Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

13 Ianuarie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind organizarea judecătorească, Legea cu privire la statutul judecătorului)

(înregistrat în Parlament cu numărul 3414 din 10 Decembrie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind organizarea judecătorească, Legea cu privire la statutul judecătorului).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Preşedintele RM, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul modificărilor este revizuirea modului de constituire şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, a colegiilor de calificare şi disciplinar ale judecătorilor. De asemenea, se doreşte instituirea unor mecanisme de influenţă asupra avocaţilor, în scopul asigurării asistenţei juridice garantate de stat. Autorii afirmă că doresc modificarea modului de formare a CSM în scopul promovării obiectivităţii, imparţialităţii şi lipsei conflictului de interese în procesul de adoptare a hotărîrilor de către CSM. Scopul poate fi apreciat doar parţial valabil, în virtutea faptului că noua modalitate propusă nu este lipsită de carenţe şi datorită ei, se instituie noi posibilităţi de influenţă politică asupra membrilor CSM, majoritatea membrilor acestuia urmînd să reprezinte majoritatea parlamentară guvernantă într-o anumită perioadă.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Promovarea modificărilor nu este suficient de argumentată, în condiţiile cînd reformele legislative şi instituţionale operate în domeniu pe parcursul ultimilor trei ani (2005-2008) au fost apreciate pozitiv şi confirmate ca adecvate prin avizele unor instituţii internaţionale de referinţă (Consiliul Europei, UE). Reformarea şi consolidarea CSM a fost şi una din realizările raportate de autorităţile Moldovei în cadrul implementării Planului de Acţiuni UE-RM, a obligaţiilor asumate de Parlament în conformitate cu Rezoluţia şi Recomandările Comisiei pentru respectarea obligaţiilor şi angajamentelor statelor membre ale Consiliului Europei (HP nr.284/11.11.2005).
Autorii fac abstracţie totală de constatările şi satisfacţiile exprimate anterior, inclusiv de înşişi aceşti autori şi argumentează noile modificări prin detaşare de la starea de lucruri actuală, concretă. Astfel, Nota Informativă la proiect conţine mai multe argumentări formale, însă lipsesc informaţii despre investigaţiile ştiinţifice prealabile, despre expertizele efectuate şi orice fel de informaţii despre modul în care reglementările actuale ar genera probleme în aplicarea legislaţiei şi abuzuri în administrarea justiţiei.
De asemenea, proiectul nu a fost supus expertizei din partea Consiliului Europei (CE) şi organelor specializate ale acestuia, în pofida faptului că recomandările anterioare ale Comitetului de Miniştri al CE şi rezoluţiile Adunării Parlamentare a CE privind Republica Moldova solicitau ca modificările legislative din sfera judecătorească să fie supuse expertizării prealabile.
Trebuie să remarcăm aparte şi modalitatea promovării modificărilor în Parlament, fără asigurarea procesului participativ necesar, fără discuţii profesioniste şi publice prealabile, precum şi fără a se lua în consideraţie opiniile partidelor parlamentare de opoziţie, care au susţinut reforma anterioară.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Proiectul nu este însoţit de expertiza compatibilităţii cu legislaţia comunitară, dar Nota Informativă conţine referinţe la anumite recomandări generale ale unor instituţii internaţionale ce activează în sfera judiciarului (Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni; Comisia de la Veneţia a CE, CEDO şi practica unor state-membre ale UE). Notăm însă că aceleaşi instituţii au apreciat pozitiv reforma anterioară a CSM şi nu au expus în ultima perioadă obiecţii concrete vizînd funcţionarea acestei instituţii în Republica Moldova.
Conform art.23 al Legii privind actele legislative, dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ trebuie să cuprindă şi rezultatele expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară, precum şi lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare.


8. Fundamentarea economico-financiară. Implementarea prevederilor proiectului va atrage creşterea cheltuielilor bugetare: pentru salarizarea profesorilor ce vor face parte din CSM; efectuarea înregistrărilor audio-video a şedinţelor CSM; pentru publicarea operativă pe web a informaţiilor despre activitatea CSM, publicarea informaţiilor în mass-media etc.
Conform art.44 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară, iar în cazul de faţă aceasta lipseşte.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Deşi autorii afirmă că se urmăreşte un beneficiu public, acesta nu este evident. Pe de altă parte, sînt promovate: - interesul majorităţii parlamentare (guvernante pe o anumită perioadă) în controlul asupra majorităţii CSM; - influenţa Preşedintelui RM şi a Parlamentului în numirea (respingerea) candidaţilor (judecătorilor), la fel ca şi influenţa unui membru din oficiu al CSM (Ministrul Justiţiei va desemna profesori în colegiile de calificare şi disciplinar, el însuşii fiind membru al CSM care va examina ulterior materialele colegiilor). Prin implementarea modificărilor, jumătate din membrii CSM nu vor fi persoane care au statut de magistraţi (judecători) şi însăşi sensul de Consiliu Superior al „magistraturii” este denaturat.
Considerăm că nu există suficientă argumentare că interesele promovate prin modificările propuse în proiect ar fi corelate cu beneficiul public şi interesul general al societăţii.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Prejudiciile aplicării actului ar putea să se manifeste ulterior, majoritatea membrilor CSM obţinînd-o reprezentanţi străini domeniului justiţiei şi desemnaţi de structuri politice, care astfel vor menţine un anumit control asupra puterii judecătoreşti.
Menţinerea controlului politic generează limitarea independenţei şi obiectivităţii judecătorilor, iar CSM se poate transforma din organ de autoadministrare judecătorească în organ de „administrare”, influenţat de interese politico-administrative care nu întotdeauna corespund principiilor dreptăţii şi echităţii, de care justiţia trebuie să se conducă în orice împrejurări.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Nu se atestă contradicţii directe cu prevederile legislaţiei naţionale, modificările propuse asigurînd aducerea legislaţiei în concordanţă.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Sînt atestate anumite formulări ambigui, care nu corespund întru totul regulilor limbajului, ortografiei şi punctuaţiei (a se vedea mai jos Analiza detaiată).


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Anumite prevederi incluse în proiect (propunerea de retragere a licenţei de avocat) lărgesc competenţa Consiliului Naţional pentru Asistenţă Juridică Garantată de Stat, atribuindu-i funcţii excesive şi chiar contrare statutului stabilit de Legea Nr.198-XVI din 26.07.2007 cu privire la asistenţa juridică garantată de stat.
Nu este argumentată impunerea unei majorităţi calificate de voturi pentru depăşirea respingerilor de candidaţi de către Preşedintele RM şi Parlament, CSM va fi limitat în activitatea de autoadministrare judecătorească.
În acelaşi timp, sînt salutare o serie de prevederi care presupun sporirea transparenţei activităţii Consiliului Superior al magistraturii, dar aceste reglementări sînt superficiale şi necesită detaliere.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.IV

Art.IV pct.1, referitor la art.3 alin.(2) şi (4), Art.VI pct.1: „… profesori titulari”.

Nu este pe deplin clar care sînt profesorii titulari, dacă aceştia trebuie să provină doar de la facultăţile de drept şi trebuie să fie specializaţi în drept, care trebuie să fie vechimea în muncă a respectivilor, dacă sînt ori nu susţinuţi pentru funcţia din CSM de către corpul didactic unde activează.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Determinarea clară a titulaturii şi statutului profesorilor ce pot fi desemnaţi. Ca variantă, poate fi examinată ideea desemnării profesorilor de către senatul instituţiei de învăţămînt, în comun cu reprezentanţii studenţilor.

2

Art.IV

Art.IV pct.1, referitor la art.3 alin.(4): „ …la propunerea a cel puţin 20 de deputaţi în Parlament”

Nu este clar precizată modalitatea propunerii, nu se stabileşte dacă un deputat poate semna pentru mai mulţi candidaţi şi procedura de votare: deschisă ori secretă.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

A se stabili expres procedurile privind desemnarea şi votarea candidaturilor.

3

Art.IV

Art.IV, pct.1, referitor la art.3 alin.(6) şi (7): „Membrii Consiliului Superior al Magistraturii, cu excepţia membrilor de drept nu pot exercita o altă activitate remunerată decît activitate ştiinţifică şi didactică.”.

Membrii de drept ai CSM sînt favorizaţi faţă de ceilalţi membri ai Consiliului. Spre exemplu, profesorii nu vor putea presta servicii de avocaţi, ceea ce le va limita dreptul la libera alegere a profesiei.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Argumentarea şi diferenţierea limitărilor pentru activitate remunerată şi deţinerea funcţiilor administrative.

4

Art.IV

Art.IV, pct.3, referitor la art.15 alin.(6): „…va crea condiţii şi va întreprinde măsurile necesare pentru asigurarea…”.

Formularea este prea generală, necesită concretizare, deoarece pot fi admise abuzuri: omiterea invitării, invitarea doar a celor loiali, trierea invitaţilor etc.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Reglementarea mai detaliată a procedurii de asigurare a transparenţei, pe criterii uşor realizabile, în bază de egalitate şi imparţialitate.

5

Art.IV

Art.IV, pct.6, referitor la art.19 alin.(4): „cu votul deschis a două treimi din membrii săi”.

Este limitat statutul CSM în calitate de organ independent de autoadministrare judecătorească. Notăm că Legea nu propune concomitent Preşedintelui şi Parlamentului să respingă candidaturile cu o majoritate calificată, însă CSM se obligă să găsească asemenea majorităţi. Obligaţia de vot deschis poate genera intimidarea membrilor care au votat pentru sau împotriva unor candidaţi şi constituie o limitare a drepturilor acestora.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Păstrarea reglementărilor actuale, care asigură CSM posibilităţi de verificare obiectivă şi imparţială a temeiurilor refuzurilor şi înaintarea repetată a candidaturilor destoinice.

6

Art.V

Art.V pct.1, referitor la art.2 alin.(1): „şase profesori titulari în drept”.

Nu este pe deplin clar care sînt profesorii titulari în drept, dacă aceştia trebuie să provină doar de la facultăţile de drept, care trebuie să fie vechimea în muncă a respectivilor, dacă sînt ori nu susţinuţi pentru funcţie de către corpul didactic unde activează.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Determinarea clară a titulaturii şi statutului profesorilor ce pot fi desemnaţi. Ca variantă, poate fi examinată ideea desemnării profesorilor de către senatul instituţiei de învăţămînt, în comun cu reprezentanţii studenţilor.

7

Art.VII

Art.VII pct.1, referitor la art.22 alin.(2): „… licenţa pentru exercitarea profesiei de avocat se retrage de Ministerul Justiţiei la propunerea Consiliului Naţional pentru Asistenţă Juridică Garantată de Stat”.

Atribuţia respectivă a Consiliului Naţional pentru Asistenţă Juridică Garantată de Stat nu este prevăzută de Legea nr.198-XVI din 26.07.2008.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Revizuirea posibilităţii de retragere a licenţei de avocat, competenţa în domeniu urmînd să revină Ministerului justiţiei, Baroului avocaţilor şi Comisiei de licenţiere, care organizează şi gestionează procesul de obţinere a licenţei.





Concluzii

1. Propunerile de modificare a modalităţii desemnării membrilor CSM nu sînt argumentate şi pot genera prejudicii esenţiale, reducînd din independenţa, obiectivitatea şi imparţialitatea Consiliului.
2. instituirea unei majorităţi calificate pentru promovarea candidaturilor la funcţia de judecător, respinse iniţial de puterea politică, pot fi calificate drept limitare a statutului şi rolului CSM în calitate de organ al autoadministrării judecătoreşti.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei