Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

18 Aprilie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la introducerea modificărilor şi completărilor în unele acte legislative (amnistia fiscală)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1404 din 10 Aprilie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la introducerea modificărilor şi completărilor în unele acte legislative (amnistia fiscală).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Preşedintele RM, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul este determinat în Nota Informativă la proiect, constînd în "crearea unui climat investiţional favorabil, asigurarea unei creşteri economice calitative, bazate pe tehnologii şi investiţii, asigurarea liberalizării desfăşurării activităţii de întreprinzător, asigurarea accesului la resursele creditare, legalizarea sectorului neoficial al economiei naţionale, promovarea unei politici fiscale stimulatorii, micşorarea poverii administrative, stimularea fluxului de capital în ţară". Aplicarea adecvată a dispoziţiilor incluse ar putea contribui la atingerea scopurilor enunţate, însă, pentru atingerea impactului maxim şi a unor efecte generale sînt necesare măsuri legislativ-normative şi instituţionale suplimentare.

Iniţiativele legislative de o deosebită importanţă şi anvergură pentru cetăţeni şi chiar pentru stat, în ansamblu, trebuie supuse unor dezbateri publice în prealabil cu toţi factorii interesaţi, în condiţii de maximă transparenţă. Din aceste consideraţii, este neconformă şi puţin argumentată promovarea urgentă a documentului, includerea lui pentru dezbateri în şedinţa plenară a legislativului la doar cîteva zile de la înaintare, fără acordarea timpului necesar pentru consultarea societăţii civile şi chiar cu încălcarea prevederilor Regulamentul Parlamentului (art.52-54). Regulamentul legislativului prevede posibilitatea examinării proiectelor în procedură urgentă, dar numai atunci cînd aceste proiecte emană de la Guvern (în cazul de faţă Guvernul a fost solicitat doar să dea un aviz, în regim de urgenţă, ceea ce semnifică că cercetări şi fundamentări esenţiale nu au fost efectuate).



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Deşi nota informativă conţine descrieri sumare privind reformele preconizate şi argumente pentru opţiunile propuse, informaţiile prezentate sînt insuficiente. Regulamentul Parlamentului (art.44) şi Legea privind actele legislative stabilesc că proiectul de act legislativ: - se depune spre dezbatere împreună cu o expunere a efectelor social-economice şi de altă natură; - se indică persoanele care au luat parte la elaborarea proiectului şi se anexează rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării.

Legea nr.235/20.07.2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător stabileşte necesitatea analizei impactului de reglementare, care trebuie să constituie parte integrantă a notei informative a proiectului de act normativ. Hotărîrea Guvernului nr.1230/24.10.2006 cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare stabileşte ce trebuie să conţină analiza de impact.

Prevederile actelor indicate mai sus nu au fost respectate la elaborarea şi promovarea proiectului expertizat, ceea ce reprezintă o carenţă semnificativă.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Textul proiectului nu conţine trimiteri exprese la legislaţia comunitară şi standarde internaţionale. Din nota informativă nu se poate deduce că a fost asigurată compatibilitatea textului proiectului cu legislaţia comunitara, lipsesc rezultatele expertizei compatibilităţii şi lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare, elemente preparatorii care sînt obligatorii pentru acte legislative de acest gen.


8. Fundamentarea economico-financiară. Proiectul nu este însoţit de fundamentare economico-financiară, deşi implementarea unor prevederi ale acestuia va necesita cheltuieli financiare, inclusiv din surse bugetare (diminuarea acumulărilor din impozitul pe venit, datoria de stat). Conform Regulamentului Parlamentului (art.44) şi Legii privind actele legislative (art. 20, 22), în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Aplicarea prevederilor incluse în proiect va stabili anumite beneficii pentru subiecţii care vor intra sub incidenţa normelor (amnistierea fiscală şi legalizarea capitalului). În acelaşi timp, vor fi favorizate interesele organizaţiilor comerciale (persoanelor juridice ce desfăşoară activitate economică), fiind anulat impozitul pe venit, în cazul reinvestirii acestuia în dezvoltarea businessului.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Prevederile incluse pot aduce prejudicii sistemului bugetar - fiscal al Republicii Moldova: nu se vor acumula mijloacele necesare la bugetele respective; se favorizează nivelul scăzut al disciplinei fiscale a întreprinzătorilor; sînt defavorizaţi contribuabilii cinstiţi, care şi-au onorat la timp obligaţiunile faţă de buget (contribuabilii sînt puşi în situaţie inegală, fiind create din partea statului condiţii de concurenţă neloială).


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Din analiza conţinutului proiectului, remarcăm, că proiectul propus are un şir de norme care nu sînt plasate reuşit. Proiectul conţine unele prevederi care pot crea incertitudine în aplicarea lor (articolele 26, 30). Se operează cu unele noţiuni novatorii pentru cadrul legal al Republicii Moldova, cum ar fi "proprietar real", "deţinători de jure", "proprietari de facto" etc., care nu sînt definite, pot provoca dificultăţi de aplicare şi interpretare a reglementărilor legale, abuzuri din partea subiecţilor abilitaţi cu aplicarea concretă.

În proiect sunt incluse mai multe prevederi care derogă de la legislaţia în domeniu, situaţie care poate genera confuzii de interpretare şi aplicare a normelor în situaţii concrete, după mai mult timp de la intrarea în vigoare a legii.

În art.26, 30 şi 41 sînt incluse şi dispoziţii care stabilesc derogări şi prioritatea unor reglementări din proiect în raport cu altele din legi cu putere juridică similară, fără a se stabili caracterul special al legii promovate. În acest fel apar contradicţii cu principiile generale ale dreptului, ierarhia actelor legislative (a se vedea şi art.6 din Legea privind actele legislative).


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Deşi corespunde la general cerinţelor redactării lingvistice şi normelor ortografice, în cuprinsul proiectului se atestă formulări ambigui şi texte care necesită redactare suplimentară.

Pentru a asigura compatibilitate cu cerinţele tehnicii juridice, este necesară redactarea textului, în special pentru a fi în concordanţă cu recentele modificări din art.35 al Legii privind actele legislative.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Prevederile referitoare la activitatea autorităţilor publice sînt expuse superficial, sînt prezente elemente care în situaţii concrete pot favoriza apariţia şi menţinerea relaţiilor corupţionale.

Aspectele privind transparenţa şi accesul la informaţia de interes public nu sînt reglementate suficient, introducerea unor interdicţii de acces şi publicitate a informaţiilor în domeniu poate afecta probitatea autorităţilor.

Mecanismele de control public a acţiunilor în domeniul implementării noilor reglementări nu sînt determinate explicit, ar necesita concretizări şi stabilirea unui cadru de monitorizare permanentă pe parcursul implementării.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I

Modificările referitoare la revizuirea Titlurilor I şi II ale Codului fiscal

Considerăm binevenită ideea de revizuire fundamentală a Titlurilor I şi II al Codului fiscal prin definitivarea unei noi metodologii de impunere în Republica Moldova şi simplificarea sistemului de impozitare a veniturilor atît pentru persoanele juridice, cît şi pentru persoanele fizice prin formarea unei cote unice de impozitare a persoanelor fizice. Considerăm că trebuie revăzută şi impozitarea persoanelor fizice ce practică activitatea de antreprenoriat, în special pentru persoanele care în prezent tranzitează de la patenta de întreprinzător la întreprinderi individuale faţă de care nu se vor aplica facilităţile acordate persoanelor juridice. Considerăm oportun ca persoanelor fizice ce practică activitatea de antreprenoriat să li se aplice acelaşi regim fiscal unic.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Se propune următoarea redacţie a art.15 al Codului fiscal:
"Suma totală a impozitului pe venit se determină:
a) pentru persoanele fizice:
- 7% din venitul anual impozabil ce nu depăşeşte suma de 16 200 lei;
- 10% din venitul anual impozabil ce depăşeşte suma de 16 200 lei şi nu depăşeşte suma de 21 000 lei;
- 20% din venitul anual impozabil ce depăşeşte suma de 21 000 lei;

b) pentru persoanele juridice, inclusiv gospodăriile ţărăneşti (de fermier) şi întreprinzătorii individuali - în mărime de 0% din venitul impozabil."

2

Art. I

Art.I pct.3, privind art.20 lit. z4 ): "cuvintele "majorărilor de întîrziere şi sancţiunilor financiare" se înlocuiesc cu cuvintele "restanţelor la bugetul public naţional".

Sursele de venit neimpozabile sînt aplicate doar regimului juridic fiscal aplicat contribuabililor care achită impozitului pe venit în bugetul de stat. Sintagma "restanţelor la bugetul public naţional" poate fi aplicată doar în context general asupra tuturor plăţilor în contextul fiecărui element al bugetului public naţional (a se vedea art. 131 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova şi art. 2 din Legea privind sistemul şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, care în esenţă nu corespund nici ele unui concept unic de buget public naţional, ceea ce denotă că legea menţionată contravine Constituţiei). În acest context, sintagma în vigoare "majorărilor de întîrziere şi sancţiunilor financiare" prevăzută în art.20 la lit. z4 ) este necesară şi corect plasată, în contextul normei date. Dacă analizăm situaţia prin "prisma anulării", Codul fiscal prevede un altă instituţie, care prevede modalităţile generale de stingere a obligaţiilor fiscale. Ne referim la Capitolul 5 - Obligaţia fiscală a Titlului V al Codului fiscal, unde în art. 172 se menţionează situaţia stingerii obligaţiei fiscale prin anulare, care poate fi efectuată fie prin acte cu caracter general, fie individual, această competenţă revenindu-i Parlamentului. Legislativul a stabilit deja o regulă privind "anularea"(literatura de specialitate de drept financiar şi fiscal mai denumeşte anularea şi "amnistie fiscală"), în baza art.172 din Codul fiscal, şi anume: adoptarea unei legi organice separate privind anularea obligaţiilor fiscale. Un argument întru aplicarea termenului de "anulare" este prevăzut şi în Art. IV, art. 4 alin. 13) şi 14) din proiectul dat, privind modificarea Legii pentru punerea în aplicare a titlului V al Codului fiscal nr.408-XV din 26 iulie 2001.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

3

Art. I

Art.I pct. 4, privind art. 27, alin. 10) care se va completa cu litera "c) diferenţele pozitive rezultate din reevaluare efectuată conform Capitolului IV "Legalizarea capitalului şi amnistia fiscală" din Legea pentru punerea în aplicare a Titlurilor I şi II ale Codului fiscal."

Reglementarea este de prisos şi va contraveni alineatului (11) al aceluiaşi articol potrivit căruia: "în scopuri fiscale nu se recunosc diferenţele (fie ele pozitive sau negative) din evaluarea mijloacelor fixe". Această propunere de modificare nu va schimba cu nimic situaţia anterioară după intrarea în vigoare a proiectului dat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

A se exclude modificarea propusă.

4

Art. I

Art.I pct.5, privind art.38, care se propune a fi completat cu alin. "(6) Baza valorică a activului de capital se ajustează cu diferenţele pozitive rezultate din reevaluare efectuată conform Capitolului IV "Legalizarea capitalului şi amnistia fiscală" din Legea pentru punerea în aplicare a Titlurilor I şi II ale Codului fiscal."

Din interpretarea art. 37 se instituie ideea că activele se ajustează luînd în consideraţie suma creşterii sau pierderii de capital, doar cînd provine din vînzare, schimb sau din altă formă de înstrăinare (adică scoatere din uz a activului). Deci, vînzarea, schimbul sau scoaterea din uz a activului nu este posibilă şi relevantă din punct de vedere fiscal în cazul ajustării activului de capital, chiar şi în situaţia unei diferenţe pozitive, deoarece pentru existenţa obiectul impunerii în cazul dat este necesară existenţa aspectului înstrăinării activului şi existenţa excedentului sumei încasate în raport cu baza valorică a acestor active. În cazul vînzării, schimbului sau scoaterii din uz ca formă de înstrăinare propunerea din proiect intervine cu ideea de ajustare cu diferenţe pozitive a activelor de capital. În acest caz, diferenţa pozitivă nu constituie obiectul impunerii venitului. Impunerea venitului apare în cazul înstrăinării activului şi doar în cazul depăşirii valorii dintre cumpărare şi vînzare. De fapt, ideea de impozitare a creşterii şi pierderii de capital are drept scop impozitarea unor active care sunt vîndute cu preţuri speculative şi nu are nimic comun cu ceea ce au avut în vedere proiectul dat (pentru detalii a se vedea unele exemplificări date în Manualul judecătorului la examinarea pricinilor civile - Particularităţile examinării litigiilor fiscale, Chişinău 2006, pag.694-697).

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revăzut cuprinsul alineatului (6) propus la articolul 38 din Codul fiscal.

5

Art. II

Art. II, în partea referitoare la art. 31 alin. (1) şi (2) din Legea nr.1164/1997: "(1) Legalizarea capitalului începe din data intrării în vigoare a prezentei legi şi se încheie la 31 decembrie 2008. (2) Legalizarea mijloacelor băneşti se începe din data intrării în vigoare a prezentei legi, odată cu începerea activităţii instituţiilor financiare, şi se termină odată cu încheierea zilei de muncă în instituţiile financiare pe data de 30 decembrie 2008.

Nu este stabilit exact termenul de încheiere a legalizării capitalului, inclusiv a legalizării mijloacelor băneşti.

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete

A se exclude alin. (2) din art. 31.

6

Art. II

Art. II, referitor la art.32 din Legea nr.1164/1997: "Procedura legalizării capitalului"

Se instituie noţiuni specifice legislaţiei civile: proprietarul real şi deţinătorului de jure a bunurilor. Dar în acest sens, legislaţia civilă instituie posesia, folosinţa şi dispoziţia, ca elemente indispensabile dreptului de proprietate. La vînzarea bunurilor imobile, elementul validităţii mai este şi: înregistrarea acestor bunuri în Registrul bunurilor imobile la organele cadastrale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Reglementările sînt de prisos, urmează a fi excluse.

7

Art. II

Art. II, referitor la art.32 alin.(4) din Legea nr.1164/1997: "(4) Subiectul legalizării - persoana juridică care, la decizia sa, efectuează reevaluarea activelor uzurabile şi a activelor de capital la preţul real de piaţă, prezintă Serviciului Fiscal de Stat cererea de legalizare a lor, achitînd taxa pentru legalizare, pînă la prezentarea acesteia, în mărime de 5% din diferenţa dintre valoarea declarată estimată şi valoarea de bilanţ.".

Art. 32 alin. (4) din proiect este în contradicţie cu alin. (11) din art. 27 Cod fiscal. Reevaluarea n-a constituit niciodată obiectul impunerii şi din punct de vedere fiscal este irelevantă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De exclus alin.(4) din art. 32.

8

Art. II

Art. II, referitor la art. 33 alin.(2) din Legea nr.1164/1997: "(2) În urma legalizării capitalului, conform valorii de piaţă reale a acestuia, pentru subiectul legalizării, în momentul legalizării, nu apar obligaţiuni de achitare a impozitului pe venit, sub formă de creştere a capitalului"

Art. 33 alin. (2) din proiect intră în contradicţie cu art. 37 Cod fiscal. În esenţă creşterea de capital este interpretată uneori eronat. Problema a fost abordată mai detaliat în punctul (4) al art. I din proiect.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

A se exclude alin. (2) din art. 33.

9

Art. II

Art. II, referitor la art. 35 alin.(2) din Legea nr.1164/1997: "(2) Toate dubiile, contradicţiile şi neclarităţile neînlăturabile, ce apar la aplicarea prezentei legi şi care nu pot fi înlăturate, se interpretează în favoarea subiectului legalizării".

Codul fiscal deja prevede o asemenea normă cu caracter general şi declarativ în art. 11.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

A exclude alineatul (2) al art. 35.

10

Art. II

Art. II, referitor la Art. 36 alin. (2) din Legea nr.1164/1997 despre scoaterea în afara teritoriului Republicii Moldova a capitalului legalizat

Art. 36 alin. (2) privind scoaterea în afara hotarelor Republicii Moldova a capitalului, are o interpretare neuniformă.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune o redacţie a alin. 2):
"(2) La scoaterea în afara hotarelor Republicii Moldova, conform procedurii transferului de capital, de către subiectul legalizării mijloacelor băneşti legalizate, în decursul a 4 ani din momentul legalizării, se reţine o taxă de 13% din suma mijloacelor băneşti legalizate".





Concluzii

Deşi proiectul este în esenţă binevenit, mecanismul legalizării capitalurilor nu este pe deplin conceptualizat şi detaliat (nu este clar cine trebuie să-şi legalizeze capitalul şi cine nu trebuie să fie supus acestei proceduri: spre exemplu - persoanele ce transferă sursele băneşti din străinătate în Republica Moldova; - persoane ce au în proprietate bunuri mobile şi imobile - se are în vedere situaţia, că, tradiţional, unii membri ai familiei sînt plecaţi în străinătate, transferînd o parte surselor financiare în Republica Moldova pentru a cumpăra imobile, fiind înregistrate pe numele copiilor etc.). Lipsa clarităţii favorizează apariţia abuzurilor din partea organelor de aplicare şi control.

Importanţa problemei şi interesul general faţă de reformele iniţiate solicită adoptarea deciziei ca şedinţele corespunzătoare ale Parlamentului să fie transmise în direct la posturile publice de radio şi TV.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei