Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

22 Ianuarie 2010

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la unele măsuri de redresare a situaţiei economico-financiare a Întreprinderii de Stat „Combinatul Vitivinicol „Naţional-Vin”

(înregistrat în Parlament cu numărul 2069.2009 din 22 Decembrie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la unele măsuri de redresare a situaţiei economico-financiare a Întreprinderii de Stat „Combinatul Vitivinicol „Naţional-Vin”.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Totodată, luînd în consideraţie faptul că proiectul legii vizează ameliorarea situaţiei financiare şi, respectiv, economice doar a unui agent economic concret, considerăm că se încalcă art.3 din Legea nr.780/2001 potrivit căruia actul legislativ trebuie să aibă un caracter general şi impersonal.


3. Scopul promovării proiectului este scutirea întreprinderii de stat “Combinatul Vitivinicol “Naţional-Vin” de achitarea datoriei debitoare pentru creditul acordat de Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, prin intermediul Primului Proiect Agricol şi garantat de stat, utilizat la modernizarea secţiei experimentale de prelucrare a vinului, în sumă de 2 523 918,18 dolari SUA, precum şi de achitarea sumei dobînzii, penalităţii şi a marjei de risc, calculate pînă la întrarea în vigoare a prezentei legi.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă nu conţine nici o argumentare în sprijinul ideilor ce se promovează prin proiect, aceasta reflectînd doar date privind istoria fondării Combinatului Vitivinicol “Naţional-Vin” cu preluarea datoriilor Institutului Naţional al Viei şi Vinului în temeiul Hotătrîrii Guvernului nr.32 din 21.01.2004.

Tot în notă se menţionează că, trecerea ulterioară a Combinatului de la procedura de insolvabilitate la aplicarea procedurii planului cu prolongarea acesteia de mai multe ori, precum şi măsurile înterprinse întru redresarea situaţiei financiare nu s-au soldat cu rezultatele preconizate.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii în lipsa specificării în nota informativă a următoarilor momente:
- informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic şi de altă natură în urma aplicării scutirii prevăzute de proiect;
- evaluării cheltuielilor bugetare în urma scutirii de datoriile menţionate;
- prognozarea consecinţelor financiare negative ale proiectului;
- asigurarea de către stat a protecţiei concurenţei loiale şi creării unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie etc.

Absenţa acestor informaţii face ca proiectul să nu corespundă exigenţelor enunţate în art.22 şi art.23 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 şi, în opinia noastră, face ca proiectul să comporte un grad sporit de coruptibilitate.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul nu conţine referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Din conţinutul notei informative nu rezultă faptul că ar fi fost făcută o estimare a cheltuielilor sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare, cu toate că implementarea proiectului în cauză presupune suportarea anumitor cheltuieli financiare, aceasta pentru că creditele acordate de către Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, prin intermediul Primului Proiect Agricol, urmează a fi rambursate creditorului, indiferent de faptul scutirii de achitarea datoriilor a Combinatului Vitivinicol “Naţional-Vin”.

Deşi nota informativă operează cu date precum că datoria de bază a întreprinderii pe împrumutul nominalizat constituie 2523918,18 dolari SUA, dobînda - 359 474,21 dolari SUA, fondul de risc – 62279,79 dolari SUA, în total 3010434, 73 dolari SUA, menţionăm că lipseşte informaţia sau documentul care ar adeveri provenienţa acestor cifre.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Nota informativă a proiectului nu conţine informaţii potrivit cărora poate fi dedusă o eventuală analiză a impactului de reglementare, deşi prevederile proiectului conţin anumite prevederi care pot avea impact asupra mediului antreprenorial.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Prin scutirea de achitarea datoriilor debitoare pentru creditul acordat de Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, prin intermediul Primului Proiect Agricol şi garantat de stat, se urmăreşte facilitarea din punct de vedere financiar a Întreprinderii de stat “Combinatul Vitivinicol “Naţional -Vin”.

Prin adoptarea unei asemenea legi se urmăreşte scopul de a stinge anumite datorii şi, implicit, se eliberează de răspundere materială întreprinderea pentru penalităţile de întîrziere. În acelaşi timp, este evident faptul că vor fi exoneraţi de alte forme de răspundere juridică şi persoanele care au gestionat fraudulos pe parcursul a mai multor ani activitatea întreprinderii, tolerînd sau chiar camufînd ineficienţa acesteia. Fiind "iertate datoriile" întreprinderii şi, implicit, eliberată de răspundere prin voinţa legiuitorului, nimeni nu va suporta consecinţele negative (cu excepţia bugetului de stat) pentru, potenţialele abuzuri şi gestiunea frauduloasă sau cel puţin ineficientă a patrimoniului respectiv.

Pentru a evita promovarea unui proiect de lege cu un grad sporit de coruptibilitate, considerăm necesar ca prin intermediul controlului parlamentar să se facă o anchetă pentru a elucida toate subtilităţile din activitatea întreprinderii a căror datorii se propune a fi "iertate".

Prin urmare, proiectul necesită a fi însoţit de rapoarte analitice ale:
- Ministerului Agriculturii şi industriei alimentare;
- Ministerului Finanţelor;
- Procuraturii Generale; şi
- Centrului pentru Combaterea Corupţiei şi a Crimelor Economice.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Proiectul prevede la art.1 scutirea de achitarea datoriilor debitoare în sumă 2 523918,18 dolari SUA, precum şi de achitarea sumei dobînzii, penalităţii şi a marjei de risc, calculate pentru creditul prevăzut în proiect, pînă la data întrării în vigoare a prezentei legi.

Luînd în consideraţie faptul, că creditul acordat de către Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare urmează a fi rambursat creditorului, indiferent de faptul scutirii de achitarea datoriei debitoare a Combinatului Vitivinicol “Naţional-Vin”, şi, mai mult ca atît, luînd în consideraţie existenţa garanţiei de stat, bugetul de stat va fi prejudiciat cu sumele indicate în proiect.

Totodată atenţionăm şi asupra faptului, că odată cu reorganizarea Institutului Naţional al Viei şi Vinului, conform Hotărîrii Guvernului nr.32 din 21.01.2004, acesta s-a divizat în două intreprinderi de stat – Institutul Naţional pentru Viticultură şi Vinificaţie şi unitatea de producţie şi comerţ “Combinatul Vitivinicol “Naţional-Vin”, care activează pe principiul autofinanţării. Pct.3 din hotărîrea menţionată prevedea că Departamentul Agroindustrial "Moldova-Vin (instituţie competentă ce activa la acel moment) “va asigura semnarea acordurilor de împrumut dintre întreprinderile de stat nou-formate şi Ministerul Finanţelor, cu calcularea ulterioară a datoriilor curente (dobînzii), aplicînd rata LIBOR la suma creditului utilizat pentru reabilitarea bazei materiale a Institutului Naţional al Viei şi Vinului şi, respectiv, la suma creditului utilizat pentru modernizarea secţiei experimentale de prelucrare a vinului a Institutului Naţional al Viei şi Vinului, potrivit bilanţului de repartiţie, cu specificarea drepturilor patrimoniale ale părţilor respective şi obligaţiilor întreprinderilor, conform condiţiilor stipulate în Hotărîrea Guvernului nr.206 din 20 martie 2001 "Privind rambursarea împrumutului acordat de Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru primul proiect agricol”.

În legătură cu normele amintite şi invocînd Legea nr.41-XVI din 15.04.2005 prin care creditul destinat dezvoltării ştiinţei, în sumă de 1784,1 mii dolari SUA., acordat Institutului Naţional pentru Viticultură şi Vinificaţie de către Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare prin intermediul Primului Proiect Agricol, s-a transformat în investiţie publică, atenţionăm asupra proporţiilor prejudiciului adus bugetului de stat pentru nerambursarea de către întreprinderile menţionate a împrumutului acordat de Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru Primul Proiect Agricol.

Adiţional, considerăm că practica de "iertare" a datoriilor are un impact negativ direct pentru sistemul bugetar din următoarele considerente:
- nu se acumulează mijloacele necesare la bugetele respective;
- este favorizat nivelul scăzut al disciplinei financiare a întreprinderilor;
- sînt defavorizaţi şi descurajaţi contribuabilii oneşti, care şi-au onorat la timp obligaţiunile faţă de buget şi în aceste condiţii contribuabilii respectivi sînt în situaţie inegală faţă de rău-platnici, fiind create astfel din partea statului condiţii de concurenţă neloială.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În conformitate cu art.131 alin. (4) din Constituţia Republicii Moldova, care prevede că orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern, menţionăm că proiectul respectiv poate fi adoptat doar după avizarea pozitivă a acestuia de către Guvern.

Prevederile din proiect constituie o derogare expresă de la prevederile Legii cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat nr.419-XVI din 22.12.2006, Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24.05.1996 şi Legea insolvabilităţii nr.632-XV din 14.11.2001.
Proiectul de lege nu este compatibil cu prevederile legislaţiei în vigoare, deoarece creează o derogare neargumentată de la legile menţionate.

Trebuie de menţionat că o lege similară, care stabilea derogări de la actele enunţate mai sus, a fost adoptată de Parlament la 20.12.2007 - Legea nr.290-XVI cu privire la măsurile de redresare a situaţiei economico-financiare a unor întreprinderi din sfera ştiinţei şi inovării din sectorul agroalimentar.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formularea, în sensul scutirii, “de achitarea sumei dobînzii, penalităţii şi a marjei de risc, calculate pentru creditul în cauză, pînă la întrarea în vigoare a prezentei legi”, nu este suficient de clară şi concisă, nefiind indicată suma concretă, ceea ce poate duce la acte de corupţie în procesul de aplicare.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul de lege stabileşte atribuţii discreţionare în favoarea Guvernului care - “prin intermediul fondatorului desemnat, va întreprinde măsurile necesare pentru includerea în capitalul social al întreprinderii de stat nominalizate la art.1 a sumelor prevăzute în prezenta lege în scopul majorării acestuia.”




Concluzii

Proiectul legii supus expertizei:
- nu este prezentat cu respectarea cerinţelor art.131 din Constituţie şi nu corespunde cerinţelor Legii nr.780/2001 cu privire la actele legislative;
- comportă un grad sporit de coruptibilitate;
- promovează lipsa de transparenţă.

Considerăm că proiectul Legii cu privire la unele măsuri de redresare a situaţiei economico-financiare a Întreprinderii de Stat „Combinatul Vitivinicol „Naţional-Vin” nu poate fi adoptat, avînd în vedere elementele coruptibile evidenţiate şi lipsa rapoartelor de analiză ale autorităţilor responsabile.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei