Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

24 Decembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea şi completarea Codului de executare al Republicii Moldova nr.443-XV din 24.12.2004 (art.175, 177, 178, s.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1690 din 23 Noiembrie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea şi completarea Codului de executare al Republicii Moldova nr.443-XV din 24.12.2004 (art.175, 177, 178, s.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Informaţia despre publicarea şi discutarea proiectului de către autorul nemijlocit (Ministerul Justiţiei) nu este disponibilă pe pagina web a Ministerului, iniţierea respectivelor modificări nu a fost enunţată public şi nu este inclusă expres în documente de planificare / de politici.
De asemenea, nu se cunosc informaţii despre parcurgerea etapelor transparenţei decizionale:
- informarea publicului referitor la iniţierea elaborării deciziei;
- punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului de decizie şi a materialelor aferente acestuia;
- consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate;
- examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizii.
În consecinţă, am putea aprecia că principiile şi mecanismele transparenţei decizionale nu a fost respectate pe deplin la iniţierea şi promovarea proiectului.


4. Scopul promovării proiectului În cuprinsul Notei informative scopul nu este enunţat distinct, însă acesta se reduce la excluderea din legislaţie a prevederilor referitoare la Comitetul pentru Plîngeri, activitatea căruia ar fi ineficientă pe parcursul ultimilor ani, din diverse motive.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul de lege a fost prezentat Parlamentului la 23.11.2009 şi a fost plasat pe pagina web a Parlamentului la 02.12.2009, cu o anumită întîrziere. Totuşi, exponenţii societăţii civile au posibilitatea să se expună asupra proiectului de lege în cauză, acesta fiind examinat în procedură legislativă obişnuită.


7. Suficienţa argumentării. Deşi Nota informativă conţine mai multe informaţii referitoare la necesitatea adoptării modificărilor, se poate constata că majoritatea acestora au caracter subiectiv şi formal, cu relevarea doar a aspectelor negative ale activităţii şi fără o evaluare de esenţă.
În acest context, ţinem să remarcăm cîteva aspecte:
a) Formarea Comitetului (independent) pentru plîngeri a constituit una din priorităţile Planului de Acţiuni UE-RM, în scopul examinării imparţiale a plîngerilor, depuse de către deţinuţii din instituţiile penitenciare, precum şi în vederea monitorizării respectării drepturilor acestora. Şi această măsură a fost raportată instituţiilor comunitare ca fiind realizată (pct.6 Eradicarea maltratării şi torturii, Raportul privind implementarea Planului de Acţiuni Republica Moldova – Uniunea Europeană, http://www.mfa.gov.md/raportul-implementerea-rm-eu/).
b) În rapoartele sale anuale despre respectarea drepturilor omului în RM, Centrul pentru Drepturile Omului a indicat asupra necesităţii întreprinderii unor măsuri urgente direcţionate spre activizarea funcţionării Comitetului pentru Plîngeri, prin alocarea mijloacelor bugetare, asigurarea cu sediu, angajarea unui aparat administrativ, stabilirea procedurilor de lucru şi dotarea cu inventarul necesar (Raportul pentru anul 2006, http://www.ombudsman.md/file/Rapoarte/Raport_2006.doc).
c) Rapoarte independente au arătat că nu s-au alocat resurse bugetare pentru instituţionalizarea efectivă a Comitetului pentru Plîngeri prin acordarea de sediu, adresă juridică, angajarea unui aparat administrativ, stabilirea procedurilor de lucru, aprobarea regulamentului intern de activitate a comitetului (Raportul de evaluare: Implementarea Planului naţional de acţiuni în domeniul drepturilor omului, Capitolul 14: Asigurarea drepturilor deţinuţilor, http://www.parlament.md/download/standingcommittees/humanrights/ro/Raport%20-%20audieri%20IV.doc).
d) Chiar relativ recent, Consiliul Superior al Magistraturii a apreciat pozitiv un proiect de hotărire a Guvernului cu privire la Comitetul pentru Plingeri (care viza doar modificarea componenţei) şi a desemnat reprezentantul său în Comitet (Hotărîrea CSM nr.225/9 din 16.07.2009).
e) rapoarte internaţionale şi naţionale constinuă să ateste existenţa tratamentelor defectuoase şi chiar a torturii deţinuţilor, în pofida faptului că autorităţile afirmă despre existenţa mai multor mecanisme de prevenire şi combatere a acestui fenomen.
f) proiectul nu a fost expertizat de instituţii internaţionale şi naţionale spcializate, nu sînt prezentate opiniile la temă ale CSJ, CpDOM, organizaţiilor de potecţie a drepturilor omului, specializate în monitorizarea reformei penitenciare. Lipseşte şi opinia Comitetului pentru Plîngeri, care ar putea clarifica anumite chestiuni legate de activitatea sa, criticate unilateral în Nota Informativă la proiect.
Constatăm astfel neconcorcdanţe serioase între aprecierile şi eforturile depuse în domeniul dat şi măsurile promovate în prezent, care conduc spre desfiinţarea Comitetului pentru Plîngeri, în loc să se materializeze în acţiuni de sporire a eficienţei acestei instituţii.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă nu conţine referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi despre nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Totuşi, este menţionată ratificarea Protocolului Opţional la Convenţia ONU împotriva torturii şi altor tratamente sau pedepse crude, inumane sau degradante, care ar fi condus la crearea mecanismului naţional antitortură.


9. Fundamentarea economico-financiară. Nota informativă nu conţine nici o referinţă privitor la fundamentarea economico-financiară a proiectului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Implementarea proiectului va conduce la restabilirea unui sistem închis, de control ierarhic asupra legalităţii deciziilor administraţiei instituţiilor penitenciare, care vor trebui contestate la conducerea acestora - Departamentul instituţiilor penitenciare, spre deosebire de Comitetul pentru Plîngeri, care era un organ imparţial şi independent, scos de sub control administrativ şi străin de interese departamentale.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Eventuale prejudicii sînt legate de lipsirea deţinuţilor de posibilitatea de a contesta decizii abuzive şi ilegale în faţa unui organ independent şi imparţial.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul instituie dreptul Departamentului instituţiilor penitenciare de a anula, din oficiu, actele şi deciziile emise de administraţia instituţiei penitenciare cu încălcarea prevederilor legale. În cadrul aceste reglementări (pct.1), autorii proiectului operează cu noţiunea "poate", care este apreciată ca afectată de coruptibilitate.
În acelaşi timp, se propune desfiinţarea unui organ colegial independent şi imparţial, format din reprezentanţi ai cîtorva instituţii, independenţi în exerciţiul funcţiilor respective.




Concluzii

1. Promovarea proiectului nu a fost precedată de dezbateri publice adecvate, cu implicarea factorilor interesaţi.
2. Proiectul nu a fost supus unei expertize internaţionale independente, deşi domeniul în cauză (drepturile deţinuţilor) este permanent în atenţia organismelor internaţionale specializate.
3. Desfiinţarea unei instituţii care nu este eficientă din cauză că nu a fost dotată şi susţinută corespunzător de autorităţi este o măsură ad-hoc, ce aduce soluţii de moment, însă nu evaluează impactul general şi de perspectivă.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei