Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

04 Aprilie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative (privind lichidarea instanţelor judecătoreşti specializate)

La solicitarea Comisiei juridice numiri şi imunităţi, J10, nr.69 din 18.03.2011



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Nota Informativă nu este disponibilă pe pagina web a Parlamentului.
Din materialele anterioare şi din conţinutul proiectului de lege rezultă că scopul acestuia este desfiinţarea (lichidarea) instanţelor judecătoreşti specializate: judecătoria şi Curtea de apel economice şi judecătoria militară.



Fundamentarea proiectului


2. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul este plasat pe pagina web a Parlamentului, cei interesaţi pot prezenta propuneri şi obiecţii.


3. Suficienţa argumentării. Nota informativă nu este publicată pe pagina web a Parlamentului, însă există o Notă Informativă la proiectul respectiv pe pagina web a Ministerului Justiţiei (http://www.justice.gov.md/ro/acte-coordonare/). Anume această Notă Informativă este analizată în cuprisnul acestui Raport de expertiză.

La baza promovării proiectului stau două supoziţii de bază:
• Ineficienţa declarată a instanţelor specializate: „Din considerentul că judecătoriile specializate şi-au demonstrat în timp ineficienţa şi lipsa unei justificări logice se propune reformarea sistemului de organizare judecătorească, ce presupune lichidarea judecătoriilor specializate”.
• Selecţii din Opinia unui expert al Consiliului Europei (Giacomo Oberto) care a precizat că „judecătorii specializaţi ar trebui să facă parte din întreg sistemul instanţelor de drept comun, decît din cîteva instanţe specializate ale acestuia, iar specializarea instanţelor de judecată ar trebui să fie efectuată conform principiului ramural”.

Astfel, ca şi anterior, invocarea argumentului ineficienţei instanţelor specializate nu are suport ştiinţific, statistic şi practic. Argumentele respective au fost combătute prin Opinia CSJ nr. 5s-241/09 din 27.11.2009 şi de informaţia statistică privind activitatea instanţelor judecătoreşti în anii 2009-2010, care demonstrează că judecătoriile economice au fost cele mai solicitate, iar procentul de cauze soluţionate este considerabil, în comparaţie cu instanţele de drept comun.

În procesul promovării proiectelor precedente au fost invocate şi alte motive, cum ar fi: - gradul înalt de corupţie în cadrul instanţelor judecătoreşti economice; - dosare costisitoare, pierdute la CEDO de către Republica Moldova din vina judecătorilor instanţelor economice; - dificultăţile întîmpinate de către agenţii economici din ţară, care îşi desfăşoară activitatea în alte localităţi şi sînt nevoiţi să apeleze la instanţele economice amplasate exclusiv în mun. Chişinău. Aceste argumente nu sînt probate prin: - dosare penale pe cauze de corupţie care să fi fost pornite împotriva judecătorilor instanţelor economice; - sume concrete care să demonstreze că preţul dosarelor soluţionate de către instanţele economice şi pierdute la CEDO ar fi mai mare, în comparaţie cu preţul dosarelor soluţionate de către instanţele de drept comun; numărul mare de judecători ai instanţelor judecătoreşti economice responsabili de condamnarea Republicii Moldova la CEDO.

Lichidarea instanţelor judecătoreşti economice şi transferarea judecătorilor acestora în alte instanţe judecătoreşti nu ar putea rezolva eficient problema prevenirii şi combaterii corupţiei invocate în cadrul acestor instanţe, deoarece „obiectul coruperii” nu este instanţa propriu-zisă, ca instituie specializată, dar persoanele care activează în cadrul acesteia şi care nu pot fi persecutate în baza unor supoziţii.

De notat că prevederile constituţionale admit funcţionarea judecătoriilor specializate, pentru anumite categorii de cauze (art.115 alin.(2) al Constituţiei RM).


4. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Lipseşte informaţie concludentă despre compatibilitatea proiectului de lege cu reglementările legislaţiei comunitare (a UE) şi o expertiză aparte în domeniu. Conform legii privind actele legislative, la elaborarea proiectului în Nota informativă se includ referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
În Nota informativă sînt aduse exemple din legislaţia unor ţări membre ale UE, dar aceste exemple denotă situaţii şi abordări diferite, probează existenţa unor instanţe specializate sau lipsa acestora, precum şi existenţa unor sisteme mixte.


5. Fundamentarea economico-financiară. Cuantumul cheltuielilor financiare nu este estimat. Nota Informativă menţionată conţine anumite estimări generale şi vagi privind cheltuielile financiare, care se consideră că vor fi necesare pentru:
- achitarea salariului de funcţie şi sporului pentru gradul de calificare stabilit pentru Preşedintele Colegiului economic al Curţii Supreme de Justiţie şi vicepreşedintele acestuia, Preşedintele şi vicepreşedintele Curţii de Apel Economice, Preşedintele şi vicepreşedinţii Judecătoriei Economice de Circumscripţie şi Preşedintelui Judecătoriei Militare transferaţi în funcţii cu un nivel de salarizare mai mic, care va fi păstrat pînă la încheierea mandatului;
- achitarea indemnizaţiilor lunare viagere judecătorilor care vor refuza transferul în alte instanţe şi vor face uz de dreptul la demisie, în condiţiile articolului 26 din Legea cu privire la statutul judecătorului;
- rambursarea cheltuielilor legate de transferarea judecătorilor din cadrul instanţelor judecătoreşti dizolvate în instanţele judecătoreşti din alte localităţi.


6. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Lipseşte analiza de impact a reglementării.
Deoarece competenţele de examinare a cauzelor cu carcater economic se vor transfera către instanţele de fond, inclusiv judecătorii de sector (raionale), va exista un anumit impact negativ pentru persoanele juridice (agenţi economici) cu sediul în mun.Chişinău, care vor fi acţionaţi în calitate de reclamanţi în instanţele de sector sau care vor fi nevoiţi să acţioneze în instanţele de sector persoanele juridice (agenţii economici) cu sediile în respectivele sectoare (raioane).
Şi la efectuarea unor expertize specializate (contabile, economice, grafologice etc.) se pot înregistra deficienţe în teritoriu, ceea ce va determina sporirea cheltuielilor părţilor şi tărăgănarea examinării cauzelor.
Adiţional, trebuie remarcat faptul că nota informativă la proiect nu oferă anumite date statistice privind numărul agenţilor economici şi concentrarea acestora în localităţile din Republica Moldova, care ar putea fi sarcina judecătoriilor raionale în cazul transferării către acestea a competenţelor instanţelor specializate etc.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


7. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Deşi se estimează că va favoriza interesul public şi va asigura benefiicii publice, efectul acestora este unul estimativ şi declarativ, deoarece nu există reglementări şi estimări clare privind impactul şi funcţionarea instanţelor de judecată după reforma respectivă.
Proiectul de lege în cauză are un caracter controversat, a fost promovat în repetate rînduri şi în procesul de promovare anterioară a acestuia au fost înregistrate mai multe obstacole, chiar disensiuni cu caracter politic şi în mediul juridic:
1. Versiunea iniţială a proiectului legii (prezentată de Guvern la 20 mai 2010) a fost adoptată în primă lectură, însă ulterior nu toţi deputaţii au susţinut proiectul la examinarea lui în a doua lectură şi acesta a fost considerat ca respins.
2. Acelaşi text al proiectului de lege (în versiunea iniţială elaborată de Guvern), a fost înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă a deputatului în Parlament şi a fost inclus din nou pe ordinea de zi, dar nu a întrunit majoritatea necesară de voturi şi a fost finalmente respins.
3. Promovarea proiectului legii respective a provocat discuţii aprinse în mediul politic, între reprezentanţii fracţiunilor majorităţii parlamentare, care şi-au adus acuze reciproce şi chiar au afectat relaţiile de cooperare în cadrul Alianţei pentru Integrare Europeană în prima sa componenţă (2009-2010).
4. Ideea desfiinţării judecătoriilor specializate şi argumentele care au stat la baza acesteia au provocat discuţii şi reacţii negative în mediul judiciarului, în acest sens fiind expuse opinii negative din partea Curţii Supreme de Justiţie (CSJ) , care a considerat argumentele invocate neconcludente, iar necesitatea şi numărul instanţelor judecătoreşti trebuie verificată şi apreciată doar la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii (CSM), unicul organ constituţional al autoadministrării puterii judecătoreşti. Consiliul Superior al Magistraturii a susţinut ideea reorganizării instanţelor specializate, dar concomitent cu menţinerea Colegiului specializat la CSJ şi crearea unor colegii specializate la curţile de apel, precum şi după concretizarea mecanismului de realizare a legii.
5. Rapoarte de monitorizare a implementării unor acţiuni moldo-comunitare au remarcat existenţa unor reacţii negative faţă de promovarea proiectului de lege respectiv din partea autorităţilor judiciarului. Anterior au fost formulate un şir de obiecţii asupra proiectului de lege şi a argumentării acestuia, propunînd revizuirea documentelor şi soluţionarea mai multor probleme de ordin juridico-organizatoric.
6. La momentul examinării proiectului Programului de activitate al Guvernului cîteva organizaţii ale societăţii civile au expediat în adresa Guvernului şi Ministerului Justiţiei recomandările lor argumentate, propunînd „pregătirea şi efectuarea unei reforme ample, complexe şi de durată”. În aceleaşi Recomandări a fost expusă opinia că „Orice acţiuni grăbite şi sporadice nu vor trata decît unele efecte, amplificînd cauzele şi închistînd şi mai mult elementele dominante din sistemul judecătoresc, cărora le convine starea actuală”. În Apelul privind reforma justiţiei , semnat şi difuzat la 14.01.2011, aceleaşi organizaţii au argumentat, că „pentru a avea succes, reforma justiţiei trebuie să fie complexă, corelată şi efectuată în coordonare şi cu participarea directă a reprezentanţilor puterii judecătoreşti, pentru a asigura eficienţa şi calitatea reformării.”.


8. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Pot fi estimate cîteva potenţiale prejudicii aduse prin aplicarea legii:
1. În situaţia cînd competenţele de examinare a cauzelor cu caracter economic se vor transfera către instanţele de fond, către judecătoriile de sector (raionale), vor spori cheltuielile de activitate ale agenţilor economici, dar şi a unor categorii de justiţiari. Spre exemplu - avocaţii vor trebui să se deplaseze în teritoriu pentru a reprezenta interesele clienţilor, iar acest lucru va majora cheltuielile părţilor implicate.
2. Neasigurarea numărului suficient de judecători şi lipsa cadrelor specializate la primele etape de implementare ar putea aduce prejudicii calităţii înfăptuirii justiţiei pe cauzele economice şi ar putea majora termenele de examinare a acestor cauze.
3. Aglomerarea instanţelor de fond cu noi cauze (economice, comerciale, militare), fără majorarea considerabilă a numărului de judecători va crea dificultăţi în examinarea tuturor categoriilor de cauze din aceste instanţe.
4. Judecătorii şi funcţionarii instanţelor desfiinţate pot rămîne fără locuri de muncă, în cazul că nu vor fi locuri vacante în instanţele de judecată unde ar urma să fie transferaţi. De asemenea, ar putea scădea remunerarea judecătorilor care vor fi transferaţi în instanţele de nivel inferior (salarizarea la momentul transferării se va păstra doar 3 luni).
5. Nu este clară situaţia contractelor civile care au ales competenţa de soluţionare a litigiilor în instanţele judecătoreşti economice cu sediul în mun.Chişinău etc.


9. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul de lege prevede modificări într-o serie de acte legislative şi asigură, în mare parte, concordanţa dintre actele legislative cu caracter organic.
Totuşi, prevederi referitoare la instanţele judecătoreşti economice şi competenţele acestora se regăsesc şi în alte acte legislative şi normative, cum ar fi:
- Legea 1335/01.10.97 cu privire la franchising (art.16);
- Legea 581/30.07.99 cu privire la fundaţii (art.34);
- Codul funciar, 828/25.12.91 (art.92);
- Legea 1325/25.09.97 pentru aprobarea Clasificatorului general al legislaţiei;
- Legea 355/23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar etc.
Este important ca deficienţele respective şi normele existente cu privire la instanţele specializate să fie aduse în concordanţă pînă la momentul lichidării de facto a acestor instanţe.


10. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic, regulilor de ortografie şi punctuaţie.


11. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul de lege propune o reformă serioasă în cadrul sistemului insţanţelor judecătoreşti, care exercită atribuţii de autoritate publică şi au o importanţă deosebită în cadrul organelor puterii de stat. Noile reglementări extind aria de competenţă a instanţelor judecătoreşti de fond, acestea urmînd să preia examinarea unor cauze pentru care nu au avut anterior competenţă de examinare, care au fost examinate de către instanţe specializate.


12. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Clauza de adoptare

Parlamentul adoptă prezenta lege organică.

Conform art.27 al Legii 780/27.12.2001 privind actele legislative, clauza de adoptare stabileşte "temeiul legal de adoptare a actului legislativ" şi categoria lui. Clauza de adoptare este obligatorie pentru toate actele legislative.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Indicara temeiului constituţional/legal al adoptării legii.

2

Art.VI

Art. VI – În Legea nr. 789-XIII din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiţie (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2003, Nr. 196-199, art. 764), cu modificările ulterioare, la articolul 4 alineatul (1), articolul 6, alineatul (1) al articolului 8, alineatul (1) şi alineatul (2) al articolului 12 şi alineatul (1) al articolului 13 cuvintele „Colegiului Economic”, „Colegiul Economic” se substituie respectiv cu cuvintele „Colegiului Comercial”, „Colegiul Comercial”.

Schimbarea denumirii colegiului din "Economic" în "Comercial" nu este argumentată. Denumirea "Colegiu Comercial" nu este întînită în legislaţia RM.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Argumentarea modificării, păstrarea denumirii actuale sau expunerea denumirii sub forma "Colegiu economic-comercial".

3

Articolul XV alin.(1)

(1) Prezenta lege intră în vigoare la data publicării, cu excepţia prevederilor Art. III, Art. VI-VIII şi Art. X-XII, care intră în vigoare după expirarea a 6 luni de la publicare.

Nu este clar definit momentul intrării în vigoare a noilor reglementări , deoarece "după expirarea a 6 luni" este o sintagmă interpretabilă extensiv. De asemenea, este de reţinut că articolele respective îşi vor putea produce efectele din momentul expirării a 6 luni doar dacă pînă la acel moment vor avea loc modificări suplimentare ale legislaţiei (suplimentarea numărului de judecători) şi anumite acţiuni (numirea judecătorilor, asigurarea personalului, formarea completelor specializate).

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Stabilirea unei date concrete de intrare în vigoare a normelor respective.

4

Articolul XV

Articolul XV alin.(6) şi (7):

(6) Preşedintelui (vicepreşedintelui) Curţii de Apel Economice, Judecătoriei Economice de Circumscripţie şi Preşedintelui Judecătoriei Militare care vor fi transferaţi, în condiţiile prezentei legi, în funcţii cu un nivel de salarizare mai mic li se păstrează pînă la sfîrşitul mandatului salariul lunar şi sporul pentru gradul de calificare stabilite anterior conform legislaţiei.

(7) Judecătorii Curţii de Apel Economice pot fi transferaţi, cu consimţămîntul lor, şi în instanţe de grad inferior cu păstrarea pentru un termen de 3 luni a salariului lunar şi sporului pentru gradul de calificare, stabilite anterior conform legislaţiei.

Textele în cauză se referă la păstrarea pentru un anumit termen a sporului salarial pentru "gradul de calificare" deţinut de judecător. În acelaşi timp, sporul respectiv se acordă pentru gradul de calificare deţinut, iar numirea în altă funcţie, indiferent de nivelul instanţei, nu poate atrage retrogradarea, deoarece nivelul de calificare rămîne acelaşi şi se stabileşte conform altor proceduri legale în domeniu. Includerea normelor propuse ar face posibilă limitarea remunerării judecătorului, ceea ce va constitui un abuz.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea trimiterilor exprese la păstrarea sporului pentru gradul de calificare al judecătorului.

5

Articolul XV

Art.XV alin.(8): (8) Judecătorilor Curţii de Apel Economice, Judecătoriei Economice de Circumscripţie şi Judecătoriei Militare transferaţi în instanţe judecătoreşti amplasate în alte localităţi li se vor compensa cheltuielile legate de transferarea în altă localitate conform normelor legislaţiei muncii şi modului stabilit de Guvern.

Textul "conform normelor legislaţiei muncii şi modului stabilit de Guvern" este unul de trimitere, dar dificil de aplicat, deoarece: - legislaţia muncii nu se aplică în deplină măsură organizării judecătoreşti şi judecătorilor în parte; - transferul respectiv nu este unul temporar ci pe durată nedeterminată; - Guvernul nu a stabilit modul de compensare a cheltueililor în caz de transferare a judecătorilor.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reglementarea clară a modalităţilor de compensare a a cheltuielilor în legătură cu transferul şi desfăşurarea activităţii într-o localitate unde nu sînt asigurate locuinţe de serviciu sau alte condiţii adecvate de trai pentru judecători.

6

Articolul XV

Articolul XV alin.(9): "(9) Judecătorii Curţii de Apel Economice, Judecătoriei Economice de Circumscripţie şi Judecătoriei Militare vor fi confirmaţi în calitate de judecători în instanţele în care au fost transferaţi la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, prin decret al Preşedintelui Republicii Moldova."

Textul operează cu noţiunea „confirmaţi”, care nu este prevăzută de legislaţia privind statutul judecătorului şi organizarea judecătorească şi procedura presupune emiterea unor decrete ale Preşedintelui RM (care pot şi să nu fie emise, iar în acest caz se va realiza un abuz "legalizat", care nu poate fi sancţionat în cadrul legal existent actualmente). Astfel, judecătorii respectivi vor fi supuşi, practic, unei noi proceduri de numire în funcţie, deşi aceştia pot fi deja cu statut de inamovibilitate (nu pot fi destituiţi din funcţii). Conform art.18 al Legii privind statutul judecătorului, judecătorul instanţei judecătoreşti este inamovibil pe perioada exercitării funcţiilor, “cu excepţia cazurilor prevăzute la art.25”, iar transferul în altă instanţă nu intră în categoria respectivelor cazuri.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Numirea judecătorilor care au acceptat să fi transferaţi în anumite instanţe trebuie să se producă prin efectul legii (conform cererii depuse la Consiliul Superior al Magistraturii) fără a fi necesară aplicarea procedurii confirmării prin decret prezidenţial.

7

(12) Dosarele şi alte documente aflate în arhiva Curţii de Apel Economice la data încetării activităţii, precum şi cele examinate în perioada de tranziţie de către aceasta, se vor transmite spre păstrare în arhiva Curţii de apel Chişinău. (13) Dosarele şi alte documente aflate în arhiva Judecătoriei Economice de Circumscripţie şi Judecătoriei Militare la data încetării activităţii, precum şi cele examinate de către acestea în perioada de tranziţie, se vor transmite spre păstrare în arhiva judecătoriei Centru a municipiului Chişinău.

Nu este clar dacă instanţele care vor prelua arhivele au suficiente dotări în acest sens, deoarece sediile lor sînt adaptate parţial, nu corespund cerinţelor de amplasare a unei instanţe judecătoreşti. Lipsa spaţiilor va crea deficienţe în păstrarea şi administrarea arhivei, iar acest lucru va avea repercusiuni şi pentru justiţiabili. De asemenea, nu este stabilit un termen clar pentru efectuarea transferului respectiv.

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Lipsa unor termene concrete
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Stabilirea termenelor clare de transferare a arhivelor şi crearea condiţiilor de păstrare/administrare a acestora.

8

Art.XV

Art.XV alin.(16): „(16) În termen de 3 luni de la data publicării prezentei legi, Guvernul: - va adopta actele necesare pentru reamplasarea Colegiului civil al Curţii de apel Chişinău în sediile eliberate în urma încetării activităţii Curţii de Apel Economice şi Judecătoriei Economice de Circumscripţie;”.

Din textul în cauză rezultă că actele pentru reamplasarea Colegiului civil al Curţii de Apel Chişinău în sediile eliberate vor fi emise în termen de 3 luni de la publicarea legii, în timp ce, conform alin.(1) al art. XV din proiect, instanţele în locul cărora va fi amplasat Colegiul respectiv vor funcţiona timp de 6 luni după publicarea legii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme irealizabile
Stabilirea unor termene nejustificate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Clarificarea neconcordanţelor de termene şi asigurarea procedurilor clare de transfer/reamplasare a instanţelor judecătoreşti vizate.





Concluzii

1. Costurile reale de implementare a prevederilor şi reorganizărilor prevăzute în proiectul de lege nu au fost evaluate, deşi asemenea calcule ar fi necesare pentru a evalua efectul scontat în raport cu „preţul” şi beneficiile implementării acestui proiect.
2. Anterior, reformele instituţionale şi procedurale respective au întîmpinat anumite deficienţe, inclusiv şi din cauza promovării pripite, fără consultare prealabilă plenară şi cu implicarea tuturor subiecţilor interesaţi.
3. Promovarea proiectului fără pregătire temeinică poate amplifica ori spori problemele din justiţie, fără să asigure soluţii eficiente pentru problemele deja existente.
4. În scopul evitării situaţiilor de conflict şi a acuzaţiilor de promovare a unor schimbări pe segmente înguste, ar fi raţional ca proiectul de lege respectiv să fie promovat în cadrul unui pachet mai amplu de modificări ale legislaţiei din domeniul justiţiei, astfel încît toate acţiunile de reformă să fie bine conceptualizate şi coordonate, să fie excluse viitoare probleme sistemice de funcţionare a justiţiei.
5. Deciziile în materie necesită examinare şi argumentare profundă, precum şi dezbateri calificate, la care să participe iniţiatorii deciziei, exponenţii sistemului judecătoresc şi reprezentanţi ai instanţelor care urmează a fi desfiinţate, precum şi alţi subiecţi interesaţi.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei