului, emisiunea obligațiunilor de stat în scopul preluării creanțelor Băncii de Economii S.A., față de Investprivatbank s-a raportat la datoria de stat internă peste limitele stabilite de Legea bugetului de stat pe anul 2011. Astfel, majorarea limitei datoriei de stat interne nu poate fi efectuată fără modificarea Legii bugetului de stat.

De asemenea, se prevede modificarea Codului fiscal în sensul atribuirii cheltuielilor aferente taxei speciale pentru asigurarea stabilităţii financiare, achitate de către băncile comerciale la categoria celor deductibile în scopuri fiscale, considerată drept cheltuieli ordinare şi achitate de contribuabil pe parcursul anului fiscal, exclusiv în cadrul activităţii de întreprinzător.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Este necesar de a remarca faptul, că proiectul dat de lege a fost înregistrat în Parlament cu data de 8.07.2011 şi urmează a fi examinat la şedinţa Parlamentului din 22.07.2011. Astfel, nu este respectat termenul de cooperare cu societatea civilă, deoarece conform art.9 alin.(1) din Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, autoritatea publică va plasa, cu cel puţin 15 zile lucrătoare pînă la examinarea deciziei, anunţul respectiv pe pagina web oficială.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente generale şi unele calcule, cifre economice în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului. În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale şi cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, precum şi la coordonarea lui cu legislaţia în vigoare şi cu legislaţia comunitară.

Plus la aceasta, în conformitate cu art.23 lit.d) din Legea privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină şi rezultatele expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară, precum şi lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare. Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar în final avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.
Este necesar de a remarca faptul, că reglementările cuprinse în acest proiect de lege au tangenţe cu prevederile proiectului de lege nr.1568 din 08.07.2011 cu privire la unele măsuri suplimentare de asigurare a stabilității financiare, înregistrat în Parlament şi care la fel se află la etapa de examinare. Scopul respectivului proiect de lege constă în stabilirea cadrului de măsuri, ce urmează a fi întreprinse de către stat, bănci și fondul de garantare a depozitelor în sistemul bancar, în vederea menținerii stabilității financiare, prin minimizarea riscurilor în sectorul bancar și repartizarea riscurilor între participanții la piața bancară.
În acest context considerăm, că numai după adoptarea proiectului de lege nr.1568 din 08.07.2011 cu privire la unele măsuri suplimentare de asigurare a stabilității financiare, urmează să fie operate modificări în Legea bugetului de stat pe anul 2011 şi în Codul fiscal.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul legii şi nota informativă nu conţin referinţe nici la legislaţia comunitară nici la standarde internaţionale relevante şi nu este clar dacă acest proiect ar încălca unele norme comunitare sau principii internaţionale existente la moment.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Necătînd la prezentarea în nota informativă a unor calcule, cifre economice procentuale, a unor posibile estimări financiare, considerăm proiectul de lege slab fundamentat din punct de vedere economico-financiar. O argumentare suficientă implică prezentarea unei evaluări a cheltuielilor financiare pentru realizarea noilor reglementări şi prognozarea consecinţelor financiare negative ale proiectului. Plus la aceasta, imaginea economico-financiară generală urma să fie constituită şi din avizele şi recomandările tuturor instituţiilor publice, societăţii civile şi instituţiilor financiar-bancare.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Referitor la acest aspect notăm, că proiectul de lege nu a fost supus analizei impactului de reglementare. Considerăm că ar fi oportună efectuarea analizei impactului de reglementare conform prevederilor din art.4 şi art.13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzători nr.235-XVI din 20.07.2006. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.
Finalitatea reglementărilor acestui proiect de lege este determinată de intenţia Guvernului de a redresa situaţia economico-financiară a Băncii de Economii S.A., ceea ce implică promovarea intereselor doar ale unei singure instituţii bancare, în detrimentul celorlalte instituţii bancare din Republica Moldova.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Prejudicierea rezidă în favorizarea unei singure instituţii bancare, Banca de Economii S.A., ce creează o situaţie de inechitate în sectorul bancar.

Totodată, prin stabilirea taxei speciale pentru asigurarea stabilităţii financiare, achitate de către băncile comerciale în bugetul de stat, proiectul de lege va prejudicia interesele tuturor instituţiilor bancare din Republica Moldova, iar în final ar putea fi prejudiciate şi drepturile persoanelor fizice şi juridice, deoarece sumele pentru taxa specială ar putea fi obţinute prin majorarea costurilor serviciilor bancare prestate acestora.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, deoarece prin acest proiect se stabilesc derogări de la normele generale cuprinse în actele legislative din domeniul financiar şi bugetar.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt, în principiu, suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi şi alte chestiuni vizînd activitatea acestora. În acest sens notăm, că prin modificările şi completările operate în Legea bugetului de stat pe anul 2011 şi Codul fiscal, se prezumă stabilirea de atribuţii instituţiilor financiar-bugetare şi a unor proceduri administrative noi ce se referă la taxa specială anuală pentru asigurarea stabilităţii financiare.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.II

"Articolul 24 din Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, ediţie specială), cu modificările ulterioare, se completează în final cu alineatul (18) cu următorul cuprins: „(18) Se permite deducerea taxei speciale pentru asigurarea stabilităţii financiare, achitate de către băncile comerciale în bugetul de stat.”

Este necesar de a lua în consideraţie faptul, că taxa specială pentru asigurarea stabilităţii financiare urmează a fi achitată de către băncile comerciale în bugetul de stat numai pentru perioada anilor 2011 - 2014, aşa cum reiese din prevederile art. 5 din proiectul de lege nr.1568 din 08.07.2011. Sub acest aspect constatăm 2 momente importante. În primul rînd este firesc şi necesar ca aceste prevederi să fie coordonate cu prevederile proiectului de lege 1568 din 08.07.2011. În al doilea rînd, această normă poartă un caracter temporar, deoarece aceste reglementări vor fi aplicate doar pentru o perioadă determinată de timp. În conformitate cu prevederile art.34 alin.(4) din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, actul legislativ cu aplicarea nedefinită în timp nu poate fi completat cu reglementări temporare. În consecinţă, norma de completare a art.24 din Codul Fiscal urmează a fi coordonată cu normele tehnicii legislative. Ca opţiune am putea sugera includerea acestei norme în Legea pentru punerea în aplicare a titlurilor I și II ale Codului fiscal nr.1164-XIII din 24.04.1997.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme irealizabile
Lipsa unor termene concrete

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Este necesară redactarea normei de completare a art.24 din Codul fiscal, cu luarea în considerare a obiecţiilor şi sugestiilor formulate mai sus.





Concluzii

Considerăm că adoptarea proiectului de lege examinat este o opţiune politică a Parlamentului, care va decide dacă este sau nu oportun pentru Republica Moldova.

Pericolul coruptibilităţii acestui proiect de lege rezidă în examinarea în regim de urgenţă de către Parlament.

Plus la aceasta, operarea modificărilor în Legea bugetului de stat pe anul 2011 şi în Codul fiscal trebuie de efectuat numai după adoptarea proiectului de lege nr.1568 din 08.07.2011 cu privire la unele măsuri suplimentare de asigurare a stabilității financiare. În această ordine de idei, reiterăm constatările principiale ale prezentului raport de expertiză, potenţial coruptibile:
- nu este respectat termenul de cooperare cu societatea civilă;
- lipsa unei expertize juridice, care urma să asigurare concordanţa proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale şi cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, cu legislaţia în vigoare, cu legislaţia comunitară, cu cerinţele tehnicii legislative;
- proiectul urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice, societăţii civile pentru formularea recomandărilor;
- proiectul legii şi nota informativă nu conţin referinţe nici la legislaţia comunitară nici la standarde internaţionale relevante;
- proiectul de lege este slab fundamentat din punct de vedere economico-financiar;
- proiectul de lege nu a fost supus analizei impactului de reglementare;
- proiectul implică promovarea intereselor doar ale unei singure instituţii bancare, în detrimentul celorlalte instituţii bancare din Republica Moldova;
- proiectul de lege va prejudicia interesele tuturor instituţiilor bancare din Republica Moldova, iar în final ar putea fi prejudiciate şi drepturile persoanelor fizice şi juridice;
- prin acest proiect se stabilesc derogări de la normele generale cuprinse în actele legislative din domeniul financiar şi bugetar;
- prevederile din proiect urmează a fi coordonate cu normele tehnicii legislative, care nu permiti intervenţia cu reglementări temporare într-un act legislativ cu aplicabilitate nedefinită în timp.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei