Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

18 Iulie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea unor acte legislative (Legea cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei – art.32; Legea serviciului vamal – art.43; ş.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1491 din 28 Iunie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea unor acte legislative (Legea cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei – art.32; Legea serviciului vamal – art.43; ş.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Reieşind din nota informativă, proiectul de lege are ca scop excluderea prevederilor din legislaţie ce conţin restricţii la exercitarea anumitor funcţii pentru persoanele care deţin două sau mai multe cetăţenii. Autorul relatează, că prin Legea nr.127-XVIII din 23.12.2009 restricţiile angajării persoanelor cu multiple cetăţenii în anumite funcţii în cadrul unor instituţii publice au fost abrogate, însă s-a omis excluderea faptului deţinerii cetăţeniei unui alt stat ca unul din temeiurile de eliberare din anumite funcţii. Plus la cele menţionate, autorul propune nu numai excluderea normelor ce permit eliberarea din funcţie a persoanelor ce deţin şi cetăţenia altui stat, dar şi ca persoanele care, în temeiul normelor respective, au fost transferate la un alt loc de muncă sau eliberate din funcţie să le fie acordat dreptul ca, în baza unei cereri scrise, să fie reîncadrate la locul de muncă precedent sau la un alt loc de muncă similar.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect justifică în mare parte promovarea proiectului de act legislativ, ceea ce corespunde rigorilor art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001. Nota informativă include condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, referinţele la standardele europene şi constatările Curţii Europene pentru Drepturile Omului. Însă, este necesar de a remarca lipsa unei estimări a cheltuielilor ce pot surveni la realizarea prevederilor legii. Totodată notăm, că acest proiect de lege urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice, Guvernului, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar în final avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
În acest context notăm, că nota informativă face referinţă la standardele europene în materie de dublă cetăţenie şi restricţiile incompatibile cu drepturile omului. Astfel, autorul pune în evidenţă Hotărîrea Marii Camere a CEDO din 27.04.2010 în cauza Tănase vs Moldova (cererea nr.7/08), prin care Curtea Europeană a constatat încălcarea de către Guvernul Republicii Moldova a drepturilor garantate de către Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Ca urmare, întru conformarea cu decizia Curţii Europene, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.127-XVIII din 23.12.2009, prin care a anulat orice restricţie ce ţine de cetăţenia multiplă.

Tot în acest sens, autorul face referire şi la rapoartele internaţionale, prin care Comisia Europeană împotriva Rasismului şi Intoleranţei şi Comisia de la Veneţia au criticat restricţionarea ocupării anumitor funcţii în dependenţă de deţinerea cetăţeniei unor alte state.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În acest sens notăm inexistenţa unei analize economico-financiare şi, respectiv, nu cunoaştem dacă realizarea prevederilor proiectului de lege necesită sau nu cheltuieli.
În esenţa sa acest proiect de lege nu necesită cheltuieli financiare, însă este necesar de a remarca faptul, că în cazul restabilirii în serviciu a persoanelor eliberate pe motivul deţinerii dublei cetăţenii, instituţiile statutului vor fi obligate să le repare prejudiciile cauzate. Conform art.90 din Codul muncii, în cazul restabilirii la locul de muncă a salariatului transferat sau eliberat nelegitim din serviciu, angajatorul este obligat să repare prejudiciul cauzat acestuia. Repararea de către angajator a prejudiciului cauzat salariatului constă în: a) plata obligatorie a unei despăgubiri pentru întreaga perioadă de absenţă forţată de la muncă într-o mărime nu mai mică decît salariul mediu al salariatului pentru această perioadă; b) compensarea cheltuielilor suplimentare legate de contestarea transferului sau a eliberării din serviciu (consultarea specialiştilor, cheltuielile de judecată etc.); c) compensarea prejudiciului moral cauzat salariatului (minimum un salariu mediu lunar al salariatului).

Nota informativă la proiect nu conţine informaţii privind numărul persoanelor eliberate/transferate din funcţie pe motivul sus-indicat şi, respectiv, nu putem estima cheltuielile ce pot apărea la realizarea prevederilor acestui proiect de lege. Sub acest aspect reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare, ca parte componentă a unui proiect de lege, care însă lipseşte în cazul dat şi de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.IV

"Art.IV. - Persoanele care, în temeiul normelor menţionate, au fost transferate la un alt loc de muncă sau eliberate din funcţie sînt în drept, în baza unei cereri scrise, să fie reîncadrate la locul de muncă precedent sau la un alt loc de muncă similar."

Cu toate că această normă este preluată din Legea pentru modificarea unor acte legislative nr.127-XVIII din 23.12.2009, este necesar de evidenţiat faptul, că ea contravine principiului neretroactivităţii legii. Potrivit prevederilor art.6 din Codul civil, Legea civilă nu are caracter retroactiv. Ea nu modifică și nici nu suprimă condițiile de constituire a unei situații juridice constituite anterior, nici condițiile de stingere a unei situații juridice stinse anterior. De asemenea, legea nouă nu modifică și nu desființează efectele deja produse ale unei situații juridice stinse sau în curs de realizare. Legea produce efecte numai asupra faptelor ce au avut loc după intrarea ei în vigoare. Aceleaşi reglementări sînt prevăzute şi la art.46 din Legea privind actele legislative nr.780/2001. În conformitate cu acesta, actul legislativ produce efecte numai în timpul cît este în vigoare şi nu poate fi retroactiv sau ultraactiv. Au efect retroactiv doar actele legislative prin care se stabilesc sancţiuni mai blînde. Prin urmare, prevederile din proiect vor fi aplicabile din data intrării în vigoare a legii. Reieşind din aceste considerente menţionăm, că la aplicarea în practică a normei respective pot apărea dificultăți, deoarece Legiuitorul practic va stabili o excepţie de la regula generală, legea fiind aplicabilă retroactiv situaţiilor ce au avut loc pînă la adoptarea legii. Mai mult ca atît, vor fi încălcate drepturile altor persoane, în special dreptul la muncă, deoarece acestea au ocupat funcțiile vacante în mod legal şi nu există temeiuri legale în baza cărora persoanele nominalizate vor fi constrînse la eliberarea din funcția deținută. Rezumînd cele expuse, ţinem să constatăm, că aplicarea prevederilor respective în practică va duce la apariţia situaţiilor juridice conflictuale, însă adoptarea acestor norme este la latitudinea politică a Parlamentului.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme irealizabile
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Sugerăm de a omite această normă sau de a prevedea alt mecanism de redresare a situaţiilor de eliberare/transferare a persoanelor pe motivul deţinerii multiplei cetăţenii.





Concluzii

În rezultatul analizei proiectului de lege, menţionăm că acesta este unul benefic şi oportun pentru Republica Moldova, deoarece are menirea de a exclude prevederile din legislaţie ce conţin restricţii la exercitarea anumitor funcţii pentru persoanele care deţin două sau mai multe cetăţenii. Totodată, remarcăm existenţa în proiect a unor lacune şi prevederi care au un pericol de coruptibilitate. Printre acestea putem remarca:
- lipsa unei fundamentări economico-financiare a proiectului;
- lipsa avizelor, recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, care trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ;
- stabilirea unor norme ce contravin principiului neretroactivităţii legii şi care vor fi dificile la aplicarea în practică.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei