Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Noiembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Hotărîrii Guvernului cu privire la unele acţiuni de executare a Legii nr. 239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional

La solicitarea Cancelariei de Stat a Republicii Moldova



Evaluarea generală


1. Transparenţa decizională Proiectul supus expertizei a fost înaintat pentru consultări publice la data de 30 octombrie 2009, fiind plasat şi un anunţ în acest sens, care stabileşte termenul-limită de prezentare a propunerilor şi sugestiilor părţilor interesate către autorul proiectului (Cancelaria de Stat a Republicii Moldova) pînă la data de 10 noiembrie 2009. Astfel, părţilor interesate le-au fost puse la dispoziţie doar 8 zile lucrătoare pentru a examina conţinutul acestei decizii, în timp ce art.9 alin.(1) al Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional prevede că anunţul despre iniţierea elaborării deciziei se plasează cu cel puţin 15 zile lucrătoare pînă la examinarea deciziei. Mai mult decît atît, în anunţul respectiv nu se indică data la care a fost plasat, ceea ce oferă teren pentru speculaţii referitoare la respectarea termenelor, atît pentru autorităţi, cît şi pentru părţile interesate.

De asemenea, potrivit art.9 alin.(2) al Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, anunţul despre iniţierea elaborării deciiziei trebuie să conţină o argumentare a necesităţii de a adopta decizia. Cu toate acestea, anunţul conţine doar o enunţare a scopului elaborării acestui proiect de hotărîre, şi anume "de a asigura implementarea uniformă a prevederilor Legii privind transparenţa în procesul decizional de către ministere, servicii publice desconcentrate ale acestora, alte autorităţi administrative centrale". Considerăm că scopul proiectului nu este acelaşi lucru cu argumentarea necesităţii elaborării lui şi în cazul de faţă, nu este clar de ce nu este posibilă aplicarea directă a Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional de către subiecţii la care se referă aceasta. Prin urmare, nu este clar ce a condus la necesitatea elaborării proiectului dat: aplicarea neuniformă de către autorităţile publice a prevederilor legii din cauza caracterului ei prea general sau lipsa oricărei aplicări a acestei legi datorită reglementării insuficiente a unor mecanisme clare direct în lege etc.?


2. Scopul promovării proiectului Potrivit Notei Informative, "scopul proiectului de hotărîre... este de a asigura implementarea uniformă a prevederilor Legii privind transparenţa în procesul decizional, care va contribui la sporirea responsabilităţii autorităţilor publice şi îmbunătăţirea calităţii deciziilor elaborate şi adoptate de către organele centrale de specialitate ale administraţiei publice şi subdiviziunile din subordinea acestora". Textul Regulamentului din anexa nr.1 a proiectului prevede suplimentar la o formulare asemănătoare a scopului adoptării hotărîrii că îmbunătăţirea calităţii deciziilor elaborate şi adoptate va fi realizată "prin intermediul consultării cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate".

Conform textului preambulului proiectului hotărîrii, acesta urmează a fi adoptat "În scopul executării prevederilor art.11 alin.(3) şi art.18 lit.c) ale Legii nr.239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional", care prevăd că procedurile de consultare ... se stabilesc de Parlament, de Preşedintele Republicii Moldova şi, respectiv, de Guvern (art.11 alin.(3)) şi că Guvernul va elabora şi adopta actele normative necesare executării legii (art.18 lit.c)).

Constatăm astfel, că proiectul hotărîrii urmăreşte de fapt scopul de a reglementa mai detaliat şi de a asigura aplicarea uniformă doar a uneia dintre etapele asigurării transparenţei procesului de elaborare a deciziilor prevăzute de art.8 al Legii 239/13.11.2008 - etapa consultării cetăţenilor, asociaţiilor şi a altor părţi interesate (lit.c)), descrisă mai pe larg în art.11 al Legii. Adiţional, proiectul Regulamentului propune prevederi mai detaliate referitoare la transparenţa adoptării deciziilor, prin asigurarea examinării şi adoptării deciziei în cadrul şedinţelor publice (art.13 al legii).



Fundamentarea proiectului


3. Suficienţa argumentării. Potrivit Notei Informative, "Proiectul Regulamentului cu privire la procedurile de consultare în procesul decizional şi organizare a şedinţelor publice, propus spre aprobare, prezintă standarde minime de consultare a tuturor părţilor interesate, oferind şi opţiuni pentru extinderea formatului de consultări publice, în funcţie de problema abordată de proiectul de decizie, impactul proiectului de decizie, interesul societăţii pentru subiect etc. ... Aprobarea proiectului hotărîrii respective va întregi cadrul legislativ privind asigurarea transparenţei procesului de elaborare şi adoptare a deciziilor, oferind ministerelor, serviciilor publice desconcentrate ale acestora, altor autorităţi administrative centrale instrumente legale suficiente pentru a garanta standarde minime de implicare a cetăţenilor în procesul decizional al autorităţilor publice."

Analizînd conţinutul proiectului, devine clar că acesta reglementează nu doar procedurile care urmează a fi aplicate la etapa consultării publice, dar că acesta conţine reglementări referitoare la alte etape, cum ar fi informarea publicului despre iniţierea elaborării deciziei, accesul la proiectele de decizii, recepţionarea şi examinarea recomandărilor, informarea publicului despre deciziile adoptate, publicarea raportului anual al autorităţilor publice privind transparenţa în procesul decizional, depăşind astfel scopul anunţat al adoptării proiectului hotărîrii Guvernului. Aceasta generează confuzia că Regulamentul propus completează prevederile Legii 239/13.11.2008 şi nu doar prevederile acesteia referitoare la etapa consultărilor publice şi a adoptării deciziilor în cadrul şedinţelor publice. Aceste confuzii se agravează pe fonul unor contradicţii dintre prevederile Legii 239/13.11.2008 şi prevederile propuse de proiect.

Prin urmare, considerăm că proiectul:

- urma să fie mai clar structurat pentru a corespunde etapei consultărilor publice, prevăzute de Capitolul II "Transparenţa procesului de elaborare a deciziilor" al Legii 239/13.11.2008l, precum şi dispoziţiilor Legii referitoare la participarea la şedinţe publice, din cadrul Capitolului III "Transparenţa procesului de adoptare a deciziilor"

sau

- urma să acopere întreaga procedură de asigurare a transparenţei procesului de elaborare a deciziilor (cu toate etapele acesteia prevăzute de art.8 al Legii) şi de asigurare a transparenţei procesului de adoptare a deciziilor (adoptarea deciziilor în cadrul şedinţelor publice (art.13 al Legii), adoptarea deciziilor în regim de urgenţă (art.14 al Legii), informarea publicului despre decizile adoptate (art.15 al Legii) şi publicarea rapoartelor privind transparenţa în procesul decizional (art.16 al Legii)).

Considerăm că în lipsa unor explicaţii privind oportunitatea soluţiilor selective şi chiar contradictorii cu prevederile legii-cadru, nu se poate constata o argumentare suficientă a prezentul proiect de hotărîre a Guvernului.


4. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 37 al Legii 317/2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, nota informativă trebuie să includă argumentarea şi gradul compatibilităţii proiectului de act normativ cu reglementările legislaţiei comunitare.

Potrivit Notei Informative ce însoţeşte proiectul "La elaborarea proiectului hotărîrii de Guvern ... au fost luate în considerare practicile de consultare în procesul decizional, aplicate de ţările membre ale Uniunii Europene, precum şi recomandările Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE) de asigurare a transparenţei în activitatea Guvernului."


5. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. e) a art.37 din Legea 317/2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”.

În acest sens, nota informativă a proiectului prevede: "Cît priveşte costul de implementare a proiectului respectiv, la moment, o estimare precisă a impactului asupra bugetului de stat nu poate fi realizată obiectiv, deoarece aceasta depinde de instrumentele de consultare publică pe care ar putea să le selecteze autorităţile publice şi de numărul proiectelor de decizii supuse consultărilor publice.".
Prin urmare, autorii presupun că implementarea proiectului va atrage cheltuieli financiare, însă nu le pot estima şi nici nu indică sursele de finanţare a acestor cheltuieli. Avînd în vedere că unele proceduri de consultare prevăzute de proiect pot presupune şi cheltuieli considerabile (sondajele de opinie, organizarea referendumului), considerăm că este necesar să fie indicat din ce surse vor fi acoperite acestea, astfel încît prevederile proiectului să nu rămînă doar o simplă formalitate.


6. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Potrivit Notei Informative, "Proiectul de hotărîre de Guvern nu are un caracter de reglementare a activităţii de întreprinzător, iar aprobarea regulamentului nu presupune suportarea unor costuri din partea agenţilor economici".



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


7. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


8. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


9. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului contravin prevederilor Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional. Cu titlu de exemplu poate fi adus p.4 al Regulamentului din anexa nr.1 la hotărîrea Guvernului supusă expertizei şi art.3 al Legii menţionate. Astfel, Legea stabileşte că prevederile ei nu se aplică în procesul de elaborare a deciziilor şi de desfăşurare a şedinţelor din cadrul autorităţilor publice la care sînt examinate informaţii oficiale cu accesibilitate limitată, pe cînd regulamentul propus în proiectul supus expertizei adaugă suplimentar încă două excepţii, neprevăzute de Lege:
- elaborarea şi adoptarea de către Guvern şi autorităţile publice a proiectelor de acte administrative cu caracter individual, şi
- a proiectelor de acte normative şi administrative care au ca obiect modificarea actelor în vigoare sub aspect redacţional, fără a schimba conceptul sau impactul acestora.


10. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul conţine mai multe deficienţe ale formulărilor lingvistice utilizate, care determină conflicte interne dintre prevederile proiectului, precum şi utilizează anumiţi termeni şi expresii diferite de formulările consacrate în Legea 239/13.11.2008 cu privire la transparenţa în procesul decizional.


11. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte anumite atribuţii ale autorităţilor publice, precum şi proceduri administrative prin care derogă de la prevederile Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional.


12. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

p.2

Ministerele, alte autorităţi administrative centrale, serviciile publice desconcentrate ale acestora, în termen de 2 luni vor: ... desemna coordonatorii procesului de consultare publică în procesul decizional şi vor mediatiza informaţia respectivă, în modul stabilit.

Din textul proiectului, nu este clar în ce fel va fi mediatizată informaţia privind desemnarea coordonatorilor procesului de consultare publică în procesul decizional: pe paginile web ale autorităţilor publice, ale Guvernului, în presă, prin afişare la sediul autorităţilor publice etc.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea modalităţii de mediatizare a informaţiei privind desemnarea coordonatorilor procesului de consultare publică în procesul decizional.

2

Anexa 1, p.3

Prevederile prezentului Regulament se aplică în procesul de elaborare şi adoptare a proiectelor de acte legislative, acte normative, acte administrative (în continuare – proiecte de decizii) care pot avea impact economic, de mediu şi social (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice).

Potrivit art.3 alin.(4) al Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional "Autorităţile publice vor consulta cetăţenii, asociaţiile constituite în corespundere cu legea, alte părţi interesate în privinţa proiectelor de acte legislative, administrative care pot avea impact social, economic, de mediu (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice)." Prin urmare, legea-cadru distinge două categorii de proiecte de decizii: legislative şi administrative, presupunînd implicit că din categoria actelor administrative - potrivit teoriei dreptului administrtiv şi a Legii 793/10.02.2000 contenciosului administrativ - fac parte actele administrative cu caracter normativ şi cele cu caracter individual. Proiectul hotărîrii, însă, adaugă la proiectele actelor legislative şi administrative şi actele normative, ceea ce contravine prevederilor Legii 239/13.11.2008.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Excluderea expresiei "acte normative" din p.3 al proiectului.

3

Anexa 1, p.4

Procedurile de consultare publică prevăzute în prezentul Regulament nu se extind asupra procesului de elaborare şi adoptare de către Guvern şi autorităţile publice a proiectelor de acte administrative cu caracter individual, a celor ce conţin informaţii oficiale cu accesibilitate limitată şi a proiectelor de acte normative şi administrative care au ca obiect modificarea actelor în vigoare sub aspect redacţional, fără a schimba conceptul sau impactul acestora.

Aceste formulări contravin prevederilor legii-cadru, Legea nr.239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, care, în art.3 alin.(5) stabilesşte o singură categorie de decizii cărora nu li se aplică: "Prevederile prezentei legi nu se aplică în procesul de elaborare a deciziilor şi de desfăşurare a şedinţelor din cadrul autorităţilor publice la care sînt examinate informaţii oficiale cu accesibilitate limitată în condiţiile legii". Prin urmare, scoaterea de sub incidenţa transparenţei procesului decizional a proiectelor de acte administrative cu caracter individual şi a proiectelor de acte normative şi administrative care au ca obiect modificarea actelor în vigoare sub aspect redacţional - reprezintă nişte derogări abuzive de la prevederile legii-cadru, întru executarea căreia se propune adoptarea regulamentului dat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii extensive de reglementare

Excluderea p.4 din Regulament;
sau
excluderea celor 2 excepţii neîntemeiate (proiectele de acte administrative cu caracter individual şi proiectele de acte normative şi administrative care au ca obiect modificarea actelor în vigoare sub aspect redacţional) din p.4;
sau
stipularea că acestor categorii de decizii li se vor aplica doar procedurile minime de consultare, conform p.28 al Regulamentului.

4

Anexa 1, Capitolul II.

Măsuri administrative de asigurare a transparenţei în procesul decizional

Titlul acestui compartiment din regulament depăşeşte scopul anunţat al titlului Regulamentului "cu privire la procedurile de consultare publică în procesul decizional şi organizare a şedinţelor publice", precum şi a celui enunţat în Preambulul hotărîrii, făcînd să sporească neclaritatea referitoare la domeniul de aplicare a acestui regulament: la toate prevederile Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional sau doar la prevederile acesteia cît priveşte etapa consultării publice pe marginea proiectului deciziei şi a adoptării în şedinţă publică a acestuia?

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Clarificarea atît a scopului adoptării proiectului hotărîrii (de a se aplica întregii Legi 239/13.11.2008 sau doar în partea ce reglementează etapa consultărilor publice şi a desfăşurării şedinţelor publice pentru adoptarea deciziilor), cît şi a domeniului de aplicare a regulamentului, astfel încît să dispară confuzia că prevederile regulamentului depăşesc scopul adoptării hotărîrii şi a regulamentului anexă la ea.

5

Anexa 1, p.9

Consultarea publică a unui proiect de decizie este iniţiată şi desfăşurată de către subdiviziunea autor din cadrul autorităţii publice.

Potrivit art.11 alin.(2) al Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, consultarea poate fi iniţiată, pe lîngă autoritatea responsabilă de elaborarea proiectului de decizie, şi de o altă autoritate publică, care nu este autorul proiectului, precum şi la propunerea părţilor interesate. Prin urmare, proiectul hotărîrii limitează neîntemeiat aplicarea legii în vederea executării căreia este elaborat, în ceea ce priveşte dreptul de a iniţia/propune consultări publice pe marginea unui proiect de decizie.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii extensive de reglementare

Excluderea p.9 sau aducerea lui în conformitate cu prevederile art.11 alin.(2) al Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional. În acest sens, ar fi utilă mai degrabă reglementarea situaţiilor în care alte autorităţi pot iniţia consultări publice pe marginea unui proiect de decizie autor al căruia este o altă autoritate, precum şi a modalităţilor prin care cetăţenii pot propune/desfăşura consultări publice pe marginea unui proiect de decizie (părţile interesate trebuie sa adreseze solicitarea de iniţiere a consultărilor publice de către autoritate sau poate iniţia şi/sau poate desfăşura dezbateri publice pe marginea unui proiect de decizie în mod autonom).

6

Anexa 1, Capitolul III.

Proceduri de asigurare a accesului la informaţia privind pocesul decizional

A se vedea obiecţia făcută la titlul Capitolului II. Mai mult decît atît, Capitolul III care sugerează aplicabilitatea la toate informaţiile privind procesul decizional, conţine 3 compartimente, care se referă exclusiv la etapa consultărilor publice şi nu la toate informaţiile care pot fi făcute publice în procesul decizional. Astfel, primul compartiment se întitulează "1. Modalităţi de informare în cadrul consultării publice", consultările publice fiind doar una dintre cele 5 etape ale transparenţei procesului de elaborare a deciziilor conform art.8 al Legii 239/13.11.2008. În pofida denumirii compartimentului dat, p.13-17 incluse în el se referă nu la informarea din cadrul consultărilor publice, ci la informarea generală privind procesul decizional, atît la etapa elaborării, cît şi la etapa adoptării deciziei. Al doilea compartiment se întitulează "Anunţul de iniţiere a consultării publice", în p.18-21 fiind vorba într-adevăr despre conţinutul acestui anunţ. Al treilea compartiment se întitulează "Informarea despre rezultatele consultării publice", punctele căruia însă se extind nu doar la etapa consultării publice a elaborării deciziei, dar şi la aprobarea proiectului. Prin urmare, structural denumirea capitolului III şi a celor 3 compartimente ale sale crează contradicţii interne între ele, între ele şi prevederile incluse în aceste compartimente, între ele şi preambulul proiectului hotărîrii şi dispoziţiile generale ale regulamentului.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Clarificarea atît a scopului adoptării proiectului hotărîrii (de a se aplica întregii Legi 239/13.11.2008 sau doar în partea ce reglementează etapa consultărilor publice şi a desfăşurării şedinţelor publice pentru adoptarea deciziilor), cît şi a domeniului de aplicare a regulamentului, astfel încît să dispară confuzia că prevederile regulamentului depăşesc scopul adoptării hotărîrii şi a regulamentului anexă la ea.

7

Anexa 1, p.13

Informarea privind procesul decizional are un caracter general pentru un public larg nedefinit sau un caracter direcţionat pentru părţi interesate definite, incluse în lista prevăzută în pct.8 din prezentul Regulament, sau alte părţi interesate care au solicitat în scris informarea. Cele două procedee de informare privind procesul decizional sînt complementare şi nu se substituie reciproc.

Prima propoziţie a p.13 aparent se contrazice cu a doua. Se stipulează că "Informarea privind procesul decizional are un caracter general pentru un public larg nedefinit sau un caracter direcţionat pentru părţi interesate definite..." Astfel, se crează impresia că autorităţile publice dispun de alternativa de a alege discreţionar tipul informării: fie cea cu caracter general, fie cea cu caracter direcţionat. Cu toate acestea, în a doua propoziţie se stabileşte că cele două procedeie de informare "sînt complementare şi nu se substituie reciproc". Care procedeu însă este de bază şi care este cel complementar celui de bază? Logic, ar trebui ca informarea generală să aibă loc de fiecare dată, iar cea direcţionată să fie aplicată suplimentar informării generale, care ar trebui să fie şi cea de bază, însă acest lucru nu rezultă expres din textul proiectului. Mai mult decît atît, p.13 utilizează noţiunile de "informare cu caracter general" şi "informare cu caracter direcţionat", iar p.15 - noţiunile de "informare generală" şi "informare direcţionată" cu referire la aceleaşi fenomene, respectiv.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Se propune următoare redacţie a p.13: "Informarea privind procesul decizional se face pe calea informării generale (pentru un public larg nedefinit) şi pe calea informării direcţionate (pentru părţi interesate definite, incluse în lista prevăzută în pct.8 din prezentul Regulament, sau alte părţi interesate care au solicitat în scris informarea). Informarea generală este obligatorie de fiecare dată, iar cea direcţionată poate fi aplicată complementar informării generale."

8

Anexa 1, p.18

Informaţia despre iniţierea consultărilor pe marginea unui proiect de decizie este redactată în forma unui anunţ ... care include obligatoriu: ...

Avînd în vedere necesitatea calculării anumitor termene în interiorul cărora părţile interesate pot prezenta comentarii şi sugestii pe marginea proiectului deciziei, considerăm utilă includerea în lista datelor pe care trebuie să le conţină anunţul şi data la care acesta este făcut.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

La p.18, înainte de expresia "argumentarea necesităţii de a adopta decizia", a se adăuga "data plasării anunţului;".

9

Anexa 1, p.18 şi p.19

18. Informaţia despre iniţierea consultărilor pe marginea unui proiect de decizie este redactată în forma unui anunţ ... care include obligatoriu: - argumentarea necesităţii de a adopta decizia; - termenul-limită de prezentare a recomandărilor; - modalitatea în care părţile interesate pot avea acces la proiectul de decizie; - modalitatea în care părţile interesate pot prezenta sau expedia recomandări; - numele şi informaţia de contact (numărul de telefon, adresa poştei electronice, adresa poştală) ale persoanelor responsabile de recepţionarea şi examinarea recomandărilor referitoare la proiectul de decizie supus consultării. 19. Anunţul de iniţiere a procesului de consultare este făcut public cu cel puţin 15 zile lucrătoare înainte de iniţierea procedurii de întocmire a variantei finale a proiectului deciziei. ...

Avînd în vedere că cele incluse în conţinutul "anunţului de iniţiere a consultării publice" prevăzut în p.18, coincid cu conţinutul "anunţului referitor la iniţierea elaborării deciziei" prevăzut în art.9 alin.(2) al Legii 239/13.11.2008, precum şi termenul de 15 zile aplicabile părţilor interesate în ambele cazuri, nu este clar dacă este vorba despre acelaşi anunţ sau sînt anunţuri diferite. Dacă da - atunci denumirea acestui anunţ trebuie să fie aceeaşi în lege şi în regulament, dacă uneori acestea pot fi identice, iar în alte cazuri - diferite - situaţiile respective urmează a fi stabilite expres, iar dacă aceste anunţuri sînt întotdeauna diferite - atunci trebuie să fie explicată corelarea dintre ele, deoarece există consecinţe şi termene stabilite pentru părţile interesate: - de cel puţin 15 zile lucrătoare pentru plasarea anunţului despre iniţierea elaborării deciziei pînă la examinarea deciziei (conform art.9 alin.(1) al Legii 239/13.11.2008); şi - de cel puţin 15 zile lucrătoare înainte de iniţierea procedurii de întocmire a variantei finale a proiectului deciziei (conform p.19 al regulamentului)

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Precizarea dacă:
- aceste 2 tipuri de anunţuri coincid întotdeauna cînd au loc consultări publice - în acest caz trebuie făcută o menţiune expresă în proiect,
- acestea pot coincide doar uneori, iar alteori sînt 2 anunţuri diferite - în acest caz trebuie precizat cînd pot coincide şi cînd nu şi care sînt consecinţele asupra termenelor care curg pentru părţile interesate de la plasarea acestor anunţuri,
- aceste 2 tipuri de anunţuri sînt întotdeauna diferite - în acest caz trebuie făcută o precizare expresă în acest sens şi o corelare dintre aceste 2 anunţuri.

10

Anexa 1, p.25

Consultarea publică în procesul decizional se desfăşoară după întocmirea textului iniţial al proiectului de decizie, fundamentarea acestuia şi aprobarea proiectului respectiv de către conducătorul autorităţii publice.

Proiectul aprobat de conducătorul autorităţii publice care adoptă deciziile unipersonal reprezintă deja decizia autorităţii publice, pe marginea căreia consultările publice nu prea sînt utile.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Sintagma din p.25 "... şi aprobarea proiectului respectiv de către conducătorul autorităţii publice" să fie expusă în următoarea redacţie: "... şi aprobarea proiectului respectiv pentru consultare publică de către conducătorul autorităţii publice"

11

Anexa 1, p.28

Procedurile minime de consultare presupun plasarea anunţului şi proiectului de decizie pe pagina web oficială a autorităţii publice, afişarea lor la sediul acesteia într-un spaţiu accesibil publicului şi/sau difuzarea lor în mass-media centrală sau locală, după caz.

Deoarece nu este prea clar daca proiectul se referă totuşi şi la alte etape ale transparenţei procesului decizional sau doar la cea a consultărilor publice (şi a şedinţelor publice), nu se înţelege dacă în sensul proiectului consultările publice includ şi următoarea etapă, cea de recepţionare şi examinare a recomandărilor părţilor interesate. Dacă da, atunci procedurile minime de consultare ar trebui să includă şi plasarea pe pagina web, afişarea la sediu sau publicarea în mass-media a sintezei recomandărilor.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Concretizarea domeniului de aplicare a proiectului, precizarea dacă în sensul proiectului consultarea publică include şi unele etape anterioare şi ulterioare etapei consultărilor publice prevăzute de Legea 239/13.11.2008. Dacă se stabileşte că în sensul proiectului consultarea publică include şi etapele ulterioare, atunci alineatul referitor la procedurile minime de consulatre publică p.28 urmează a fi completat cu prevederi referitoare la aducerea la cunoştinţă publică a sintezei recomandărilor.

12

Anexa 1, p.29

Autorităţile publice planifică procesul de consultare publică, conform următoarelor etape: a) stabilirea proiectului deciziei care urmează a fi supus consultării; b) stabilirea persoanei responsabile de desfăşurarea procedurilor de consultare din cadrul subdiviziunii autor din cadrul autorităţii publice; ...

Termenul "stabilirea" este utilizat impropriu la lit.a) şi b).

Alte riscuri
redacţional

Substituirea termenului "stabilirea" cu "determinarea" sau "identificarea".

13

Anexa 1, p.30 şi p.8

29. ... Lista părţilor interesate care vor fi consultate în cazul fiecărui proiect de decizie este aprobată de coordonatorul procesului de consultare publică. 8. Coordonatorul procesului de consultare publică pregăteşte o listă generală a părţilor interesate, întocmită la iniţiativa subdiviziunilor autorităţii publice, iniţiativa altor autorităţi publice sau la propunerea părţilor interesate, care vor fi informate prioritar despre procesul decizional al autorităţii în cauză. Lista se actualizează cu regularitate...

Nu este clar dacă proiectul presupune 2 tipuri de liste distincte a părţilor interesate: una generală şi alta întocmită pentru fiecare proiect de decizie supus consultărilor publice şi care este corelarea dintre ele? Părţile interesate incluse în lista generală sînt informate de fiecare dată sau nu? Lista pregătită cu ocazia supunerii consultărilor publice a unui proiect de decizie este o listă suplimentară celei de bază sau invers, această listă este de bază, iar părţile din lista generală pot fi informate complementar?

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Precizarea corelaţiei dintre lista generală prevăzută la p.8 al regulamentului şi cea prevăzută la p.30.

14

Anexa 1, p.32, 5)

... Organizarea dezbaterilor se fundamentează pe: ...

Termenul "fundamentează" este folosit impropriu, deoarece în context nu este vorba despre o argumentare a dezbaterilor, dar despre componentele dezbaterii publice.

Alte riscuri
redacţional

Expunerea sintagmei: "Organizarea dezbaterilor se fundamentează pe" în următoarea redacţie: "Organizarea dezbaterilor presupune:"

15

Anexa 1, p.39

În cazul modificării esenţiale (schimbării conceptului, extinderii obiectului şi sferei de aplicare, modificării impactului) a variantei iniţiale a proiectului de decizie supus procedurilor de consultare, autoritatea publică poate supune proiectul respectiv consultării publice repetate.

În cazurile modificărilor esenţiale a variantei iniţiale a proiectului, în special dacă aceste modificări nu au fost determinate de procesul de consultare publică, autoritatea publică trebuie să fie obligată să supună proiectul modificat astfel consultărilor publice repetate.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Se propune expunerea p.39 în următoarea redacţie: "În cazul modificării esenţiale (schimbării conceptului, extinderii obiectului şi sferei de aplicare, modificării impactului) a variantei iniţiale a proiectului de decizie supus procedurilor de consultare, dacă modificarea esenţială nu a survenit în rezultatul consultării publice, autoritatea publică va supune proiectul respectiv consultării publice repetate. "

16

Anexa 1, p.40

Şedinţele autorităţilor publice în cadrul cărora sînt examinate şi adoptate deciziile sînt publice, cu excepţia cazurilor stabilite de Legea nr.982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaţie.

Avînd în vedere că Legea nr.982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaţie nu prevede expres restricţiile cu privire la accesul la şedinţele autorităţilor publice în cadrul cărora sînt examinate şi adoptate decizii, este necesară concretizarea articolelor exacte din lege care se subînţeleg în p.40 al Regulamentului.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Concretizarea articolelor din Legea nr.982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaţie la care face trimitere p.40.

17

Anexa 1, p.44

La şedinţele publice este asigurat accesul reprezentanţilor mijloacelor de informare în masă, iar, după caz, se permite retransmiterea acestor şedinţe de către instituţiile audiovizuale.

Nu este clar în ce situaţii urmează să fie aplicată prevederea, precum şi cine este în drept să permită retransmiterea şedinţelor de către instituţiile audiovizuale, cu atît mai mult că este vorba despre nişte şedinţe publice de adoptare a deciziilor.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Se recomandă expunerea p.44 în următoarea redacţie: "La şedinţele publice este asigurat accesul reprezentanţilor mijloacelor de informare în masă, fiind permisă retransmiterea acestor şedinţe de către instituţiile audiovizuale."

18

Anexa la Regulamentul cu privire la procedurile de consultare publică în procesul decizional şi organizare a şedinţelor publice

Proiectul de decizie este elaborat în conformitate cu legislaţia în vigoare, prevederile corespondente ale legislaţiei comunitare şi cu tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte (denumirea documentelor relevante)

Dacă se păstrează această formulare unică a anunţului-tip pentru iniţierea consultării publice a proiectului de decizie, se va crea impresia iluzorie că toate proiectele de decizii vor fi conforme legislaţiei naţionale, prevederilor corespondente ale legislaţiei comunitare şi cu tratatele internaţionale la care RM este parte, pe spaţiul rezervat urmînd să fie indicate denumirile acestor documente juridice. Dacă autoritatea va indica doar prevederile legislaţiei naţionale (spre exemplu, prevederile Legii privind transparenţa în procesul decizional), în virtutea textului standard privind corespunderea proiectului deciziei şi cu normele comunitare şi ale convenţiilor internaţionale, corespunderea se va prezuma.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă ca după fiecare din aceste categorii (legislaţia în vigoare, prevederile legislaţiei comunitare şi tratatele internaţionale) - să fie lăsat spaţiu pentru concretizarea expresă a documentelor din aceste categorii, astfel încît atunci cînd în dreptul categoriilor date nu va fi precizată denumirea nici a unuia dintre documentele din categoria respectivă, să fie clar pentru cititorii anunţului că autorul nu a verificat conformitatea cu aceste categorii de documente, fiind şi un indicator pentru părţile interesate că ar trebui să verifice suplimentar corespunderea proiectului deciziei cu prevederile acestor categorii de documente, în vederea îmbunătăţirii calitărţii proiectului.





Concluzii

În concluzie, constatăm că proiectul hotărîrii Guvernului "Cu privire la unele acţiuni de executare a Legii nr. 239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional", este susceptibil de a genera confuzii la aplicarea sa de către autorităţile publice din următoarele motive:

- Scopul enunţat în Preambulul proiectului hotărîrii, în Dispoziţiile generale ale Regulamentului din proiect se referă, aparent, doar la o etapă a transparenţei procesului de elaborare a deciziilor (consultările publice) şi la un aspect al transparenţei procesului de adoptare a deciziilor (organizarea şedinţelor publice). Cu toate acestea, Regulamentul din proiect conţine prevederi concrete şi despre alte etape, anterioare şi ulterioare consultărilor publice şi desfăşurării şedinţelor publice, precum şi prevederi generale despre măsurile administrative de asigurare a întregului proces de transparenţă decizională. Pînă la urmă, nu este clar dacă intenţia a fost de a elabora un Regulament pentru aplicarea întregii Legi cu privire la transparenţa în procesul decizional, sau pentru aplicarea doar a acelor etape prevăzute de ea care sînt enunţate în preambulul proiectului şi în titlul regulamentului.

- Chiar dacă se referă practic la toate etapele şi majoritatea aspectelor ce ţin de transparenţa decizională prevăzute în legea-cadru, Regulamentul, în virtutea limitării sale convenţionale doar la etapa consultărilor publice şi a adoptării deciziei în cadrul şedinţelor publice, nu tratează celelate etape şi aspecte conform aceleaşi sistematizări şi logici utilizate în legea-cadru, grupîndu-le de o manieră deosebită de lege. Practic, lectura regulamentului inclus în proiect după lectura Legii cu privire la transparenţa în procesul decizional scade înţelegerea felului de aplicare practică a legii.

- Proiectul conţine contradicţii cu Legea cu privire la transparenţa în procesul decizional, stabilind excepţii suplimentare la cele prevăzute de lege, sau limitînd neîntemeiat posibilităţile prevăzute de aceasta pentru unii subiecţi de a participa în procesul de transparenţă decizională.

- Proiectul conţine mai multe prevederi reciproc contradictorii şi/sau neclare.

Avînd în vedere cele expuse, considerăm că proiectul este afectat de anumite riscuri de coruptibilitate, determinate de carenţe de fundamentare adecvată (determinarea scopului şi domeniului de aplicare a proiectului), nerespectarea deplină a procesului de transparenţă a procesului de elaborare a proiectului, contradicţii cu legea-cadru întru executarea căreia a fost elaborat proiectul, formulări lingvistice ambigui ş.a., remedierea cărora este posibilă urmînd recomandările prezentului raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei