Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

18 Septembrie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea Codului de executare

(înregistrat în Parlament cu numărul 2313 din 11 Iulie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea Codului de executare .



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Preşedintele RM, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit Notei Informative, proiectul are drept scop eficientizarea procedurii de executare prin faptul că "cheltuielile necesare pentru efectuarea actelor de executare vor fi suportate de către debitor", iar pentru creditor se va impune "obligaţia de a avansa cheltuielile necesare pentru efectuarea actelor de executare, acesta fiind în drept să pretindă ulterior restituirea lor din contul debitorului".



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă ce însoţeşte proiectul conţine un şir de argumente care au determinat necesitatea elaborării, însă argumentarea propusă, în opinia noastră, poartă un caracter superficial: conţine doar trimiteri la prevederile analogice din legislaţia altor state; nu sunt prezentate informaţii suficiente despre mecanismul de punere în aplicare a acestor articole etc.

În consecinţă, putem constata că la elaborarea proiectului de lege nu au fost respectate integral dispoziţiile tehnicii legislative, în partea referitoare la fundamentarea proiectului de act legislativ (art.20 din Legea nr.780/2001).


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota explicativă nu conţine: referinţe privind compatibilitatea proiectului cu legislaţia comunitară; referinţe despre rezultatele expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară; lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promovează un şir de competenţe discreţionare de coordonare pentru executorii judecătoreşti, (a se vedea art.36 alin.(11) din proiect), ceea ce poate fi considerat drept promovare a intereselor acestei instituţii (interese departamentale) şi acestor categorii de funcţionari.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. În opinia noastră, prin aplicarea actului ar putea fi prejudiciaţi unii participanţi la raporturile de executare (creditorii). Pentru detalii a se vedea tabelul de la punctul 13 al prezentului raport de expertiză.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul conţine norme generale de trimitere la o altă lege, situaţie ce poate crea premise pentru neconcordanţe şi interpretări diferite, inclusiv abuzive. De asemenea, proiectul conţine unele prevederi care pot fi interpretate drept necorespunzătoare prevederilor din Codul civil.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine o serie de prevederi care reglementează noi competenţe ale Departamentului de executare şi ale oficiilor teritoriale ale acestuia. Noile competenţe atribuite prin proiectul legii pot fi calificate, în unele cazuri drept discreţionare şi care în procesul de aplicare ar putea genera anumite situaţii de coruptibilitate.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 35 alin. (1)

Cheltuielile pentru efectuarea actelor de executare sînt suportate de către debitor. Dacă, conform documentului executoriu, calitatea de debitor o au mai multe persoane, acestea achită solidar cheltuielile pentru efectuarea actelor de executare.

Conform art. 518 CC RM:"(1) Obligaţia este divizibilă între mai mulţi debitori în cazul în care aceştia sînt obligaţi la aceeaşi prestaţie faţă de creditor, dar fiecare debitor poate fi urmărit separat pînă la concurenţa părţii sale din datorie".

Conform art. 530 CC RM: "Dacă doi sau mai mulţi debitori datorează o prestaţie în aşa fel încît fiecare este dator să efectueze întreaga prestaţie, iar creditorul poate pretinde fiecăruia din debitori executarea, atunci debitorii sînt legaţi solidar".

Astfel, dacă conform documentului executoriu calitatea de debitor o au mai multe persoane obligaţia cărora este divizibilă nu este corectă achitarea solidară de către ei a cheltuielilor pentru efectuarea actelor de executare.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Reformularea prevederilor alin.(1) şi expunerea în următoarea redacţie:
"(1) Cheltuielile pentru efectuarea actelor de executare sînt suportate de către debitor. Dacă, conform documentului executoriu, calitatea de debitor o au mai multe persoane, acestea achită cheltuielile pentru efectuarea actelor de executare solidar dacă au calitatea de debitori solidari sau proporţional cotei părţi dacă obligaţiile sunt divizibile".

2

Art. 35 alin. (2)

La cheltuielile pentru efectuarea actelor de executare se referă cheltuielile pentru: a) transportarea, păstrarea şi vînzarea bunurilor debitorului; b) deschiderea forţată şi închiderea încăperilor, strămutarea sau înlăturarea îngrădirilor..."

Nu este clar conform căror criterii vor fi stabilite şi potrivit căror tarife vor fi suportate aceste cheltuieli.

Executorul este unica persoană care decide la serviciul căror companii sau persoane să apeleze pentru efectuarea actelor de executare, prin urmare, discreţia oferită executorilor judecătoreşti pare a fi prea mare.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

În procesul de definitivare a proiectului, urmează a fi stabilite expres criteriile şi mijloacele de care se vor conduce executorii judecătoreşti în procesul de identificare a cheltuielilor de executare, astfel încît să fie excluse orice potenţiale abuzuri din partea acestora, iar costurile procedurilor de executare să nu fie majorate artificial.

3

Art. 35 alin. (3)

(3) Nu sînt considerate cheltuieli pentru efectuarea actelor de executare, cheltuielile suportate de către creditor pentru asistenţa juridică în procesul de executare, precum şi cheltuielile gospodăreşti ale oficiului de executare.

Codul de executare nu califică noţiunea "cheltuielile gospodăreşti ale oficiului de executare". Rezultă că executorul judecătoresc poate stabili în mod arbitrar care cheltuieli sunt "gospodăreşti" şi care nu.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Cheltuielile gospodăreşti trebuie să fie incluse într-o listă exhaustivă.

4

Art. 35 alin. (4)

(4) Cuantumul cheltuielilor pentru efectuarea actelor de executare este stabilit de Guvern.

Considerăm că transmiterea în competenţa Guvernului a dreptului de stabilire a cuantumului cheltuielilor nu este oportună.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare

Proiectul urmează să fie completat criteriile în baza cărora vor fi estimate cheltuielile pentru efectuarea actelor de executare.

5

Art. 36 alin. (1)

Creditorul este obligat să avanseze, în termenul stabilit de către executorul judecătoresc, cheltuielile pentru efectuarea actelor de executare,

Care sunt criteriile conform cărora executorul va stabili "termenul"?

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa unor termene concrete

Se propune indicarea unui termen exact.

6

Art. 36 alin. (2)

În cazul în care există mai mulţi creditori, suma necesară pentru efectuarea cheltuielilor de executare poate fi avansată, fie de către unul dintre creditori, fie în mod solidar de către toţi, proporţional creanţei.

Acest alineat este în contradicţie cu alineatul precedent. În primul caz se indică:" Creditorul este obligat să avanseze" iar în alineatul (2):" suma necesară pentru efectuarea cheltuielilor de executare poate fi avansată".

Cu referire la acest articol a se vedea obiecţiile din art. 35 alin.(1).

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Este necesar de a revizui alineatele (1) şi (2) în scopul corelării conţinutului normelor şi termenilor utilizaţi.

7

Art. 36 alin. (4)

În cazul în care creditorul, în termenul stabilit de executorul judecătoresc, nu avansează cheltuielile pentru efectuarea actelor de executare, executorul judecătoresc, după aplicarea măsurilor de asigurare a executării documentelor executorii prevăzute de art. 57, dispune, printr-o încheiere motivată, amînarea executării, fapt despre care informează imediat creditorul.

Dacă, în termen de trei luni creditorul nu va avansa cheltuielile, documentul executoriu se remite acestuia fără executare, conform art. 82.

Executorul ar trebui să anexeze la dosar dovada faptului că creditorul a fost anunţat. Anunţarea urmează să fie făcută prin telegramă sau scrisoare recomandată.

Nu este clar din ce moment începe cursul termenului de 3 luni - din momentul emiterii încheierii sau din momentul în care creditorul a recepţionat informaţia referitoare la amânarea executării.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă următoarea completare : "fapt despre care informează imediat creditorul prin telegramă sau scrisoare recomandată".

Dacă, în termen de trei luni din momentul recepţionării informaţiei referitoare la amânarea executării creditorul nu va avansa cheltuielile, documentul executoriu se remite acestuia fără executare, conform art. 82".

8

Art. 36 alin. (7)

Sumele băneşti se restituie creditorului, în baza încheierii motivate, după finalizarea procedurii de executare.

Conform prevederilor acestui alineat rezultă că încheierea de restituire a sumelor băneşti creditorului (spre deosebire de toate celelalte emise de executor) nu poate fi atacată cu recurs - fapt care contravine principiilor procedurii civile.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Se propune completarea acestui alineat cu: "Încheierea de restituire a sumelor băneşti poate fi atacată cu recurs".

9

Art. 36 alin. (8) lit.f)

f) alte plăţi în cazurile expres prevăzute de legislaţie.

Urmează să se indice care alte plăţi urmează a fi achitate, în caz contrar la categoria "alte plăţi" vor putea fi atribuite oricare alte cheltuieli la discreţia exclusivă a executorului judecătoresc.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Propunem concretizarea acestui alineat fie prin stabilirea concretă a altor plăţi, fie prin indicarea expresă a legislaţiei la care se face trimitere.

10

Art. 36 alin. (9)

Ţinînd cont de situaţia materială a creditorului-persoană fizică, instanţa de judecată poate dispune scutirea totală sau parţială a acestuia de obligaţia avansării cheltuielilor pentru efectuarea actelor de executare. De asemenea, instanţa de judecată este în drept să decidă, la cererea creditorului-persoană juridică, amînarea sau eşalonarea avansării cheltuielilor pentru efectuarea actelor de executare.

Nu este clar în ce procedură poate fi depusă o asemenea cererea. Urmează să se facă trimitere la prevederile CPC.

În acelaşi timp, nu este clar de ce pentru persoana fizică nu poate fi dispusă amînarea sau eşalonarea avansării cheltuielilor pentru efectuarea actelor de executare?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Propunem concretizarea procedurii aplicabile şi reexaminarea cazurilor de aplicare a amînării sau eşalonării avansării cheltuielilor pentru efectuarea actelor de executare.

11

Art. 36 alin. (11)

În cazul încetării procedurii de executare din cauza renunţării creditorului la executare sau a refuzului acestuia de a primi bunurile ridicate de la debitor, precum şi în cazul tergiversării de către creditor a executării documentului executoriu, creditorului i se restituie numai partea nefolosită din suma avansată, în baza încheierii motivate a şefului oficiului, iar suma avansată din contul mijloacelor bugetului de stat se încasează de la creditor în beneficiul statului.

În ce formă trebuie să fie exprimat refuzul creditorului de a primi bunurile ridicate de la debitor? Cine este persoana împuternicită să stabilească dacă a fost sau nu tergiversată executarea documentului executoriu? Nu este clar dacă această încheiere poate fi sau nu poate fi atacată cu recurs. Precizarea se face deoarece expres indică care dintre încheierile executorului judecătoresc pot fi atacate cu recurs.

Conform art. 36 alin.1 "Creditorul este obligat să avanseze, în termenul stabilit de către executorul judecătoresc, cheltuielile pentru efectuarea actelor de executare, prevăzute în art. 35 alin. (2) şi este în drept să pretindă restituirea lor ulterioară din contul debitorului". Iar din prevederile acestui alineat rezultă că aceste cheltuieli pot fi avansate şi din contul bugetului de stat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune de a revizui integral prevederile alin.(11).





Concluzii

A. Promovarea legii este binevenită, implementarea noilor reglementări ar putea avea impact benefic în sfera executării hotărârilor judecătoreşti.

B. Concomitent se propune revizuirea şi completarea unor prevederi ale legii în scopul evitării elementelor de coruptibilitate identificate în prezentul raport şi care, în procesul de aplicare, ar putea afecta integritatea şi impactul legii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei