Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

11 Ianuarie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la organele pentru situaţii excepţionale

(înregistrat în Parlament cu numărul 4855 din 20 Decembrie 2006)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la organele pentru situaţii excepţionale.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Articolul 1, care defineşte obiectul legii şi sfera de reglementare a acesteia, prevede că "Prezenta lege stabileşte cadrul juridic, principiile de activitate, atribuţiile competenţa şi responsabilitatea persoanelor care îndeplinesc serviciul în organele pentru situaţii excepţionale, statutul, locul şi rolul lor în stat şi societate".



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Argumentarea promovării proiectului lipseşte.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Asemenea referinţe nu se conţin în textul proiectului.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Anumite prevederi ale proiectului pot fi calificate ca aducătoare de prejudicii. Pentru detalii a se vedea p. 13 al prezentului Raport de expertiză.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Pentru detalii a se vedea p. 13 al prezentului Raport de expertiză.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Contrar cerinţelor tehnicii legislative, proiectul de lege nu conţine definiţiile noţiunilor principale utilizate. În proiect se folosesc pe larg termenii "situaţii excepţionale" şi "protecţie civilă". În acelaşi timp, în mai multe articole, se utilizează şi termenii "stare de urgenţă," "stare de asediu", "stare de război", "protecţie genistică, chimică şi radiativă", "protecţia medico-biologică". Din conţinutul textului proiectului de lege nu este clar înţelesul acestor termeni în sensul prezentei legi, fapt care, în viziunea noastră, trebuie precizat. În primul rînd, se impune definirea înţelesului termenului "situaţii excepţionale". La definirea lui se poate face trimitere la Legea cu privire la protecţia civilă, nr.271 din 09.11.1994, care în art.1 alin.1) "Sistemul protecţiei civile" include în acest termen "calamităţile naturale şi ecologice, avariile şi catastrofele, epititofiile, epizootiile, incendiile, precum şi situaţiile în care sînt aplicate mijloacele de nimicire moderne", precum şi Legea privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război, nr.212 din 24.06.2004.

Proiectul conţine şi multe alte deficienţe, inexactităţi şi prevederi incorecte şi confuze ce ţin de aspectele ortografic, semantic, lingvistic şi de structură a textului şi, într-o anumită măsură, acestea se răsfrîng şi asupra coruptibilităţii normelor juridice.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi şi alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Pentru detalii a se vedea p. 13 al prezentului Raport de expertiză.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 1

Prezenta lege stabileşte cadrul juridic, principiile de activitate, atribuţiile competenţa şi responsabilitatea persoanelor care îndeplinesc serviciul în organele pentru situaţii excepţionale, statutul, locul şi rolul lor în stat şi societate".

Articolul 1, care defineşte obiectul legii şi sfera de reglementare a acesteia, prevede că "Prezenta lege stabileşte cadrul juridic, principiile de activitate, atribuţiile competenţa şi responsabilitatea persoanelor care îndeplinesc serviciul în organele pentru situaţii excepţionale, statutul, locul şi rolul lor în stat şi societate". În acelaşi timp legea se numeşte "cu privire la organele pentru situaţii excepţionale" , iar textul acesteia cuprinde prevederi atît în ceea ce priveşte organele pentru situaţii excepţionale, cît şi referitor la persoanele care îşi îndeplinesc serviciul în aceste organe.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

În opina noastră, pentru a respecta condiţia preciziei actului legislativ, este necesară revizuirea prevederilor art. 1 din proiect.

2

Art.3 alin.(1) şi alin. (2)

(1) Personalul organelor pentru situaţii excepţionale se constituie din colaboratori cu statut şi grad special (în continuare - colaborator) şi salariaţi civili.

(2) Raporturile de muncă ale salariaţilor civili sînt reglementate de Codul muncii, Legea serviciului public şi alte acte legislative şi normative din domeniul muncii.

În art.3 alin.(1) proiectul de lege menţionează că personalul organelor pentru situaţii excepţionale se constituie din colaboratori cu statut şi grad special şi din salariaţi civili, iar în alin.(2) se stabileşte că raporturile de muncă ale salariaţilor civili sînt reglementate de Codul muncii, Legea serviciului public şi alte acte legislative şi normative.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Considerăm că se cere ca articolul menţionat să stabilească concret care "alte acte legislative şi normative" reglementează raporturile de muncă (serviciu) ale colaboratorilor cu statut şi grad special.

3

Art.7

(1) Organele pentru situaţii excepţionale constituie un sistem unic şi centralizat, care include:

a) organul central pentru situaţii excepţionale;

b) organe teritoriale pentru situaţii excepţionale, care sînt amplasate şi îşi desfăşoară activitatea în unităţile administrativ-teritoriale;

c) unităţi specializate care activează în baza hotărîrilor şi regulamentelor aprobate în modul stabilit de legislaţia în vigoare.

Reieşind din scopul legii, considerăm că acestor organe, în proiect trebuie să le fie dată denumirea exactă: aşa cum este în Legea nr.212 din 24.06.2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război -"Departamentul Situaţii Excepţionale",, ori în Legea nr.271 din 09.11.1994 cu privire la protecţia civilă - "Departamentul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

De a revizui modificările propuse.

4

Art.10 alin.(1)

(1) Controlul activităţii organelor pentru situaţii excepţionale este exercitat de Ministerul Afacerilor Interne, de procuratură şi de alte organe de control în temeiul şi în limitele prevăzute de legislaţia în vigoare.

La art.10, din alin.(1) de exclus cuvintele "de procuratură" deoarece controlul activităţii organelor pentru situaţii excepţionale nu ţine de competenţa organelor Procuraturii. În acest alineat cuvintele "Ministerul Afacerilor Interne" să fie substituite prin cuvîntul "Guvern" care, conform Legii cu privire la protecţia civilă, nr.271 din 09.11.1994 (art.7, lit. d)) efectuează conducerea generală şi exercită controlul asupra activităţii ministerelor, departamentelor, autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul protecţiei civile. În cazul în care controlul organelor pentru situaţii excepţionale va fi efectuat de Ministerul Afacerilor Interne vor fi create cele mai favorabile condiţii pentru actele de corupţie.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului

De exclus cuvintele "de procuratură", iar cuvintele "Ministerul Afacerilor Interne" să fie substituite prin cuvîntul "Guvern"

5

Art.12 lit. h) alin.(1)

h) ca organe de control, întocmesc acte de procedură în conformitate cu Codul de procedură penală şi Codul cu privire la contravenţiile administrative ale Republicii Moldova;

În opinia noastră, formula de competenţă prevăzută la lit. h), alin.(1) din art.12 nu este reuşită, întrucît nu este clar care acte prevăzute de Codul de procedură penală sînt în drept să întocmească organele pentru situaţii excepţionale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem ca norma respectivă să fie expusă în următoarea redacţie: "întocmesc acte de constatare a cazurilor de comitere a infracţiunilor şi contravenţiilor în domeniul situaţiilor excepţionale".

6

Art. 14 lit. b)

b) să elaboreze şi să respecte norme juridice ce ţin de asigurarea protecţiei populaţiei şi teritoriului în caz de situaţii excepţionale;

Formula la lit. b) din art.14 nu este reuşită.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem următoarea redacţie: "să respecte întocmai prevederile prezentei legi şi să înainteze propuneri privind dezvoltarea legislaţiei în domeniul situaţiilor excepţionale." În acest context, propunem ca lit. c) din acest articol să fie exclusă.

7

Art.17 alin.(4)

Nu pot fi încadraţi în serviciu în organele pentru situaţii excepţionale persoanele care au antecedente penale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

În final de completat cu cuvintul "nestinse".

8

Art.18 din alin.(2)

(2) Contractul se încheie între cetăţeanul Republicii Moldova care urmează a fi încadrat şi conducătorul organului sau unităţii respective, abilitat cu acest drept de către ministrul afacerilor interne, pe un termen nu mai mic de cinci ani.

Cuvintele "de către ministrul afacerilor interne" să se excludă, deoarece cu dreptul de a încheia contracte de muncă conducătorul organelor pentru situaţii excepţionale este abilitat prin lege şi nu printr-o decizie a Ministrului Afacerilor Interne.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii paralele

De a exclude cuvintele evidenţiate.

9

Art.19 alin.(2)

(2) Modul depunerii jurămîntului se stabileşte de către ministrul afacerilor interne.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului

Cuvintele "de către ministrul afacerilor interne" să se substituie cu cuvintele "în Regulamentul de activitate a organelor pentru situaţii excepţionale, aprobat de Guvern".

10

Art.21 alin.(3)

(3) Gradele speciale pentru corpul de ofiţeri cu grade supreme se acordă de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea ministrului afacerilor interne.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Cuvintele "ministrului afacerilor interne" să se substituie cu cuvîntul "Guvernului"

11

Art.24 alin.(1)

(1) Numirea în funcţie a colaboratorilor se efectuează de către ministrul afacerilor interne sau şeful organului central pentru situaţii excepţionale, în condiţiile prezentei legi.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Cuvintele "ministrul afacerilor interne" să se substituie cu cuvîntul "conducătorul".

12

Art.36 alin.(1)

(1) Ordinea interioară în organele pentru situaţii excepţionale se stabileşte în corespundere cu legislaţia, reieşind din particularităţile activităţii organelor pentru situaţii excepţionale şi în modul stabilit de ministrul afacerilor interne.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului

Cuvintele "ministrul afacerilor interne" să fie substituite cu cuvintele "Regulamentul de activitate a organelor pentru situaţii excepţionale, aprobat de Guvern"

13

Art.36 alin.(3)

(3) În caz de declanşare a situaţiilor excepţionale şi lichidare a consecinţelor acestora, colaboratorii au dreptul să folosească pe întreg teritoriul ţării, fără plată, toate tipurile de transport public (cu excepţia taximetrelor).

Alin.(3) al art.36, după conţinut, nu se referă la acest articol, deoarece dreptul de a se folosi de toate tipurile de transport nu are nimic comun cu timpul de muncă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a revizui sau exclude prevederea respectivă.

14

Art.39

"Protecţia sănătăţii"

Articolul 39 după conţinut nu se referă la acest capitol.

Alte riscuri
Deficienţă de redactare

Propunem, după conţinut, transferarea art.39 "Protecţia sănătăţii" la Capitolul VII "Asigurarea de stat"

15

Art.41 alin.(1) şi (2)

(1) Colaboratorii poartă uniformă atribuită gratuit. Modelul uniformei, însemnele şi normele de asigurare cu uniformă sînt aprobate de Guvern. Regulile de port al uniformei sînt stabilite de ministrul afacerilor interne.

(2) Colaboratorii, drept confirmare a împuternicirilor, primesc legitimaţie de serviciu de modelul şi în modul stabilit de ministrul afacerilor interne.

Regulile respective urmează a fi stabilite de către Guvern, dar nu de către Ministrul Afacerilor Interne.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare

Cuvintele "de ministrul afacerilor interne" să se substituie cu cuvintele "de Regulamentul cu privire la modul de îndeplinire a serviciului în organele pentru situaţii excepţionale, aprobat de Guvern".





Concluzii

Proiectul poate fi adoptat de Parlament cu condiţia remedierii şi înlăturării elementelor de coruptibilitate menţionate în secţiunile precedente ale acestui raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei