Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

04 Iulie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei

(înregistrat în Parlament cu numărul 2171.1.2007 din 08 Iunie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Centrul Naţional Anticorupţie, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Din nota informativă, rezultă că prevederile Legii în vigoare nr. 900/27.06.96 privind combaterea corupţiei şi protecţionismului nu ar corespunde rigorilor tratatelor internaţionale în domeniu, în special Convenţiilor europene penale şi civile cu privire la corupţie, Convenţiei ONU împotriva corupţiei, situaţie constatată şi de către reprezentanţii organismelor internaţionale în cadrul expertizării cadrului legal al Republicii Moldova. În acest scop, întru executarea punctului 1.1. al Planului de acţiuni pentru realizarea Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei pe anul 2006, a fost elaborat proiectul de Lege privind prevenirea şi combaterea corupţiei, care vine să suplinească neajunsurile legii în vigoare, depăşite de timp şi, practic, inaplicabile.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente şi supoziţii în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, ce permite înţelegerea poziţiei autorilor proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În proiectul de lege şi în nota informativă la acesta nu se conţin referinţe exprese la Directivele Uniunii Europene sau alte standarde comunitare relevante. În acelaşi timp, considerăm necesară reliefarea în cadrul notei informative la proiect a principiilor şi standardelor Convenţiilor Consiliului Europei şi ONU care au stat la baza acestui proiect şi gradul de luare în considerare a acestora în procesul de elaborare,


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Unele prevederi necesită resurse financiare (de exemplu Art. 10 alin. (3)).



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promovează unele interese departamentale ale Centrului de Combatere a Crimelor Economice şi Corupţiei, interese care, în principiu, nu sînt în contradicţie cu interesul public.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Prejudiciul este determinat de multitudinea normelor concurente prevederilor din Codul penal, Codul de procedură penală şi Codul cu privire la contravenţiile administrative.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul nu conţine norme care să fie în contradicţie directă cu prevederile legislaţiei în vigoare, deşi anumite prevederi ale acestuia necesită o reconsiderare şi o coordonare cu actele legislative în vigoare. Analiza detaliată a acestor prevederi este enunţată la punctul 13 din prezentul raport de expertiză.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul reglementează în mod distinct activitatea Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi a Corupţiei.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.4

Subiecţii actelor de corupţie sau faptelor de comportament corupţional

Obiecţia priveşte faptul că subiect al actului de corupţie poate fi ORICINE (reieşind chiar din definiţia corupţiei active şi a corupţiei pasive). În legătură cu aceasta, eventuala enumerare doar a unei categorii a subiecţilor este mai puţin practică, avînd un caracter declarativ. Aşa fiind, nu este clar obiectivul urmărit de autori prin includerea unui asemenea articol în conţinutul legii.

Coruptibilitate
Lacune de drept

A revedea necesitatea şi conţinutul art. 4

2

Art. 5 alin. (2)

"(2) Pentru realizarea măsurilor stabilite în alin. (1), Parlamentul adoptă Strategia naţională de prevenire şi combatere a corupţiei şi Planul de acţiuni pentru realizarea Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei (în continuare - Planul de acţiuni), la propunerea Guvernului".

Considerăm că asemenea prevederi nu pot face domeniul unei legi organice, ţinînd cont de caracterul general şi impersonal al legilor, precum şi de principiul de bază al legiferării - principiul stabilităţii. Or, elaborarea şi adoptarea unor Strategii, Planuri de acţiuni, crearea unor Grupuri de monitorizare orientate spre prevenirea şi combaterea corupţiei, precum şi crearea unor structuri adiţionale pentru monitorizarea acestui proces nu pot face obiectul unei reglementări legislative pe o durată nedeterminată, chiar şi din ipoteza că la o anumită etapă, nivelul corupţiei s-ar diminua pînă la un nivel tolerabil, care nu va necesita o intervenţie atît de focusată.

Alte riscuri
Încălcarea principiilor de bază ale legiferării

A exclude prevederile respective.

3

Art.5 alin. (3) şi (4)

(3) Prin decret prezidenţial se creează Grupul de monitorizare a implementării Strategiei naţionale ...

Norma în cauză are drept scop să "legifereze" prevederile Decretului Preşedintelui
1515/06.11.2003 privind constituirea Comisiei pentru elaborarea Strategiei Naţionale de Prevenire şi Combatere a Corupţiei. Totuşi, avînd în vedere că legea va prevedea obligaţia şefului statului de a crea prin decret prezidenţial Grupul de monitorizare - nu este clar care este temeiul juridic (constituţional) al unei asemenea prevederi.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului

De revăzut

4

Art.8

Expertiza anticorupţie, evaluarea riscurilor instituţionali

Ţinînd cont de caracterul general conferit proiectului legii, nu este clară necesitatea specificării în cuprinsul acesteia a unor procedee şi elemente de ordin tehnic ale expertizei anticorupţie. Or, lista criteriilor nu este suficient de explicită (şi probabil acestea nici nu sunt criterii urmînd definiţia strictă a noţiunii de criteriu), noţiunile nu sunt detaliate în articolul 2 al proiectului şi acest fapt poate provoca anumite confuzii în procesul de implementare a prevederilor respective.

În acelaşi timp, considerăm faptul că tratarea a două instrumente distincte de prevenire a corupţiei în cadrul unuia şi aceluiaşi articol nu pare a fi pe deplin justificată. Or, în primul caz este vorba de un instrument de prevenţie la nivel legislativ/normativ, iar evaluarea riscurilor instituţionale (probabil că aceasta reprezintă formularea corectă) are conotaţii practice cu caracter mai deosebit şi necesită o abordare separată.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea integrală a articolului, prin divizarea acestuia în 2 articole separate.

Excluderea termenilor care nu sunt definiţi în proiect

5

Art. 9

"Modul de formare şi administrare a finanţelor publice"

Ţinînd cont de faptul că domeniul achiziţiilor publice reprezintă un domeniu "vulnerabil" din punct de vedere al riscurilor de corupţie,
este raţional ca acest domeniu să se regăsească şi în denumirea articolului 9. În acelaşi timp, articolul respectiv, poate fi divizat în 2 alineate separate care să reglementeze achiziţiile publice şi, respectiv, modul de formare şi administrare a finanţelor publice

Coruptibilitate
Lacune de drept

Revizuirea denumirii articolului

6

Art. 10 alin. (2)

Deciziile de refuz a pornirii urmării penale sau de încetare a acesteia se aduc la cunoştinţa iniţiatorului în termen de 15 zile de la data întocmirii

Considerăm că o asemenea prevedere de procedură nu trebuie să se conţină în proiectul examinat, ci doar în Codul de procedură penală. Altfel, o modificare a nomei procesuale de bază va determina confuzii cu prevederile proiectului dat. Avînd în vedere intenţia autorilor, sugerăm evitarea utilizării referinţei la termenul de 15 zile, ci doar utilizarea referinţei la prevederile Codului de procedură penală.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De exclus textul "în termen de 15 zile de la data întocmirii ordonanţei"

7

Art. 10 alin. (3)

Hotărîrile pronunţate de către instanţele de judecată în cauzele penale şi contravenţionale ce ţin de corupţie se publică în termen de 30 de zile pe pagina oficială a instanţei judecătoreşti în reţeaua Internet.

Remarca priveşte faptul că hotărîrile judecătoreşti se pronunţă public, iar accesul la informaţie despre asemenea cazuri se asigură prin intermediul serviciilor de presă ale organelor de urmărire penală. Proiectul examinat nu prevede însă cine şi în ce modalitate urmează să asigure selectarea şi plasarea pe paginile web, în termen de 30 de zile, a hotărîrilor pronunţate de către instanţele de judecată în cauzele penale şi contravenţionale ce ţin de corupţie.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Stabilirea unor termene nejustificate
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect

A se revedea

8

Art.13 lit. b)

excluderea posibilităţii influenţei necuvenite a factorilor interni şi externi, care impun interesele de grup la luarea deciziilor;

Obiecţia priveşte textul "influenţei necuvenite". Este o normă vagă, incertă şi ambiguă.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revizuit.

9

Art. 15 alin. (3) lit. c)

prezentarea trimestrială la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei a notelor informative privind măsurile întreprinse

Considerăm o asemenea prevedere abuzivă care, fiind birocratizat excesiv, va transforma activitatea de prevenire şi combatere a corupţiei într-un schimb formal de note informative.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate

Propunem substituirea termenului "trimestrială" cu "anuală"

10

Capitol IV

Răspunderea pentru actele de corupţie

Principiul codificării, acceptat de legislaţia în vigoare, se bazează pe reglementare în anume acte faptele pentru care poate parveni răspunderea juridică alta decît cea civilă. Astfel, Codul cu privire la contravenţiile administrative şi Codul penal conţin faptele pentru care pot parveni consecinţe juridice contravenţionale (sancţiuni/măsuri contravenţionale) şi penale (sancţiuni/măsuri penale). Astfel, nici-un un alt act nu poate prevedea asemenea aspecte. Iar în cazul în care totuşi o asemenea prevedere există, în lipsa unei prevederi materiale identice în Codul cu privire la contravenţiile administrative sau Codul penal, priva nu va produce efecte juridice. Mai mult, se creează doar posibilitatea unui conflict de norme juridice ce determină confuzii de interpretare.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

Revizuirea integrală a capitolului, inclusiv, prin excluderea normelor de dublare şi a normelor concurente

11

Art. 16 alin. (2)

"În cazul în care a comis un fapt de comportament corupţional, agentul public este concediat, indiferent de vechimea acţiunii, cu privarea de dreptul de a ocupa o funcţie publică sau de prestare a serviciului public pe un termen de 5 ani".

Adiţional, la obiecţia de mai sus, nu poate fi admis faptul ca legislatorul, prin o asemenea lege, să reglementeze paralel cu normele materiale de procedură, că o anumită faptă determină aplicarea unei anume sancţiuni. Atenţionăm şi asupra faptului că Codul cu privire la contravenţiile administrative nu prevede o asemenea sancţiune gravă cum este privarea de drept pe un termen de 5 ani. Actualmente Codul cu privire la contravenţiile administrative prevede posibilitatea privării doar pe un termen de pînă la 3 ani, iar noul Cod contravenţional (adoptat în prima lectură) prevede un termen de cel mult 1 an.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

Revizuirea normei respective

12

Art. 24

Înlăturarea consecinţelor actelor de corupţie

Este un domeniul de reglementare de procedură care prevede soarta corpurilor delicte şi procedura şi condiţiile de aplicare a confiscării speciale. Prevederile articolului examinat nu reflectă completamente prevederile art. 159 din Codul de procedură penală şi art. 106 din Codul penal.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De revăzut / de exclus

13

Art. 26

La data intrării în vigoare a prezentei legi...

Este o prevede finală care nu necesită o asemenea precizarea conform practicilor de tehnică legislativă.

Alte riscuri
Deficienţă de tehnică legislativă

De exclus textul "La data intrării în vigoare a prezentei legi"





Concluzii

În concluzie este necesar să remarcăm oportunitatea adoptării proiectului de Lege cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei, cu condiţia revizuirii şi ajustării acestuia. Totodată este necesar să remarcăm faptul că legea respectivă riscă să devină pur formală şi declarativă, dacă nu vor fi adoptate reglementări inerente pentru acest proiect de Lege cadru. În această ordine de idei, vom remarca necesitatea promovării şi adoptării Legii cu privire la transparenţa procesului decizional, Legii cu privire la serviciul public şi statutul funcţionarului public, Codului de conduită a funcţionarilor publici etc.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei