Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

27 Decembrie 2006

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea unor acte legislative (Titlul II si Titlul III al Codului fiscal)

(înregistrat în Parlament cu numărul 4626 din 04 Decembrie 2006)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea unor acte legislative (Titlul II si Titlul III al Codului fiscal).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul legii instituie norme juridice aplicabile pentru dinamica tuturor veniturilor bugetare.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Proiectul nu corespunde întru totul cerinţelor tehnicii legislative, în special celor referitoare la efectuarea investigaţiilor ştiinţifice, care să determine consecinţele politice, sociale, economice, financiare, juridice etc., ale reglementărilor propuse. Fundamentarea proiectului de act legislativ nu a fost efectuată în conformitate cu articolul 20 al Legii nr. 780/2001 sau cel puţin nota informativă la proiect nu a fost publicată pe pagina web al Parlamentului Republicii Moldova. Astfel, lipsesc detalii referitor la efectul social, economic şi de altă natură, precum şi lipseşte fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări va necesita cheltuieli financiare şi de altă natură.

Trebuie de menţionat, că proiectul supus expertizei este problematic din punct de vedere conceptual şi organizaţional. În primul rînd, aspectele de evaluare şi impozitare estimativ-indirecte, în practică, vor provoca un şir de probleme şi conflicte între organele fiscale şi contribuabili. Iniţiativa promovată propune impozitarea unor venituri care uneori sunt inexistente sau parţial existente şi care în anumite cazuri nu pot fi demonstrate documentar de organele fiscale. Această formă se încearcă a fi justificată prin micşorarea unor venituri ale contribuabililor, diferenţa fiind estimată indirect şi plătită în bugetul statului, adică fiind obiect al impunerii (a se vedea art. I prin care se propune modificarea art. 14 Cod fiscal). Trebuie evidenţiat faptul că desfăşurarea activităţii economice nu este un proces constant şi echilibrat. Uneori agentul economic poate avea venituri mai mari, alteori venituri mai mici (exemplu: restricţiile privind importurile vinurilor în Rusia). Proiectul intervine cu un nou concept de recuperare a veniturilor posibil realizate, dar neconfirmate faţă de programările estimative prezentate la organul fiscal pentru următorul an financiar (75 la sută constituie minimul estimativ care agentul economic îl prezintă organului fiscal - vezi art.133 alin. 3 lit. "c" din proiect).


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Asemenea referinţe nu se conţin în textul proiectului.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice,proceduri administrative noi şi alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I. p.1

La articolul 14 din Titlul II al Codului fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2001, nr.102-103, art.814), cu modificările ulterioare, alineatul (1) se completează în final cu următoarea propoziţie: „Ca obiect al impunerii poate fi considerat venitul estimat în conformitate cu art.225.”

Considerăm, că ideea impunerii venitului estimat este periculoasă, deoarece modifică întregul concept al impunerii şi anume - obiectul impunerii, care presupune existenţa materiei impozabile. Deci, pentru a exista obiectul impunerii este necesar obligatorie existenţa materiei impozabile, adică a unor acte şi operaţiuni consumate (în acest context art.6 alin. 9) lit. "a" Cod fiscal stabileşte că obiectul impunerii este materia impozabilă). În temeiul celor relatate mai sus, devine evidentă contradicţia acestor propuneri cu principiile generale de stabilire a impozitelor şi taxelor, reglementate în art. 6 alin. (9) lit. a) Cod fiscal.

În altă ordine de idei, acest proiect este în contradicţie cu art.12 alin. 4) Cod fiscal ce menţionează că: venitul impozabil constituie venitul brut şi nu venitul estimat, ceea ce în esenţă modifică conceptul impunerii fiscale.În general, conceptul Codului fiscal este axat pe principiul impunerii venitului brut realizat. Din acest considerent acest proiect contravine conceptului Codului fiscal (vezi art. 13, 14 ş.a. din Codul fiscal). Nu putem menţiona contradicţia acestui proiect cu principiile de organizare fiscală enumerate în art.6 alin. (8) lit. b), deoarece organul fiscal îşi asumă indirect, în mod arbitrar, estimarea şi stabilirea sarcinii fiscale a contribuabililor.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

De a reexamina oportunitatea introducerii modificărilor respective.

2

Art.I. p.2

2. Articolul 225 se completează în final cu un nou alineat, (3), cu următorul cuprins:

„(3) Livrările zilnice ale agentului economic, stabilite pe durata funcţionării postului fiscal servesc drept bază pentru calcularea s-au recalcularea ulterioară a venitului din vînzări (prestări servicii) şi obligaţiunilor fiscale aferente.

Proiectul legii supus expertizei instituie o reglementare care ridică multiple probleme în sfera coruptibilităţii. Însăşi conceptul creării postului fiscal pe teritoriul agentului economic, reglementat de art.148 alin. (4) din Codul fiscal este un element indispensabil al coruptibilităţii, noul proiect mai instituie termene de creare a posturilor fiscale - "de două ori pe an.." şi "nu mai puţin de 30 zile". Din interpretarea normelor prevăzute la alineatul (3) care va completa art. 225 din Codul fiscal, putem trage concluzia că acestea pot funcţiona nedeterminat pe parcursul întregului an fiscal. Majorarea cuantumului amenzilor stabilite de articolul 254 Cod fiscal este elementul final al formării unui climat favorabil de corupţie şi abuzuri din partea organelor fiscale. În acest caz, nu poate fi exclusă situaţia în care contribuabilul va încerca să corupă funcţionarii fiscali angajaţi la postul fiscal din incinta întreprinderii. Or, este deja notoriu faptul că un element "propice" pentru favorizarea corupţiei este tendinţa persoanelor de a se eschiva de la achitarea unor sume exorbitante, prin coruperea funcţionarilor responsabili de aplicarea acestor amenzi.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

De a reexamina oportunitatea introducerii modificărilor respective.





Concluzii

Reieşind din constatările formulate mai sus, considerăm că proiectul supus expertizei ridică un şir de probleme specifice de coruptibilitate. Insistenţa organelor fiscale de a impune veniturile estimativ-posibile şi virtual prezumate de organul fiscal încalcă principiile de organizare fiscală în statul nostru. În acest context, adoptarea acestui proiect va avea efecte negative asupra economiei naţionale, fiind problematic în aplicare, acordînd o marjă discreţionară largă organului fiscal de a face abuz de atribuţiile transmise în competenţa sa. Afară de acesta, considerăm că în urma adoptării acestui proiect, corupţia în rîndul funcţionarilor fiscali se va dubla în urma stabilirii veniturilor estimative în cazul majorării şi micşorării acestora. În concluzie, considerăm că acest proiect are un caracter "nociv" pentru economia naţională, încălcînd principiul neutralităţii impozitării (vezi art.6 alin.(8) lit. a) din Codul fiscal).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei