Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

15 Aprilie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul de lege privind modificarea şi completarea Legii privind administraţia publică locală

(înregistrat în Parlament cu numărul 621 din 10 Martie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului de lege privind modificarea şi completarea Legii privind administraţia publică locală.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul acestui proiect de lege, potrivit notei informative, constă în ajustarea prevederilor art.24 din Legea privind administraţia publică locală nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 la prevederile art.5 alin.(2) al Legii privind statutul alesului local nr.768 din 02.02.2000, care prevede încetarea mandatul consilierului înainte de termen, în caz de absenţă fără motive întemeiate de la 3 şedinţe consecutive ale consiliului sau ale comisiei din care face parte. Considerăm că autorul proiectului de lege, la elaborarea acestui proiect, a pornit de la un scop, care nu este în concordanţă cu reglementările mai recente din legislaţie, nici cu principiile şi standardele internaţionale. În acest sens, urma să fie abordată necesitatea de ajustare a prevederilor din Legea privind statutul alesului local la prevederile Legii privind administraţia publică locală, adoptată în 2006 şi expertizată de experţii Consiliuliu Europei.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, însă acestea poartă un caracter general, nu oferă un tablou statistic (spre exemplu, cifre concrete privitor la numărul şedinţelor anulate pe motivul absenţelor consilierilor etc.) şi nu argumentează detaliat necesitatea adoptării respectivei legi, ceea ce nu corespunde exigenţelor impuse de articolul 20 din Legea 780/2001 privind actele legislative.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. În acest sens menţionăm, că proiectul trebuia să specifice dacă este sau nu în contradictie directă cu standardele internationale sau dacă ar încălca unele principii internaţionale în vigoare. Aşa fiind, trebuie remarcată existenţa recomandărilor experţilor Consiliului Europei, incluse în Raportul din 13 decembrie 2006, prin care se propune de a modifica sau exclude prevederile ce ţin de ridicarea mandatului consilierului de către consiliu în caz de absenţă fără motive întemeiate de la 3 şedinţe consecutive. La acel moment, recomandările Consiliului Europei au fost luate în consideraţie şi Legiuitorul a exclus aceste prevederi din Legea privind administraţia publică locală nr.436 din 28 decembrie 2006.

În acelaşi context, referindu-ne la compatibilitatea cu standardele internaţionale, a fost oportun de a ţine cont de prevederile art.4 alin.(6) din Carta Autonomiei Locale, potrivit cărora colectivităţile locale trebuie să fie consultate în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate chestiunile care le privesc direct. În cazul proiectului supus expertizei, ridicarea mandatului consilierului este o chestiune care priveşte direct colectivitatea locală, deoarece reprezentanţii colectivităţii locale, nemijlocit, îşi aleg consilierii în consiliul local.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
În acest sens notăm inexistenţa unei analize economico-financiare şi respectiv nu cunoaştem dacă realizarea prevederilor proiectului de lege necesită sau nu cheltuieli.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese necorelate interesului public general. Astfel, completarea ce se propune în proiectul de lege va duce la promovarea intereselor corporative de grup, în mod special a partidelor politice, care vor avea posibilitatea de a ridica mandatele consilierilor "incomozi" sau care fac parte din partidele minoritare în consiliu. În aşa mod va aparea posibilitatea de a determina opinia unor consilieri, ceea ce e contrar statutului de ales local şi principiilor ce guvernează activitatea acestora. Această problemă trebuie de privit şi sub alt aspect, care totodată ar reprezenta şi o soluţie în acest sens şi anume disciplinarea partidelor. În asemenea condiţii ar fi normal o selectare mai riguroasă apriori a persoanelor în cadrul partidelor, fiind selectaţi cei mai buni candidaţi, pentru a preveni asemenea consecinţe pe viitor.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din analiza textului proiectului de lege este dificil de a identifica eventualele prejudicii cuantificabile care pot fi aduse prin aplicarea actului.

Totuşi, trebuie să se ţină cont de faptul că democraţia din Republica Moldova este reprezentativă, iar conform Constituţiei, suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie. În acest context, luînd în consideraţie principiul autonomiei locale şi principiul conform căruia orice mandat imperativ este nul, opinăm că va fi prejudiciată însăşi voinţa şi alegerea cetăţenilor colectivităţilor locale, deoarece consilierii aleşi de ei vor putea fi sancţionaţi prin revocarea mandatelor de către consiliul local. Adiţional, trebuie să menţionăm că prin aplicarea prevederilor proiectului se vor aduce prejudicii independenţei consilierilor locali. De fapt, prevederile nominalizate din Legea privind statutul alesului local contravin principiilor, standardelor naţionale şi internaţionale şi urmează a fi racordate la noile standarde reglementate şi respectate de Legea privind administraţia publică locală.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Analiza proiectului nu a demonstrat existenţa unor discrepanţe directe cu prevederile legislaţiei naţionale în domeniu, deşi prin esenţa sa proiectul de lege ar putea fi calificat drept incompatibil standardelor internaţionale în materia autonomiei locale.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, sînt respectate regulile de ortografie şi punctuaţie, însă exprimările nu întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul vizează atribuţiile autorităţilor publice şi proceduri administrative noi. Potrivit proiectului legii, consiliul local este investit cu competenţa de ridicare a mandatului consilierului, în cazul cînd acesta absentează fără motive întemeiate de la 3 şedinţe consecutive ale consiliului sau ale comisiei consultative de specialitate din care face parte. Astfel de situaţii implică şi anumite proceduri administrative noi, care nu sînt suficient de clare şi pot genera interpretări defectuoase şi abuzuri.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Titlul proiectului de lege

"Lege privind modificarea şi completarea Legii privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006 (Monitorul Oficial al R.M. nr.116 din 09.03.2007)"

În conformitate cu prevederile art.36 alin.(3) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, dacă se modifică sau se completează un singur articol dintr-un singur act legislativ, în titlul actului de modificare sau completare se face referire expresă la articolul modificat sau completat şi la actul respectiv. Totodată, este necesar de a exclude sintagma "modificarea şi", deoarece actul respectiv doar se completează cu noi prevederi. Plus la aceasta, urmează să fie indicat corect, între paranteze, sursa publicării actului.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Titlul proiectului de lege urmează a fi expus într-o nouă redacţie, după cum urmează: "Lege privind completarea articolului 24 din Legea privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006"

2

Art.I

"Art.I"...

Este necesar de a substitui sintagma "Art.I" cu sintagma "Articol unic", conform cerinţelor art.32 alin.(3) din Legea privind actele legislative, care prevede, că atunci cînd actul legislativ conţine un singur articol, în loc de numerotare se indică formula "Articol unic".

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Substituirea sintagmei "Art.I" cu sintagma "Articol unic".

3

Art.1

„e) absenţă fără motive întemeiate de la 3 şedinţe consecutive ale consiliului sau ale comisiei permanente din care face parte”

Este necesar de a menţiona că această sancţiune a fost prevăzută şi în Legea privind administraţia publică locală nr. 186 din 06.11.1998 (art.21 alin.(2) şi în Legea nr. 123 din 18.03.2003 (art.28 alin.(1) lit. s). Sancţiunea în cauză a fost inclusă şi în proiectul de Lege privind administraţia publică locală din 2006, însă, la recomandarea experţilor Consiliului Europei, incluse în Raportul din 13 decembrie 2006, Legiuitorul a exclus aceste prevederi din Legea nr.436 din 28.12.2006. Prin urmare a fost necesar să fie operate modificările respective şi în Legea privind statutul alesului local, cu excluderea prevederilor cuprinse în art.5 alin.(2) lit.a), ceea ce, spre regret, nu a fost realizat. Plus la aceasta, trebuie deţinut cont că sancţiunea de ridicare a mandatului consilierului contravine prevederilor art.4 alin.(1) din Legea privind statutul alesului local, conform căruia orice mandat imperativ este nul. Prin nulitatea mandatului imperativ legiuitorul doreşte să ferească alesul local de influenţa formaţiunii politice pe lista căreia acesta a venit în consiliu, de influenţa altor formaţiuni, care pot constitui majoritatea în consiliu sau de înşişi alegătorii care l-au ales. O asemenea măsură este necesară pentru a asigura independenţa opiniei consilierului în exercitarea mandatului. Determinarea unui statut pentru aleşii locali rezultă din necesitatea exercitării eficiente a atribuţiilor acestora în cadrul realizării puterii locale. Un statut specific al acestora trebuie să asigure, potrivit prevederilor art.7 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, liberul exerciţiu al mandatului lor. Or încetarea mandatului consilierilor înainte de termen, ca sancţiune pentru absenţa de la şedinţele consiliului sau ale comisiei de specialitate, ar conduce la încălcarea prevederilor art.7 din Carta sus-menţionată. Mai mult ca atît, nu este posibil de a acorda consiliului local posibilitatea de ridicare a mandatului consilierului, care nu şi-a onorat obligaţiile de a fi prezent la şedinţele consiliului, deoarece consilierii sînt aleşi de colectivitatea locală, iar aceasta nu beneficiază de posibilitatea de a le ridica mandatele înainte de termen.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Sînt prevederi contrare standardelor internaţionale

Considerăm necesară identificarea altor modalităţi de asigurarea a disciplinii şi sancţionare a consilierilor pentru absenţele nemotivate de la şedinţe, inclusiv pe linie de partid fie de a introduce instituţia de "membru supleant". Un exemplu în acest sens îl pot constitui chiar prevederile din Legea abrogată privind administraţia publică locală nr. 310 din 07.12.1994, care în art.21 alin.(2) a stabilit, că în cazul în care un consilier absentează de 3 ori consecutiv fără motive intemeiate el poate fi sancţionat conform regulamentului consiliului. Astfel, urmînd stipulările Regulamentului-cadru privind constituirea şi funcţionarea consiliilor locale şi raionale, aprobat prin Legea nr. 457 din 14.11.2003, faţă de consilierii care, în exerciţiul mandatului, au comis abateri de la prevederile legislaţiei sau ale regulamentului, consiliul poate decide, cu votul majorităţii consilierilor aleşi, aplicarea de sancţiuni, în limita competenţei sale, precum şi alte sancţiuni care pot fi prevăzute în Regulamentele proprii, elaborate şi aprobate de consiliile locale şi raionale.
Referitor la absenţa nemotivată de la şedinţele comisiilor de specialitate, acelaşi Regulament-cadru nominalizat prevede în pct.21, că prezenţa membrilor comisiei de specialitate la şedinţele acesteia este obligatorie. În caz de absenţă a consilierului fără motive întemeiate de la 3 şedinţe consecutive ale comisiei de bază pentru el, preşedintele comisiei poate aplica acestuia sancţiunile ce ţin de competenţa sa sau poate propune consiliului aplicarea altor sancţiuni prevăzute în regulamentul de constituire şi funcţionare a consiliului, inclusiv excluderea consilierului din componenţa comisiei. Prin urmare este evident că consilierul se sancţionează nu prin ridicarea mandatului, ci doar prin excluderea acestuia din componenţa comisiei.





Concluzii

Considerăm că proiectul de lege examinat este afectat de elemente de coruptibilitate şi, în consecinţă, este inoportună adoptarea acestuia de către Parlament.

În acest context, reiterăm constatările principiale ale prezentului raport de expertiză:
1. Proiectul de lege contravine principiilor şi standardelor internationale în materia autonomiei locale
2. Proiectul de lege nu respectă recomandările experţilor Consiliului Europei
3. Proiectul de lege este în contradicţie cu principiul conform căruia orice mandat imperativ este nul
4. Este necesar de a ajusta prevederile Legii privind statutul alesului local la prevederile Legii privind administraţia locală şi nu invers
5. Proiectul poate fi interpretat ca "promotor" a intereselor corporative de grup, în mod special a partidelor politice
6. Se vor aduce prejudicii independenţei consilierilor locali
7. Se propun proceduri administrative noi, care nu sînt suficient de clare şi pot genera interpretări defectuoase şi abuzuri
8. Se vor prejudicia interesele colectivităţilor locale
9. Exigenţele de tehnică legislativă nu au fost respectate .



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei