Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

03 Noiembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (instanţele economice şi instanţele militare)

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative la proiect "din considerentul că judecătoriile specializate şi-au demonstrat în timp ineficienţă şi lipsa unei justificări logice se propune reformarea sistemului de organizare judecătorească, ce presupune lichidarea judecătoriilor specializate. Acest lucru urmează a fi realizat nemijlocit prin preluarea atribuţiilor instanţelor judecătoreşti specializate de către instanţelor de drept comun cu specializarea acestora pe colegii/secţiuni după caz".

Totodată, în nota informativă se menţionează că "întreprinderea unor măsuri de acest gen a fost recomandată anterior şi de dl. Giacomo Oberto, expert al Consiliului Europei, în expertiza sa din 25 aprilie 2007 „Privind perfecţionarea proiectului Strategiei de consolidare a sistemului judecătoresc”. Astfel, acesta a precizat că judecătorii specializaţi ar trebui să facă parte din întreg sistemul instanţelor de drept comun, decît din cîteva instanţe specializate ale acestuia, iar specializarea instanţelor de judecată ar trebui să fie efectuată conform principiului ramural. De asemenea acesta a mai precizat că „Dreptul contemporan poate fi divizat în trei ramuri: civil, penal şi administrativ. Ramurile specializate, precum dreptul muncii, familiei, comercial nu sunt altceva decît părţi componente ale dreptului civil. Astfel, dispare necesitatea instituirii (cum se întîmplă în majoritatea statelor ale Europei de Est) jurisdicţiilor de drept comercial totalmente separate (uneori acestea pot fi întîlnite ca instanţe de „arbitraj” sau instanţe „economice”).

Chestiunile economice nu sunt altceva decît o parte componentă a ramurii de drept civil, astfel că, un judecător specializat în drept civil nu va întîlni mari dificultăţi la examinarea unei cauze cu specific comercial şi vice versa. Mult mai rezonabil ar fi instituirea secţiilor/colegiilor specializate în cadrul instanţelor judecătoreşti de drept comun conform exemplului majorităţii statelor Europei de vest (de exemplu pentru cazuri de insolvabilitate, de muncă, de familie etc.).”.



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. Considerăm argumentarea proiectului insuficientă, reieşind din următoarele considerente:


- luînd în considerare argumentele invocate în nota informativă potrivit cărora "judecătoriile specializate şi-au demonstrat în timp ineficienţa şi lipsa unei justificări logice" ar fi fost necesar ca nota informativă să opereze cu anumite date concrete, care să demonstreze această ineficienţă (spre exemplu: numărul dosarelor examinate de către instanţele economice, numărul deciziilor anulate a acestor instanţe, numărul dosarelor pierdute la CEDO în cauzele judecate de către instanţele specializate etc.).

- un alt argument, invocat în nota informativă este opinia unui judecător din Italia, expert al Consiliului Europei, care a sugerat ca instanţele specializate să fie "asimilate" de către instanţele de drept comun prin constituirea unor secţii sau colegii specializate. Fără a pune la îndoială valoarea incontestabilă a recomandăriilor şi sugestiilor formulate de către experţii Consiliului Europei, vom remarca, totuşi, că practica constituirii unor instanţe specializate în problemele economice şi militare, nu este tipică doar pentru Europa de est (aşa cum sugerează expertul CoE), însă este pe larg răspîndită şi în Europa de vest. În acest context, este regretabil faptul, că autorii proiectului nu au prezentat un studiu comparat al prezenţei instanţelor judiciare specializate şi în alte state. Trebuie să menţionăm, că asemenea instanţe există şi în Europa occidentală, iar cu titlu de exemplu pot fi invocate următoarele state: Austria, Albania, Bugaria, Germania, Danemarca, Franţa, Spania, Lituania, Croaţia.

- proiectul nu oferă claritate asupra aspectelor legate de pregătirea profesională a judecătorilor din prima instanţă, precum şi din cadrul curţilor de apel, de a examina litigiile şi cauzele cu caracter economic, deoarece este evident că asemenea categorii de cauze comportă un specific aparte şi necesită cunoştinţe speciale în anumite domenii înguste (spre exemplu cauzele în domeniul insolvabilităţii). Eventual, ar fi fost oportun ca la articolul IX din proiect să fie incluse prevederi exprese privin iniţierea unor cursuri de instruire pentru judecătorii din judecătorii şi curţile de apel, care ar urma să fie instruiţi în aceste domenii cu caracter specific.

- ţinînd cont de numărul mic al judecătorilor în cadrul instanţelor judecătoreşti raionale (de la 2 pînă la 5 judecători în mediu), ar fi fost oportună o evaluare a dosarelor examinate de către Judecătoria economică cu circumscripţia pe întreaga ţară, prin prisma locului aflării pîrîţilor sau a obiectelor litigiilor, pentru a obţine un tablou general şi pentru a prognoza pe viitor marja de intervenţie a judecătoriilor raionale.

- nici proiectul şi nici nota informativă nu oferă o soluţie clară asupra situaţiei ulterioare a judecătorilor din cadrul instanţelor specializate: aceştia vor fi eliberaţi; vor fi transferaţi în alte instanţe; în ce termen se vor realiza aceste activităţi etc.

Adiţional, menţionăm că nota informativă, descrie în mare parte structura şi cuprinsul proiectului, însă nu oferă o viziune de ansamblu şi de perspectivă asupra modului de funcţionare a acestor instanţe şi soluţionare a litigiilor respective. De fapt proiectul legii expertizate, instituie o situaţie tranzitorie referitor la funcţionarea instanţelor specializate şi această stare tranzitorie, poate fi şi de durată, odată ce proiectul nu intervine cu modificări în Legea privind organizarea judecătorească, Legea privind Curtea Supremă de Justiţie, Legea cu privire la instanţele judecătoreşri economice şi Legea cu privire la sistemul instanţelor judecătoreşri militare. Astfel, proiectul propune modificarea doar a comepetenţei instanţelor vizate, însă nu oferă nici un răspuns clar asupra cadrului instituţional: vor fi sau nu vor fi lichidate instanţele specializate? Considerăm că o asemenea abordare "trunchiată" a oportunităţii prezenţei instanţelor economice şi militare în terenul judiciar, va crea multiple confuzii în procesul de aplicare şi nu răspunde principiului previzibilităţii şi predictibilităţii proiectului actului legislativ.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă nu conţine referinţe speciale la legislaţia comunitară sau standarede internaţionale relevante materiei abordate de proiect. Unica referinţă la presupuse standarde în acest domeniu este opinia expertului CoE, dl. Giacomo Oberto - judecător în Italia, care nu şi-a întemeiat această opinie pe rigorile internaţionale sau europene în materia organizării judiciare.


4. Fundamentarea economico-financiară. Nota informativă precizează că "pentru implementarea proiectului nu este nevoie de alocat surse financiare". Deşi, aparent, proiectul nu necesită resurse financiare suplimentare, considerăm că implementarea ulterioară (după expirarea a 6 luni de tranziţie de la sistemul specializat la sistemul instanţelor de drept comun) va necesita alocarea unor resurse financiare suplimentare, inclusiv de ordin tehnico-material, în special cînd va fi necesară soluţionarea statutului judecătorilor din actuala Judecătorie Economică de circumscripţie şi Curtea de apel economică, dacă aceştia vor fi transferaţi în instanţe raionale. De asemenea, nu este clar dacă va fi majorat numărul judecătorilor din cadrul judecătoriilor de primă instanţă, odată ce va fi majorat şi volumul de lucru al acestora.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Dimpotrivă, adoptarea acestui proiect va contribui la facilitarea accesului persoanelor la justiţie şi îi va scuti de cheltuielile necesare pentru deplasarea în municipiul Chişinău.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Versiunea examinată a proiectului nu prezintă soluţii adecvate pentru cadrul legislativ adiacent: Legea privind organizarea judecătorească, Legea privind Curtea Supremă de Justiţie, Legea cu privire la instanţele judecătoreşti economice şi Legea cu privire la sistemul instanţelor judecătoreşti militare.

Nu este clar, de ce alin. (3) din art. IX al proiectului prevede doar "amendarea" Legii privind organizarea judecătorească în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare legii expertizate, însă nu se referă şi la celelalte legi invocate mai sus, care conţin prevederi privind instanţele specializate.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul prevede reformarea competenţelor instanţelor judecătoreşti prin excluderea din sistemul judiciar a instanţelor specializate şi transmiterea competenţelor acestora către instanţele de drept comun.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. V, p. 1

La articolul 29 alineatul (2) cuvîntul „judecătorii, ” se exclude.

Nu este clar de ce se insistă asupra excluderii oportunităţii creării pe viitor a unor instanţe specializate, prin excluderea din Codul de procedură penală a prevederii potrivit căreia "pentru anumite categorii de cauze pot fi înfiinţate judecătorii specializate". Considerăm că această modificare nu este conformă alin. (2) din art. 115 al Constituţiei, potrivit căruia este stabilit expres că "pentru anumite categorii de cauze pot funcţiona, potrivit legii, judecătorii specializate". Prin urmare, modificarea propusă la art. 29 nu este necesară, fiind oportun păstrarea posibilităţii creării în perspectivă a unor judecătorii specializate pe anumite categorii de cauze.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De a exclude din proiect modificarea propusă la art. 29 din Codul de procedură penală.

2

Art. VI

Referitor la păstrarea noţiunii "instanţe de drept comun".

Nu este clar de ce se păstrează noţiunea instanţe de drept comun, dacă proiectul propune renunţarea la instanţele specializate. Precizarea faptului că aceste instanţe sînt de drept comun, este raţională, doar dacă există instanţe specializate şi este necesară delimitarea lor în instanţe de drept comun şi instanţe specializate.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Dacă se va insista asupra promovării proiectului în redacţia propusă, este necesară excluderea noţiunii "instanţe de drept comun".

3

Art. VI p. 3 lit. g) şi p.7 lit. h)

"g) pricinile privind declararea insolvabilităţii"; "h) declararea insolvabilităţii";

În prezent, Codul de procedură civilă oferă o distincţie clară referitor la competenţa de examinare a pricinilor privind declararea insolvabilităţii, această competenţă revenind în exclusivitate Curţii de apel economice - lit. b) alin. (1) art. 36 din Codul de procedură civilă. Proiectul legii expertizate, însă, prevede că această competenţă va reveni şi judecătoriilor şi curţilor de apel. Considerăm că în acest caz se admite o concurenţă a normelor de drept şi o concurenţă de competenţă. Nu este clar, totuşi, cine are competenţa de a examina în primă instanţă pricinile legate de declararea insolvabilităţii: judecătoriile sau curţile de apel?

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii paralele

Ţinînd cont de complexitatea pricinilor privind declararea insolvabilităţii şi necesitatea cunoaşterii de către judecători au unui domeniu foarte specific, este raţional ca această competenţă să revină curţilor de apel.

4

Art. IX "Dsipoziţii finale şi tranzitorii"

"Posturile de judecător eliberate după lichidarea instanţelor judecătoreşti economice şi militare vor fi distribuite altor instanţe judecătoreşti. Guvernul în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi va prezenta propuneri pentru amendarea Legii nr. 514-XIII din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească"

Deşi în proiect şi nota informativă se evită enunţarea directă a faptului că instanţele economice şi militare vor fi lichidate (nu se modifică nici Legea privind organizarea judecătorească, nici Legea privind Curtea Supremă de Justiţie, iar legile care se referă la sistemul instanţelor economice şi instanţelor militare nu se abrogă) , totuşi alin. (3) al art. IX din proiect prevede că aceste instanţe vor fi lichidate, iar posturile de judecător vor trece la alte instanţe. În acest context, nu este clar dacă se va proceda doar la majorarea numărului de judecători în anumite instanţe şi judecătorii din instanţele lichidate vor ocupa aceste funcţii sau aceşti judecători vor fi eliberaţi din funcţii şi nu vor avea posibilitatea să mai continue activitatea de judecător. Proiectul este extrem de ambiguu la acest capitol şi nu oferă nici o claritate pe viitor asupra acestor probleme. De asemenea, menţionăm că Legea privind actele legislative nu prevede un asemenea procedeu juridic ca "amendarea" legislaţiei. Prin urmare este oportun ca noţiunea în cauză să fie ajustată la noţiunile acceptate de legislaţia naţională.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Considerăm necesar ca proiectul să fie revăzut integral şi să includă soluţii pentru toate problemele abordate, în caz contrar acest proiect riscă să provoace haos atît în mediul judecătorilor, dar şi în mediul justiţiabililor.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm că proiectul propus spre examinare nu oferă soluţii gîndite pe termen lung şi instituie de fapt o situaţie tranzitorie pentru o perioadă incertă. Vom accentua atenţia în special asupra următoarelor probleme:

- nu este clar vor rămîne sau nu instanţele specializate în sistemul judiciar al Republicii Moldova;
- nu este clar, cît va dura această perioadă de tranziţie: dacă expiră 6 luni de la adoptarea prezentului proiect, iar Parlamentul nu va adopta Legea pentru modificarea şi completarea Legii privind organizarea judecătorească (aşa cum este prevăzut în dispoziţiile finale şi tranzitorii) - care va fi situaţia judecătorilor din instanţele specializate?
- proiectul nu oferă nici o soluţie privind instruirea judecătorilor din cadrul instanţelor de drept comun, ţinînd cont de specificul şi complexitatea noilor categorii de cauze transmise în competenţa lor, în special cauzele referitor la insolvabilitate. O soluţie ar fi includerea în dispoziţiile finale şi tranzitorii a unui nou alineat privind iniţierea unor cursuri de perfecţionare profesională a judecătorilor în noile domenii. De asemenea, ţinînd cont de complexitatea cauzelor privind insolvabilitatea, ar fi oportun ca acestea să fie examinate de către Curţile de apel, care dispun de un număr mai mare de judecători, ceea ce va permite constituirea unor complete sau secţii specializate şi examinarea competentă acestor pricini (aşa cum a fost recomandat şi de către expertul Consiliului Europei).

Ţinînd cont de cele menţionate, propunem revizuirea proiectului şi eliminarea deficienţelor semnalate mai sus. Dacă, totuşi, se va insista asupra promovării proiectului în redacţia propusă şi în regim de urgenţă, fără o evaluare retrospectivă şi în perspectivă, considerăm că vor apărea multiple probleme în procesul de aplicare, inclusiv o stare de incertitudine atît pentru judecători, cît şi pentru societate în ansamblu.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei