Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

25 Iulie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii privind activitatea operativă de investigaţii

(înregistrat în Parlament cu numărul 2589 din 06 Iulie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii privind activitatea operativă de investigaţii.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Procuratura Generală, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Din nota informativă, rezultă că proiectul de lege a fost elaborat ţinînd cont de faptul că Codul de procedură penală prevede atribuirea procurorilor a unui spectru vast de împuterniciri, atît pînă la începerea urmăririi penale, cît şi în cadrul exercitării urmăririi penale. Aceste atribuţii includ, respectiv, conducerea şi coordonarea efectuării măsurilor operative de investigaţii. Cu toate acestea Legea Republicii Moldova privind activitatea operativă de investigaţii nr.45-XIII din 12.04.1994 nu prevede dreptul Procuraturii, ca organ de bază în activitatea de urmărire penală, de a efectua măsuri operative de investigaţii.

Conform art. l al Legii privind activitatea operativă de investigaţii, nici un organ care exercită această activitate nu are competenţa de a efectua măsuri operative de investigaţii pe cauzele penale care ţin de competenţa exclusivă a organelor procuraturii. Aceasta va fi şi o garanţie că implementarea tacticilor şi opţiunilor de investigare se va face întotdeauna cu respectarea strictă a legislaţiei Republicii Moldova: normelor Codului penal, Codului de procedură penală, normelor cu privire la activitatea operativă de investigaţii.

Abilitarea Procuraturii cu competenţă şi funcţii de investigare operativă a fost stabilită drept obiectiv la nivel naţional în Programul de acţiuni privind implementarea Planului Preliminar de Ţară al Republicii Moldova în cadrul Programului SUA "Provocările Mileniului", aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.32 din 11 ianuarie 2007. Astfel la pct.9 al capitolului I de la compartimentul "Optimizarea activităţii Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (CCCEC)," din Planul Preliminar se identifică prioritatea elaborării proiectului de lege privind modificarea şi completarea legislaţiei ce ţine de competenţa organelor Procuraturii cu prevederi ce ţin de învestirea Procuraturii cu funcţii de investigare operativă.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente şi supoziţii în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, ce permite înţelegerea poziţiei autorilor proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În proiectul de lege nu se face referire la Directivele Uniunii Europene, deşi în nota informativă se conţin anumite referinţe generale la experienţa altor state-membre ale UE.

Vom remarca faptul că reproducerea unor exemple din experienţa altor state nu poate fi considerată suficientă şi valabilă pentru promovarea acestui proiect. Or, chiar şi citatele reproduse în nota informativă nu ilustrează evident faptul că organele procuraturii ar fi abilitate cu activitatea operativă de investigaţi.

În plus, cu referinţă, în mod special la experienţa Lituaniei, trebuie evidenţiat faptul că între anii 1996-1998 legislaţia din Lituania prevedea că fiecare procuror trebuie să aibă un asistent care să se ocupe de activităţi operative. Însă, neexistînd coordonarea necesară şi un sistem de asistenţă pentru activităţile operative, această practică s-a dovedit a fi de ineficientă şi a fost eliminată în cele din urmă, concluzia fiind că activitatea operativă nu se încadrează şi nu se integrează firesc cu atribuţiile procurorului.

Cît priveşte invocarea experienţei SUA la acest capitol, e necesar să specificăm că sistemul organelor de urmărire penală în această ţară are o structură mai deosebită faţă de cele existente în sistemul de drept european, căreia aparţine prin tradiţie şi Republica Moldova.

Totodată, considerăm speculativă invocarea unor comentarii/recomandări ale experţilor Consiliului Europei la proiectul Legii cu privire la Procuratură, potrivit cărora s-a identificat necesitatea abilitării organelor procuraturii cu atribuţii de investigaţii operative, deoarece lecturarea acestor rapoarte de expertiză nu a evidenţiat prezenţa unor asemenea recomandări (a se vedea în acest sens comentariile experţilor Consiliului Europei publicate la adresa www.justice.gov.md ), ba dimpotrivă a fost enunţată necesitatea restrîngerii competenţelor prea extinse ale organelor procuraturii. La fel asemenea recomandări nu se conţin nici în expertiza la Codul de procedură penală.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota de fundamentare la proiectul de lege menţionează că implementarea modificărilor şi completărilor propuse nu necesită alocarea mijloacelor financiare. Nu sîntem de acord cu această afirmaţie, deoarece este vorba de crearea unor subdiviziuni specializate în cadrul organelor procuraturii, înzestrarea tehnică, pentru efectuarea de activate operativă de investigaţie - iar aceasta presupune neapărat acoperire financiară iniţială pentru crearea bazei tehnice, cît şi a unei finanţări ulterioare pentru salarizarea specialiştilor.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promovează interesele organelor procuraturii. În opinia noastră, promovarea acestor interese nu aduce atingeri interesului public şi poate fi considerat drept justificată.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Actul nu cauzează în mod direct prejudicii unor instituţii sau categorii de persoane. Totuşi această nouă competenţă a Procuraturii va accentua şi mai mult concurenţa dintre organele de urmărire penală, pe cînd ierarhia procesuală a acestora, dominată de procuratură, nu ar trebui să admită o asemenea situaţie.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu reglementează în mod distinct activitatea unei autorităţi publice, dar stabileşte într-o manieră generală noua competenţă a organelor procuraturii de a efectua activităţi operative de investigaţii.




Concluzii

În concluzie vom accentua faptul că abilitarea organelor procuraturii cu atribuţii de investigare operativă nu este proprie sistemului de drept european, dar este tipică doar sistemului american. Prin urmare, ţinînd cont de tendinţa Republicii Moldova de se integra în Uniunea Europeană, precum şi de necesitatea armonizării legislaţiei naţionale cu acquis-ul comunitar, este importantă reconsiderarea esenţială a conceptului proiectului.

În cazul în care se va insista la promovarea proiectului în redacţia propusă şi ţinînd cont de comentariile evidenţiate anterior, considerăm oportună expertiza acestui proiect de lege de către experţii Consiliului Europei, în condiţiile hotărîrii Parlamentului cu privire la modul de remitere a proiectelor de legi spre expertizare la Consiliul Europei şi de implementare a recomandărilor acestuia (nr.377-XV din 18.11.2004).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei