Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

25 Ianuarie 2010

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la libertatea de exprimare

(înregistrat în Parlament cu numărul 2033.2009 din 18 Decembrie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la libertatea de exprimare.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit art. 1 al proiectului, acesta are "scopul de a garanta exercitarea dreptului la libera exprimare, precum şi un echilibru între asigurarea dreptului la libera exprimare şi apărarea onoarei, demnităţii, reputaţiei profesionale şi a dreptului la respectul vieţii private şi de familie a persoanei." În nota informativă ce îl însoţeşte, autorii menţionează că scopul promovării acestui proiect este "de a institui garanţii pentru asigurarea dreptului la libera exprimare şi informare, precum şi crearea unui echilibru just între asigurarea dreptului la libera exprimare şi informare şi dreptul la apărarea onoarei, demnităţii, reputaţiei profesionale şi a vieţii private şi de familie"



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Parlamentul a respectat termenul de cooperare cu societatea civilă, stabilit de Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, adoptată prin Hotărîrea Parlamentului Nr.373-XVI din 29.12.2005, p.4.3.1.


6. Suficienţa argumentării. Potrivit articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, şi b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui.
Analizînd conţinutul notei informative, constatăm că în ea se conţin condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, se face o descriere a principalelor prevederi, a elementelor noi şi se explică efectele sociale ale realizării proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Nota informativă ce însoţeşte proiectul stabileşte de la bun început că acesta "reprezentă o compilaţie a standardelor europene în domeniul libertăţii de exprimare şi a protecţiei vieţii private", însă nu precizează la care standarde anume se referă. Se fac unele referinţe vagi la cele 8 cauze pierdute de RM la CEDO, pe motivul încălcării dreptului prevăzut în art.10 din Convenţie, libertatea de exprimare. Cu toate acestea, nu se explică motivele din care au fost pierdute aceste cauze şi ce a stabilit Curtea.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
În cazul de faţă, proiectul nu implică cheltuieli, asemenea fundamentare nefiind necesară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Majoritatea formulărilor conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. Cu toate acestea, proiectul conţine anumite exprimări care nu întrunesc rigorile tehnicii legislative (utilizînd termeni diferiţi pentru a se referi la acelaşi fenomen, spre ex.: "mass-media" şi "mijloacele de informare în masă") şi ale limbajului juridic (se menţionează "acţiuni în defăimare", pe cînd doctrina juridică şi legislaţia civilă operează cu expresia "acţiuni în apărarea onoarei, demnităţii şi reputaţiei profesionale").


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.2, lit.a)

a) defăimare – răspândirea informaţiei false şi lezante despre o persoană;

Dicţionarul explicaiv al limbii române nu conţine termenul "lezant".

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Alte riscuri
Redacţional

Substituirea expresiei "şi lezante despre o persoană;" cu expresia " despre pesoană şi care îi lezează onoarea, demnitatea şi/sau reputaţia profesională".

2

Art.7 alin.(2) şi (3)

(2) Persoana lezată prin răspândirea unor relatări cu privire la fapte poate fi restabilită în drepturile sale, dacă informaţia cumulează următoarele condiţii: a) este falsă; b) este defăimătoare; c) persoana vizată de informaţie este general-identificabilă. (3) Persoana lezată prin răspândirea unor relatări cu privire la fapte false poate cere dezminţirea sau rectificarea informaţiei şi repararea prejudiciului moral şi material cauzat.

Alin.(2) stabileşte trei condiţii pe care trebuie să le întrunescă informaţia ce relatează fapte, pentru ca persoana lezată să poată pretinde restabilirea în drepturile sale: să fie falsă, să fie defăimătoare şi persoana vizată să fie general-identificabilă. Alin.(3), în care se concretizează modalităţile prin care se poate face restabilirea persoanei în drepturile sale (dezminţirea sau rectificarea informaţiei şi repararea prejudiciilor), se stabileşte doar una din cele trei condiţii prevăzute în alin.(2), şi anume să fie vorba despre relatări cu privire la fapte false. Considerăm că cele două alineate se conrazic, ceea ce poate genera practici neuniforme de interpretare.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea alin.(2), deoarece este mai general decît alin.(3), iar în alin.(3), după cuvinte "fapte false" să fie adăugat ", defăimătoare şi care o vizează"

3

Art.7 alin.(4) şi (5)

(4) Persoana lezată prin răspândirea unor judecăţi de valoare poate fi restabilită în drepturile sale, dacă judecăţile de valoare cumulează următoarele condiţii: a) nu se bazează pe un substrat factologic suficient; b) au un caracter defăimător; c) persoana vizată de informaţie este general-identificabilă. (5) Persoana lezată prin răspândirea judecăţilor de valoare fără un substrat factologic suficient poate solicita dezminţirea sau rectificarea informaţiei, sau publicarea unei replici şi repararea prejudiciului moral şi material cauzat.

Alin.(4) stabileşte trei condiţii pe care trebuie să le întrunescă informaţia ce relatează judecăţi de valoare, pentru ca persoana lezată să poată pretinde restabilirea în drepturile sale: să nu se bazează pe un substrat factologic suficient, să fie defăimătoare şi persoana vizată să fie general-identificabilă. Alin.(5), în care se concretizează modalităţile prin care se poate face restabilirea persoanei în drepturile sale (dezminţirea sau rectificarea informaţiei, sau publicarea unei replici şi repararea prejudiciilor), se stabileşte doar una din cele trei condiţii prevăzute în alin.(4), şi anume să fie vorba despre judecăţi de valoare care nu se bazează pe un substrat factologic suficient. Considerăm că cele două alineate se conrazic, ceea ce poate genera practici neuniforme de interpretare.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea alin.(4), deoarece este mai general decît alin.(5), iar în alin.(5), după cuvinte "judecăţilor de valoare fără un substrat factologic suficient", de adăugat expresia ", defăimătoare şi care o vizează".

4

Art.8

Articolul 8. Imunitatea de jurisdicţie în cauzele în defăimare Nu poate fi intentată o acţiune în defăimare pentru declaraţia făcută: ...

Expresiile "cauză în defăimare" şi "acţiune în defăimare" nu sînt corecte nici din punct de vedere logic, nici din punct de vedere al legislaţiei civile. Esenţa acţiunilor care se subînţeleg în normele acestui articol se referă la apărarea onoarei, demnităţii şi reputaţiei profesionale, scopul lor nu este defăimarea. Prin urmare, acţiunile se numesc "în apărarea onoarei, demnităţii şi reputaţiei profesionale", iar cauzele pot fi "cu privire la defăimare" sau "cu privire la apărarea onoarei, demnităţii şi reputaţiei profesionale".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

În titlul articolului de substituit cuvîntul "în" cu expresia "cu privire la". În norma articolului, cuvîntul "defăimare" de înlocuit cu expresia "apărarea onoarei, demnităţii şi reputaţiei profesionale".

5

Art.9 alin.(2)

(2) Statul şi autorităţile executive, legislative sau judecătoreşti nu pot intenta acţiuni în defăimare.

Esenţa acţiunilor care se subînţeleg în normele acestui articol se referă la apărarea onoarei, demnităţii şi reputaţiei profesionale, scopul lor nu este defăimarea. Prin urmare, acţiunile se numesc "în apărarea onoarei, demnităţii şi reputaţiei profesionale", ceea ce corespunde normelor legislaţiei civile.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Cuvîntul "defăimare" de înlocuit cu expresia "apărarea onoarei, demnităţii şi reputaţiei profesionale".

6

Art.9 alin.(4)

(4) Persoanele care exercită funcţii publice pot fi supuse criticii, iar acţiunile lor - verificării din partea mass-media, în ceea ce priveşte modul în care şi-au exercitat sau îşi exercită atribuţiile, în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura transparenţa şi exercitarea responsabilă a atribuţiilor lor.

Potrivit definiţiilor din art.2 lit.l) şi m), noţiunea de "persoană publică" este mai largă decît noţiunea "persoana care exercită funcţii publice", motiv din care ar fi mai util ca în contextul acestui alineat să fie utilizată expresia "persoană publică". Avînd în vedere că societatea civilă, inclusiv mass-media, trebuie să se bucure de o mai mare libertate de a critica inclusiv candidaţii la funcţiile publice, noţiunea de "persoană publică" ar trebui să includă şi această categorie de persoane, faţă de care interesul public este foarte mare, în special în perioadele electorale. Suplimentar, în cadrul acestui alineat, posibilitatea de a verifica şi critica aceste persoane trebuie să îl aibă nu doar mass-media, ci şi alţi exponnţi ai societăţii civile, cum sînd organizaţiile neguvernamentale.

Coruptibilitate
Lacune de drept

După cuvîntul "Persoanele" excluderea expresiei "care exercită funcţii". Introducerea în art.2 lit.m), în definiţia "persoanei publice" a categoriei candidaţilor la funcţiile publice sau, alternativ, de adăugat această categorie de persoane după "Persoanele care exercită funcţii publice" (sau "Persoane publice", după caz) în norma alin.(4) al art.9. După cuvîntul "mass-media" de adăugat "şi organizaţiile neguvernamentale".

7

Art.11 alin.(3)

(3) Atunci când persoanele publice şi persoanele care exercită funcţii publice provoacă ele însele atenţia asupra elementelor din viaţa lor privată şi de familie, mass-media are dreptul să cerceteze aceste elemente.

Este inutilă menţionarea ambelor categorii de "persoane publice" şi "persoane care exercită funcţii publice", deoarece prima noţiune o include pe a două, conform definţiţiilor din art.2 lit.) şi m). Expresia "provoacă ele însele atenţia asupra elementelor din viaţa lor privată şi de familie" este defectuoasă. Consideră că în ipoteza descrisă în acest alineat nu este suficient de a prevedea consecinţa că mass-media ar avea dreptul de a cerceta aspectele vieţii private şi de familie a persoanelor publice, urmînd să fie indicătă şi consecinţa imposibilităţii invocării ulterioare de către persoanele publice a încălcării dreptului la respectarea vieţii private şi de familie.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Expunerea alin.(3) în următoarea redacţie: "Atunci când persoanele publice, prin acţiuni proprii, provoacă atenţia asupra aspectelor din viaţa lor privată şi de familie, mass-media are dreptul să cerceteze aceste aspecte."

8

Art.17

(1) Cererea de chemare în judecată în defăimare poate fi depusă în termen de 30 de zile.

Nu este corectă expresia "cererea de chemare în judectă în defăimare", din motivele expuse în p.4 şi 5 ale acestui tabel.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Înainte de cuvîntul "defăimare" de introdus expresia "cauzele cu privire la".

9

Art.20 alin.(1) şi (2)

(1) Reclamant în procedura în defăimare poate fi: ... (2) Pârât în procedura în defăimare poate fi persoana care a răspândit informaţia, autorul informaţiei şi, după caz, persoana de la care a fost preluată informaţia.

Nu este corectă expresia "procedura în defăimare", din motivele expuse în p.4 şi 5 ale acestui tabel.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

În ambele alineate, înainte de cuvîntul "defăimare" de introdus expresia "cauzele cu privire la".

10

Art.20 alin.(1) lit.b)

b) persoana interesată, în numele persoanei decedate, dacă până la deces persoana decedată nu a înaintat o acţiune în defăimare, însă fără dreptul de a cere compensarea prejudiciului moral;

Nu este corectă expresia "acţiune în defăimare", din motivele expuse în p.5 al acestui tabel.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Cuvîntul "defăimare" de înlocuit cu expresia "apărarea onoarei, demnităţii şi reputaţiei profesionale".

11

Art.21

Litigiile în defăimare se examinează în prima instanţă, de judecătorii, ca instanţe de drept comun.

Expresia "Litigiile în defăimare" nu este corectă din punct de vedere juridic, din motivele arătate în p.4 şi 5 ale aacestui tabel. De asemenea, potrivit Legii cu privire la organizarea judecătorească, în sistemul instanţelor de drept comun şe includ judecătoriilor, astfel încît precizarea "ca instanţe de drept comun" este superfluă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Înainte de cuvîntul "defăimare" de adăugat expresia "cauzele cu privire la". Expresia ", ca instanţe de drept comun" de exclus.

12

Art.24 alin.(1)

(1) Reclamantul trebuie să dovedească următoarele: a) pârâtul a răspândit informaţia; b) informaţia îl vizează şi este defăimătoare; c) informaţia constituie o relatare de fapt; d) informaţia este în esenţă falsă sau nu se bazează pe un substrat factologic suficient; e) să demonstreze existenţa şi cuantumul prejudiciului cauzat.

La lit.c) nu este suficient să fie indicat că reclamantul trebuie să demontreze că informaţie constituie o relatare de fapt, deoarece, potrivit art.7 din proiect, persoana poate fi restabiliă în drepturile sale şi atunci cînd informaţia constituie o judecată de valoare. De asemenea, expresia "în esenţă falsă" este ambiguă. Informaţia poată doar să corespundă realităţii sau să nu corespundă realităţiim adică să fie falsă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Expunerea lit.c) şi d) în următoarea redacţie:
"c) informaţia constituie o relatare de fapt şi este falsă;
d) informaţia constituie o judecată de valoare ce nu se bazează pe un substrat factologic suficient;"

13

Art.24 alin.(2)

(2) Pârâtul trebuie să dovedească următoarele: a) informaţia nu este defăimătoare şi/sau nu îl vizează pe pârât; b) informaţia constituie o judecată de valoare; c) informaţia constituie o judecată de valoare bazată pe un substrat factologic suficient; d) la momentul răspândirii informaţiei defăimătoare, deşi a luat toate măsurile de diligenţă, nu putea să ştie că prin acţiunile sale contribuie la răspândirea relatărilor cu privire la fapte false sau la judecăţi de valoare fără substrat factologic suficient; e) să demonstreze că informaţia răspândită este de interes public.

Lit.b) nu are sens în contextul acestui alineat, deoarece faptul că informaţia constituie o judecată de valoare nu este suficientă pentru a-l apăra pe pîrît. Din contra, reclamantul trebuie să demonstreze că informaţia este fie o relatare de fapt (şi cumulativ faptul că este falsă), fie o judecată de valoare (şi cumulativ faptul că nu este bazată pe un substrat factologic suficient"). Astfel, prîrul, în apărarea sa, trebuie să-i revină sarcina probaţiei în privinţa faptului că informaţia care este o relatare de fapt corespunde realităţii (nu este falsă) sau, după caz, că informaţia ce constituie o judecata de valoare se bazează pe un substrat factologic suficient. În acest fel, va fi asigurrată cu concordaţa corespunzătoare cu prevederile art.7 din proiect.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Excluderea lit.b) din proiect şi expunerea unei noi lit.b) în următoarea redacţie:

"b) informaţia constituie o relatare de fapt ce corespunde realităţii (nu este falsă);"

14

Art.28 alin.(2)

(2) Mass-media nu poartă răspundere materială pentru preluarea cu bună credinţă a relatărilor de fapte false şi/sau a judecăţilor de valoare care nu se bazează pe un substrat factologic suficient, care vizează chestiuni de interes public, dacă acestea: ...

În acest caz, pe lîngă mass-media trebuie să figureze şi alţi exponenţi ai societăţii civile, precum organizaţiile neguvernamentale. În acest fel, se va asigura o mai bună independenţă a acestora în procesele de monitorizare a transparenţei, onestităţii şi probităţii autorităţilor şi persoanelor publice.

Coruptibilitate
Lacune de drept

După cuvîntul "Mass-media" de introdus "şi organizaţiile neguvernamentale".





Concluzii

În concluzie, considerăm că proiectul nu este afectat de grave riscuri de coruptibilitate. Cu toate aceste, autorii ar putea să îmbunătăţească textul acestuia dacă ar exclude anume exprimări defectuoase ce nu corespund terminologiei juridice corecte, dacă ar exclude unele contradicţii şi suplini anumite lacune, evidenţiate în raport.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei