Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Noiembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modifcarea şi completarea unor acte legislative (ajustarea prevederilor legislaţiei la Legea privind transparenţa în procesul decizional)

La solicitarea Cancelariei de Stat a Republicii Moldova



Evaluarea generală


1. Transparenţa decizională Proiectul supus expertizei a fost înaintat pentru consultări publice la data de 30 octombrie 2009, fiind plasat şi un anunţ în acest sens, care stabileşte termenul-limită de prezentare a propunerilor şi sugestiilor părţilor interesate către autorul proiectului (Cancelaria de Stat a Republicii Moldova) pînă la data de 10 noiembrie 2009. Astfel, părţilor interesate le-a fost pus la dispoziţie doar 8 zile lucrătoare pentru a examina conţinutul acestei decizii, ceea ce contravine prevederilor art.9 alin.(1) al Legii 239/13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, care prevede că anunţul despre iniţierea elaborării deciiziei se plasează cu cel puţin 15 zile lucrătoare pînă la examinarea deciziei. Mai mult decît atît, anunţul respectiv nu indică data la care a fost plasat, oferind teren pentru speculaţii referitoare la respectarea termenului de 15 zile atît pentru autorităţi, cît şi pentru părţile interesate.


2. Scopul promovării proiectului Potrivit autorului notei informative, proiectul hotărîrii de Guvern „Cu privire la aprobarea proiectului de lege pentru modificarea şi completarea unor acte legislative” a fost elaborat conform prevederilor Legii nr. 239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional, cu scopul de a aduce cadrul legislativ în vigoare în concordanţă cu legea respectivă.



Fundamentarea proiectului


3. Suficienţa argumentării. Argumentarea conţinută în nota informativă se referă, de o manieră generală, la importanţa transparenţei procesului de adoptare a deciziilor de către autorităţile publice, cum ar fi "va oferi posibilităţi reale cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate de a participa în elaborarea proiectelor de decizii" sau "îmbunătăţirea calităţii deciziilor elaborate şi adoptate de către autorităţile publice, precum şi sporirea credibilităţii şi susţinerii deciziilor adoptate."

Considerăm că argumentarea modificării şi completării actelor legislative la care se referă proiectul este suficientă, dar însăşi proiectul nu include toate modificările necesare pentru aducerea prevederilor legislaţiei în vigoare în conformitate cu Legea 239/13.11.2008.


4. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Nota informativă şi textul proiectului nu conţin asemenea referinţe.


5. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Deşi procesul de consultare publică în cadrul trasparenţei procesului decizional presupune anumite cheltuieli, argumentarea conţinută în nota informativă nu precizează sursa lor de finanţare. Considerăm necesară redresarea acestei carenţe, deoarece în caz contrar autorităţile publice vizate în proiect ar putea invoca lipsa resurselor financiare necesare pentru asigurarea transparenţei procesului de luare a deciziilor.


6. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul nu reglementează activitatea de întreprinzător şi, prin urmare, nu a fost supus analizei impactului de reglementare a proiectului. Cu toate acestea, considerăm că aplicarea prevederilor proiectului va reprezenta un beneficiu inclusiv pentru exponenţii mediului de afaceri, prin antrenarea acestora în procesul de consultări publice pe marginea proiectelor de decizii care le pot influenţa activitatea.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


7. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


8. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


9. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


10. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


11. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Atribuţiile autorităţilor publice de asigurare a transparenţei în procesul decizional au fost reglementate prin Legea 239/13.11.2008 cu privire la transparenţa în procesul decizional, proiectul ajustînd doar prevederile unor legi la rigorile legii în cauză.


12. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I, p.2

La articolul 25 alineatul (6), propoziţiile a doua şi a treia vor avea următorul cuprins: „În acest scop, Guvernul, din oficiu, la iniţiativa altor autorităţi publice sau la propunerea părţilor interesate, hotărăşte consultarea publică a proiectelor de acte ale Guvernului care pot avea impact economic, de mediu şi social (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice), în conformitate cu legislaţia. Guvernul decide publicarea stenogramelor şedinţelor sale publice şi a altor acte vizînd activitatea executivului.”

Potrivit Legii 239/13.11.2008, autorităţile publice în asemenea cazuri au obligaţia să demareze procesul de consultări publice. Prevederile proiectului însă formulează această obligaţie a Guvernului ca pe un drept, de care se poate prevala în mod discreţionar. Cît priveşte stenogramele şedinţelor publice ale Guvernului, nu este clar de ce standardele aplicabile Guvernului trebuie să fie sub nivelul acceptat pentru publicarea stenogramelor şedinţelor Pralamentului.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Se recomandă substituirea cuvîntului "hotărăşte" cu "dispune", iar expresia "decide publicarea stenogramelor" cu "va publica stenogramele".

2

Art.II, p.6

După articolul 49 se introduce articolul 491 cu următorul cuprins: „Articolul 491. Organizarea procedurilor de consultare publică de către comisia permanentă sesizată în fond (1) Comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi propuneri legislative cu părţile interesate, prin intermediul organizării dezbaterilor, audierilor publice, altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia în vigoare. ...

Existînd legea-cadru care se are în vedere în acest context, nu este clar de ce trimiterea la aceasta nu se face în mod direct, potrivit exigenţelor Legii 780/2001 cu privire la actele legislative.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Substituirea expresiei "legislaţia în vigoare" cu expresia "legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional".

3

Art.II, p.6

După articolul 49 se introduce articolul 491 cu următorul cuprins: „Articolul 491. Organizarea procedurilor de consultare publică de către comisia permanentă sesizată în fond ...

(4) Comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legislaţiei în vigoare, pe site-ul Parlamentului a proiectelor de acte legislative şi propuneri legislative, a materialelor aferente, precum şi a sintezei recomandărilor parvenite în cadrul consultărilor publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.

A se vedea obiecţia precedentă.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Substituirea expresiei "legislaţiei în vigoare" cu expresia "legislaţiei cu privire la transparenţa în procesul decizional".

4

Art.III, p.2

Articolul 45 se completează cu alineatul (4) cu următorul cuprins: „(4) Elaborarea şi aprobarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează în mod transparent, conform legislaţiei în vigoare.”

A se vedea obiecţia nr.2 din tabel.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Substituirea expresiei "legislaţiei în vigoare" cu expresia "legislaţiei cu privire la transparenţa în procesul decizional".

5

Art.IV, p.7

Articolul 21: în titlul, după cuvîntul „avizarea” se introduc cuvintele „şi consultarea publică a”;

alineatul (1) se completează în final cu următorul text: „şi se supune, în modul stabilit, procedurii de consultare publică”;

Referinţa la modul stabilit nu ajută la identificarea acestuia.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Se recomandă introducerea după expresia "în modul stabilit" a expresiei "de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional".

6

Art.V, p.3

La articolul 28 alineatul (2), după cuvintele „după caz” se introduc cuvintele „ , necesitatea consultării publice a proiectului actului normativ, conform legii”.

A se vedea obiecţia nr.2 din tabel.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Se recomandă introducerea după textul "conform legii" a textului "cu privire la transparenţa în procesul decizional".

7

Art.V, p.8

Articolul 38: ...articolul se completează cu alineatele (4) şi (5) cu următorul cuprins: „(4) Consultarea proiectului de act normativ cu părţile interesate se efectuează în conformitate cu legea, cu respectarea procedurilor stabilite de către Guvern.

A se vedea obiecţia nr.2 din tabel.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Se recomandă introducerea după textul "în conformitate cu legea" a textului "cu privire la transparenţa în procesul decizional".

8

Art.VI, p.2

La articolul 14 alineatul (2), după litera z) se introduce litera z1) cu următorul cuprins:

„z/1) dispune consultarea publică a proiectelor de decizii în problemele de interes local care pot avea impact economic, de mediu şi social (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice), în conformitate cu legislaţia, precum şi în alte probleme care preocupă populaţia sau o parte din populaţia unităţii administrativ-teritoriale.”

A se vedea obiecţia nr.2 din tabel.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Se recomandă introducerea după textul "în conformitate cu legislaţia" a textului "cu privire la transparenţa în procesul decizional".

9

Art.VI, p.5

La articolul 32, după alineatul (1) se introduce alineatul (11) cu următorul cuprins:

„(11) Proiectele de dispoziţii ale primarului în problemele de interes local care pot avea impact economic, de mediu, social (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice) se consultă public, în conformitate cu legea, cu respectarea procedurilor stabilite de către fiecare autoritate reprezentativă şi deliberativă a populaţiei unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau al doilea, după caz.”

A se vedea obiecţia nr.2 din tabel.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Se recomandă introducerea după textul "în conformitate cu legea" a textului "cu privire la transparenţa în procesul decizional".

10

Art.VI, p.7

La articolul 43 alineatul (1), după litera u) se introduce litera u1) cu următorul cuprins:

„u1) dispune consultarea publică a proiectelor de decizii în problemele de interes local care pot avea impact economic, de mediu şi social (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice), în conformitate cu legislaţia, precum şi în alte probleme care preocupă populaţia sau o parte din populaţia unităţii administrativ-teritoriale.”

A se vedea obiecţia nr.2 din tabel.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Se recomandă introducerea după textul "în conformitate cu legislaţia" a textului "cu privire la transparenţa în procesul decizional".

11

articol lipsă

Proiectul nu conţine nişte articole prin care să introducă modificările şi completările de rigoare în vederea ajustării cadrului legal la prevederile art.13 alin.(5) "Împiedicarea accesului la şedinţele publice ale autorităţilor publice sau compromiterea procesului decizional prin tăinuirea informaţiei de interes public ori prin denaturarea acesteia se sancţionează conform legii." şi prevederile art.16 alin.(1), lit.d) "Autorităţile publice vor întocmi şi vor aduce la cunoştinţa publicului rapoarte anuale privind transparenţa în procesul decizional, care vor conţine: … d) numărul cazurilor în care acţiunile sau deciziile autorităţii publice au fost contestate pentru nerespectarea prezentei legi şi sancţiunile aplicate pentru încălcarea prezentei legi."

Coruptibilitate
Lacune de drept

Introducerea unui articol / mai multor articole în proiect prin care să fie propuse modificările şi completările necesare în vederea asigurării executării art.13 alin.(5) şi art.16 alin.(1) lit.d) a Legii 239/13.11.2008 cu privire la transparenţa în procesul decizional. În acest sens, pot fi modificate, după caz Codul de conduită al funcţionarului public, Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, Codul contravenţional etc.





Concluzii

În concluzie, putem spune că proiectul supus expertizei nu este afectat de grave riscuri de coruptibilitate. Principalele carenţe ale procesului de elaborare a proiectului se referă la:

- Acordarea unui termen mai mic de 15 zile lucrătoare părţilor interesate pentru expunerea părerilor pe marginea proiectului;

- Abundenţa normelor abstracte de trimitere la legislaţia în vigoare, cînd există o lege concretă care se are în vedere;

- Existenţa unor contradicţii dintre legea-cadru şi prevederile proiectului elaborat în vederea ajustării cadrului legislativ, prin determinarea ca drept a unor obligaţii;

- Nereglementarea de către proiect a modificărilor şi completărilor necesare, în vederea unei asigurări mai complete a ajustării cadrului legislativ la prevederile Legii 239/13.11.2008 (sancţiunile pentru nerespectarea legii).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei