Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

20 Mai 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind schimbarea regimului vamal al mijloacelor de transport şi înregistrarea acestora

(înregistrat în Parlament cu numărul 926 din 11 Aprilie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind schimbarea regimului vamal al mijloacelor de transport şi înregistrarea acestora .



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Din expunerea de motive la proiectul Legii privind schimbarea regimului vamal al mijloacelor de transport și înregistrarea acestora, putem deduce că scopul promovării acestui proiect îl constituie întrarea în vigoare, la 4 aprilie 2011, a Legii nr.48/26.03.2011 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, care a supus modificărilor cadrul legal privind introducerea mijloacelor de transport de către rezidenţi şi nerezidenţi, înăsprind, astfel, condiţiile de utilizare în Republica Moldova de către persoanele fizice a mijloacelor de transport auto cu termenul de exploatare de peste 7 şi respectiv 10 ani, la plasarea acestora în regim vamal de admitere temporară.

Mai mult decît atît, majorarea cotei accizelor la plasarea mijloacelor de transport auto în regimul vamal de import, în opinia autorului, de asemenea, reprezintă un obstacol pentru o mare parte a persoanelor fizice menţionate.

În acest fel, pentru a preveni nemulţumirea unor categorii de subiecţi, care utilizează mijloace de transport cu numere de înmatriculare străine pe teritoriul ţării, plasate în regimul vamal de admitere temporară, se propune adoptarea unei norme de derogare de la prevederile Codului fiscal, Codului vamal, ale Legii cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul Republicii Moldova de către persoane fizice, nr. 1569-XV din 20 decembrie 2002 și ale Legii privind tariful vamal, nr. 1380-XIII din 20 noiembrie 1997 ce ar permite plasarea acestora în regimul vamal de import, indiferent de termenul de exploatare a acestora, în cazul în care acestea au fost declarate prin acţiuni şi plasate, pe un termen de până la 90 de zile, în regimul vamal de admitere temporară, până la data de 05 aprilie 2011.

În această ordine de idei, autorul propune ca norma data să se aplice doar subiecţilor persoanelor fizice rezidente şi nerezidente cu mijloace de transport auto, clasificate la poziţia tarifară 8702 şi 8703, indiferent de termenul de exploatare a acestora, în regimul vamal de import în cazul în care acestea au fost declarate prin acţiune şi plasate, pe un termen de pînă la 90 de zile, în regimul vamal de admitere temporară, pînă la data de 5 aprilie 2011.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului. Întrucît Parlamentul nu a procedat la examinarea proiectului înainte de termenul acordat pentru consultarea opiniei societății civile, organizațiile şi alţi subiecți interesați au posibilitatea de a-și exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o "încercare" a argumentării propunerilor ce stau la baza proiectului, fiind, de fapt, o constatare a situației juridice existente în care se află rezidenții și nerezidenții ce utilizează mijloace de transport auto cu numere de înmatriculare străine cu termenul de exploatare de peste 7 şi, respectiv, 10 ani. În acest fel, nici un argument plauzibil, în afară de nemulțumirea acestor categorii de subiecți nu se poate deduce.

Totdată, nota de fundamentare nu conţine nici informaţii privind efectuarea expertizei juridice, economice, financiare, ecologice. În acest fel se încalcă dispoziţiile art. 22 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic, ecologic şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, evaluării pierderilor bugetare, prognozării consecinţelor financiare ale proiectului, asigurării de către stat a protecţiei concurenţei loiale şi creării unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie etc.

În această ordine de idei, menţionăm că este extrem de important ca proiectul să fie însoţit de expertiza ecologică, să fie evaluat impactul asupra mediului ambiant, să fie efecuată o prognozare a eventualelor consecințe ecologice cauzate de aceste mijloace de transport cu o vechime mare.

Autorul nu a prezentat calculele estimative ale taxelor şi care ar fi suma totală a accizelor, taxei vamale şi taxei pentru efectuarea procedurilor vamale ce nu se va vărsa în bugetul public naţional.

Absenţa acestor informaţii face ca proiectul să nu corespundă exigenţelor enunţate în art.22 şi art.23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 şi, în opinia noastră, face ca proiectul să comporte un grad sporit de coruptibilitate.








7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă nu conţine referinţe privind legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale relevante.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art. 47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În acest fel, se încalcă prevederile art. 20 lit. d) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 potrivit căruia, concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, se întocmeşte o notă informativă care include fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare economico-financiară a proiectului. De asemenea, nu rezultă nici ideea că ar fi fost făcută o estimare a cheltuielilor sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare, cu toate că implementarea proiectului în cauză presupune suportarea anumitor pierderi financiare bugetare.

Lipsa argumentării economico-financiare detaliate privind implementarea proiectului, nu poate fi explicată, deoarece se propune un proiect de lege ce se referă la sistemul impozitelor şi taxelor generale de stat.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Nota informativă la proiectul Legii privind schimbarea regimului vamal al mijloacelor de transport și înregistrarea acestora încalcă prevederile art. 20 lit. e) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 potrivit căruia, concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, se întocmeşte o notă informativă care include actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Astfel, nota informativă a proiectului nu conţine informaţii potrivit cărora poate fi dedusă o eventuală analiză a impactului de reglementare, deşi proiectul conţine anumite prevederi care pot avea impact asupra mediului antreprenorial.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese de grup/individuale, necorelate interesului public general. Eventualul pericol al proiectului rezidă în "legalizarea" realizării prioritare a unor interese individuale sau de grup, în pofida şi în detrimentul intereselor altor subiecţi de drept. Astfel, potrivit proiectului, vor fi favorizate doar unele categorii de persoane (rezidenții și nerezidenții ce utilizează mijloace de transport auto cu numere de înmatriculare străine cu termenul de exploatare de peste 7 şi, respectiv, 10 ani).

Deşi s-ar părea că proiectul Legii nu este decît un promotor al intereselor publice, totuşi, avînd în vedere obiectul de reglementare al proiectului, considerăm că prin acest proiect sunt promovate interesele subiecţilor de drept - persoane fizice rezidente şi nerezidente - cu mijloace de transport auto clasificate la poziţia tarifară 8702 şi 8703, indiferent de termenul de exploatare a acestora, în regimul vamal de import în cazul în care acestea au fost declarate prin acţiune şi plasate, pe un termen de până la 90 de zile, în regimul vamal de admitere temporară, până la data de 5 aprilie 2011.

Promovarea acestor prevederi poate fi interpretată ca o modalitate de discriminare a altor subiecţi de drept aflaţi într-o situaţie juridică similară.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia poate fi admisă prejudicierea bugetului public național. Prin aprobarea modificărilor în cauză statul va fi lipsit de o sursă de venit considerabilă.

Un alt aspect care neapărat urmează a fi abordat în legătură cu prejudiciile aduse prin aplicarea unor astfel de proiecte este scăderea credibilităţii statului în faţa cetăţeanului, prin aplicarea unui tratament inechitabil la importul de mijloace de transport. Astfel, persoanele fizice rezidente și nerezidente cu mijloace de transport auto clasificate la poziţia tarifară 8702 şi 8703, indiferent de termenul de exploatare a acestora, în cazul în care acestea au fost declarate prin acţiune şi plasate, pe un termen de până la 90 de zile, în regimul vamal de admitere temporară, până la data de 5 aprilie 2011, vor fi favorizaţi la importul acestora fără vreun just temei.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile din proiect constituie o derogare expresă de la prevederile Codului vamal, Codului fiscal, ale Legii cu privire la tariful vamal nr. 1380-XIII din 20 noiembrie 1997, ale Legii cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul Republicii Moldova de către persoane fizice, nr. 1569-XV din 20 decembrie 2002, ale Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr. 847-XIII din 24.05.1996 şi Legii bugetului de stat pe anul 2011. Aceste prevederi stabilesc derogări neîntemeiate, care constituie excepții de la regula stabilită, în lipsa unor motive argumentate a necesității introducerii excepțiilor. Prin urmare, considerăm că proiectul de lege nu este compatibil cu prevederile legislaţiei în vigoare, deoarece creează o derogare neargumentată de la legile menţionate.

Adiţional, considerăm că practica adoptării unor derogări exprese are un impact negativ direct pentru sistemul bugetar din următoarele considerente:

- nu se acumulează mijloacele necesare la bugetul național;

- este favorizat nivelul scăzut al disciplinei financiare;

- sînt defavorizaţi şi descurajaţi contribuabilii, fiind create astfel din partea statului condiţii de concurenţă neloială.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Potrivit art. 19 din Legii 780/2001 privind actele legislative, formulările conţinute în proiect trebuie să fie suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectînd regulile de ortografie şi punctuaţie.

Proiectul supus examinării urmează a fi corelat cu normele de tehnică legislativă, urmînd a fi înlăturate mai multe lacune ale acestuia, inclusiv formularea ambiguă. Mai mult, deși se face referire la pozițiile tarifare din Legea cu privire la tariful vamal nr. 1380-XIII din 20 noiembrie 1997, în proiectul de lege nu se face trimitere nemijlocit la acest act legislativ.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.




Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză menţionăm următoarele:

- proiectul constituie o derogare expresă de la o serie de acte legislative: Codul fiscal, Codul vamal, Legea cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul Republicii Moldova de către persoane fizice, Legea cu privire la tariful vamal, etc. ce ar permite plasarea mijloacelor de transport cu numere de înmatriculare străine în regimul vamal de import, indiferent de termenul de exploatare a acestora, în cazul în care acestea au fost declarate prin acţiuni şi plasate, pe un termen de până la 90 de zile, în regimul vamal de admitere temporară, până la data de 05 aprilie 2011, încalcîndu-se art.3 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001;

- proiectul legii stabileşte derogări de la regula generală stabilită şi favorizează o anumită categorie de subiecţi de drept, fiind discriminaţi alţi subiecţi de drept aflaţi într-o situaţie juridică similară;

- nota informativă la proiect nu conţine informaţii concrete privind efectuarea expertizei juridice, economice, financiare, ecologice, încalcîndu-se dispoziţiile art. 22 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001. Autorul nu a prezentat calculele estimative ale taxelor care nu se vor vărsa în bugetul public naţional;

- proiectul urmează să fie însoţit de expertiza ecologică, fiind efectuată o prognozare a eventualelor consecințe ecologice cauzate de aceste mijloacele de transport cu o vechime de exploatare mare;

- formularea ambiguă şi derogările neîntemeiate ar admite interpretări defectuoase şi comiterea unor eventuale abuzuri la aplicarea prevederilor legii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei