Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

20 Mai 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la statutul de neutralitate permanentă a Republicii Moldova

(înregistrat în Parlament cu numărul 1002 din 19 Aprilie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la statutul de neutralitate permanentă a Republicii Moldova .



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, prezentul proiect de lege este elaborat în vederea dezvoltării principiilor directoare trasate de Legea Supremă, avînd drept scop de bază definirea şi stabilirea conţinutului statutului de neutralitate a Republicii Moldova.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul legii a fost plasat pe site-ul Parlamentului, publicul avînd un termen suficient pentru a-l analiza şi a-şi expune opinia. Considerăm că în acest fel a fost respectat termenul de cooperare cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente generale în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, însă se poate de observat lipsa unei analize a impactului social şi estimarea cheltuielilor ce pot surveni la realizarea prevederilor legii.
În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale şi cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, precum şi la coordonarea lui cu legislaţia în vigoare şi cu legislaţia comunitară. Plus la aceasta, în conformitate cu art.23 lit.d) din Legea privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină şi rezultatele expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară, precum şi lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare.
Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice, Guvernului, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar în final avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.
Este necesar de a remarca argumentarea insuficientă de către autor a necesităţii adoptării unei legi organice privind neutralitatea Republicii Moldova. În nota informativă se invocă ca exemplu practica unor state neutre, însă nu se face o analiză detaliată sub acest aspect. În acest sens, dorim să notăm că unele state şi-au declarat, prin diverse documente interne, statutul de neutralitate permanentă. Aceasta reprezintă doar o opţiune politică a statelor, iar în lipsa unor recunoaşteri şi garantări internaţionale, nu putem fi în prezenţa neutralităţii permanente ale cărei efecte sa fie efectiv opozabile în plan internaţional. Ca exemple de state neutre recunoscute pe plan internaţional am putea evidenţia: Elveţia, al cărei regim este stabilit încă din 1815, prin Tratatul de garantare a neutralităţii Elveţiei, reconfirmat prin art. 435 al Tratatului de la Versailles; Austria - 5 mai 1955 a fost semnat Tratatul de stat între Austria şi cele 4 mari puteri (Anglia, Franţa, U.R.S.S. si S.U.A.), şi a fost primită în O.N.U. în acelaşi an; Malta - şi-a declarat unilateral neutralitatea permanentă, iar statele europene au luat act de această declaraţie prin actul final al Reuniunii de la Madrid, din 1983 a Conferinţei pentru Securitate şi Cooperare în Europa; Turkmenistan - Rezoluţia ONU din 12.12.1995, prin care s-a confirmat statutul de neutralitate al acesteia etc. Deci, pentru a avea efect pe plan internaţional este necesar ca statutul de neutralitate să fie recunoscut şi garantat de alte state, indiferent dacă statul respectiv are sau nu o lege internă în acest sens. Sînt cazuri cînd un stat nu are nici o lege sau prevedere în Constituţie despre neutralitate, însă este recunoscut ca stat neutru. Spre exemplu Irlanda, care a prevăzut doar în art. 29 al Constituţiei că statul “afirmă devotamentul pentru o pace ideală şi cooperarea prietenească între naţiuni bazate pe justiţie internaţională şi moralitate”. Un alt exemplu este cel al Suediei, a cărei neutralitate nu este bazată pe nici un tratat internaţional sau act intern, această ţară nu a participat la nici un război şi nici nu s-a alăturat vreunei alianţe militare din 1814.
Referitor la statele care au adoptat legi interne privind neutralitatea acestora, menţionam Austria, al cărei statut neutral este stipulat de legea constituţională federală din noiembrie 1955 sau Turkmenistanul, prin legea constituţională din 27.12.1995. În acest context, trebuie să evidenţiem cîteva momente şi anume faptul, că ambele state au stabilit statutul de neutralitate prin legi constituţionale şi faptul, că aceste legi au fost adoptate şi au intrat în vigoare doar după ce neutralitatea acestor state a fost recunoscută pe plan internaţional ( tratat cu Austria şi Rezoluţia ONU în privinţa Turkmenistanului).
Luînd în consideraţie faptul, că Republica Moldova, în Constituţie a proclamat neutralitatea sa permanentă şi a prevăzut că nu admite dislocarea de trupe militare ale altor state pe teritoriul său, considerăm că următorul pas trebuie să fie efectuarea acţiunilor necesare pentru recunoaşterea neutralităţii pe plan internaţional. Desigur adoptarea unei legi interne privind neutralitatea este o opţiune politică a Legislativului, însă adoptarea acesteia nu va garanta neutralitatea Republicii Moldova. Mai mult ca atît, se propune adoptarea unei legi organice, iar practica internaţională ne arată că statele pe plan intern au adoptat legi constituţionale, ceea ce de fapt la noi există acum, neutralitatea fiind consacrată în art.11 din Constituţie.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Trebuie să menţionăm, că nota informativă nu conţine asemenea referinţe. Această necesitate reiese şi din perspectiva intenţiilor Republicii Moldova de aderare la Uniunea Europeană şi armonizarea legislaţiei la aquis-ul comunitar. Astfel, autorul nu face referire şi nu argumentează în nici un fel prevederile proiectului de lege prin prisma Politicii Externe si de Securitate Comuna (PESC) şi Politicii Europene de Securitate si Aparare (PESA), ca parte a PESC, ca unul din pilonii Uniunii Europene, stabilite în actele normative de bază europene. Obiectivele PESC sunt: protejarea valorilor, intereselor fundamentale şi a independenţei Uniunii; întărirea, pe toate căile, a securităţii Uniunii şi a statelor membre; păstrarea păcii si intărirea securităţii internationale, în acord cu principiile Cartei ONU, Actului Final de la Helsinki şi Cartei de la Paris; promovarea cooperării internaţionale; dezvoltarea şi consolidarea democraţiei, legalităţii, respectului pentru drepturile omului şi a libertaţilor fundamentale; cooperare în materie de armament; cooperare în misiunile umanitare şi de evacuare; cooperare în misiunile de menţinere a păcii; participarea cu unităţi combatante pentru gestionarea crizelor, inclusiv misiunile de restabilire a păcii; combaterea terorismului etc.
Tot în acest sens trebuie de remarcată lipsa referinţelor în nota informativă şi proiect la standardele internaţionale în domeniu şi existenţa unui şir de acte, tratate internaţionale, la care şi Republica Moldova face parte, referitor la anumite angajamente militare ce nu contravin statutului de neutralitate. Astfel, notăm asumarea de către statele lumii a angajamentelor de fortificare a păcii mondiale şi securităţii internaţionale. Neutralitatea în contextul sistemului de securitate colectivă a statelor poate fi: neutralitatea în cadrul sistemelor universale de securitate colectiva, create de Societatea Naţiunilor şi Organizaţia Naţiunilor Unite (cazurile de aplicare în cadrul ONU a sancţiunilor cu caracter militar şi cu caracter nemilitar) pe de o parte, iar pe de altă parte neutralitatea în cadrul sistemelor regionale europene de securitate colectivă (participarea statelor neutre în organizaţiile regionale europene de menţinere a securităţii regionale, cum ar fi: Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa, Organizaţia Tratatului Nord-Atlantic, precum şi Comunitatea Statelor Independente.
Ca exemplu de compatibilitate a statutului de neutralitate cu sistemul universal de securitate colectivă, putem menţiona participarea contingentelor armate ale Republicii Moldova la operaţiunile realizate sub egida O.N.U. în vederea menţinerii păcii şi securităţii în „zonele fierbinţi”. Totodată, Republica Moldova cooperează cu NATO încă din 1994, în cadrul Parteneriatului pentru Pace, care ne oferă un şir de mecanisme de cooperare politică, în domeniul securităţii şi al ştiinţei. Aspectele cooperării RM cu NATO sunt redate în Planul Individual de Acţiuni al Parteneriatului. Tot aici am putea evidenţia exemplele altor state, care şi-au declarat neutralitatea, dar la fel participă la acţiunile de menţinere a păcii şi fortificare a securităţii internaţionale prin ONU, NATO, OSCE şi anume: Suedia, Elveţia, Austria etc.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
În acest sens notăm inexistenţa unei analize economico-financiare şi respectiv nu cunoaştem dacă realizarea prevederilor proiectului de lege necesită sau nu cheltuieli.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, iar adoptarea legii cu privire la statutul de neutralitate permanentă a Republicii Moldova va necesita revizuirea unui şir de acte legislative în domeniu. În conformitate cu prevederile art.23 alin.(2) lit.f) din Legea privind actele legislative, dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ trebuie să cuprindă lista actelor condiţionate ce necesită a fi elaborate sau revizuite în legătură cu adoptarea actului legislativ. În acest sens notăm inexistenţa unei asemenea liste, iar autorul proiectului de lege face doar referire în nota informativă la necesitatea revizuirii unor acte legislative, invocînd doar 2 exemple.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.17

Modificarea, completarea sau abrogarea prezentei legi poate fi efectuată doar cu votul a cel puţin 3/5 din numărul deputaţilor aleşi.

Această prevedere contravine Constituţiei Republicii Moldova, Regulamentului Parlamentului şi Legii privind actele legislative. În conformitate cu art.143 alin.(1) din Constituţie, o lege de modificare a Constituţiei se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi. Potrivit art.74 alin.(1) din Constituţie, legile organice se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi. În continuare, art.8, 9 din Legea privind actele legislative şi art.87 din Regulamentul Parlamentului stabilesc acelaşi număr de voturi pentru categoriile respective de legi, iar în alin.(3) al art.87 prevede, că o altă majoritate de voturi este aplicabilă doar în cazurile expres prevăzute în Constituţie. În acest sens menţionăm, că Constituţia a prevăzut doar 2 excepţii: trei cincimi pentru alegerea Preşedintelui Republicii Moldova şi trei cincimi pentru modificarea legii organice care reglementează statutul special al unităţii teritoriale autonome Găgăuzia. Tot în acest context este necesar de a sublinia faptul, că actualmente statutului de neutralitate a Republicii Moldova îi este acordată o mai mare protecţie decît cea propusă în proiect, deoarece în conformitate cu art.142 alin.(1) din Constituţie, dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Sugerăm excluderea acestui articol din proiect.





Concluzii

Considerăm că adoptarea proiectului de lege examinat este o opţiune politică a Parlamentului, care va decide dacă este sau nu oportun pentru Republica Moldova.
În acest context, reiterăm constatările principiale ale prezentului raport de expertiză, potenţial coruptibile:
- lipsa unei analize a impactului social, pentru a explica necesitatea adoptării legii, avantajele şi dezavantajele ei;
- lipsa unei fundamentări economico-financiare a proiectului, pentru a estima dacă vor fi sau nu cheltuieli la realizarea prevederilor legii;
- lipsa unei expertize juridice;
- lipsa expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară;
- lipsa avizelor, recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatelor expertizelor, care trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ;
- insuficienţa argumentării necesităţii adoptării unei asemenea legi organice, dacă actualmente există prevederi în Constituţie ce proclamă neutralitatea Republicii Moldova, iar în lipsa unor recunoaşteri şi garantări internaţionale, nu putem fi în prezenţa neutralităţii permanente ale cărei efecte sa fie opozabile în plan internaţional;
- lipsa referinţelor în nota informativă şi proiect la standardele internaţionale în domeniu şi existenţa unui şir de acte, tratate internaţionale, la care şi Republica Moldova face parte, ce ţin de anumite angajamente militare ce nu contravin statutului de neutralitate;
- lipsa listei actelor condiţionate ce necesită a fi elaborate sau revizuite în legătură cu adoptarea actului legislativ;
- incompatibilitatea prevederilor din proiect cu alte prevederi ale legislaţiei naţionale.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei