Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

05 Februarie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru completarea Codului cu privire la contravenţiile administrative

(înregistrat în Parlament cu numărul 62 din 11 Ianuarie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru completarea Codului cu privire la contravenţiile administrative.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Elaborarea şi promovarea proiectului de lege supus examinării nu este prevăzută în Programul calendaristic al acţiunilor legislative ale Parlamentului. Cu toate acestea, presupunem că elaborarea unui asemenea proiect de lege este determinată de cerinţele Legii nr. 70/30.03.2006 apiculturii (art. 19) şi Legii nr. 115/09.06.2005 cu privire la producţia agroalimentară ecologică.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Cît priveşte conceptul proiectului legii menţionăm că, actualmente, în Parlament, se află spre examinare şi adoptare, deja pentru lectura a doua, proiectul noului Cod contravenţional. În legătură cu acest fapt ar fi oportun ca modificarea propusă să privească implicit noul Cod contravenţional, dar nu Codul cu privire la contravenţiile administrative care urmează, respectiv să fie abrogat.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul nu conţine referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale relevante domeniului supus reglementării.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Pentru detalii a se vedea p. 13 al prezentului raport de expertiză.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, exprimările nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articol unic

Deşi proiectul de lege prevede o nouă componenţă contravenţională (art. 107/1 alin. (6) din CCA), proiectul nu conţine o modificare a Capitolului 16 "Competenţa în cazurile cu privire la contravenţiile administrative". În legătură cu acest fapt, în cazul adoptării proiectului legii se va crea un vid legislativ legat de nespecificarea autorităţii responsabile să constate "încălcarea normelor şi regulilor de desfăşurare a activităţii în apicultură".

Coruptibilitate
Lacune de drept

De a introduce modificările respective şi la articolul 107/1 din CCA

2

Articol unic

Denumirea articolului 109

Referitor la denumirea articolului - atenţionăm că textul "Încălcarea normelor şi regulilor" nu asigură previzibilitatea normei contravenţionale, ceea ce ar putea determina riscul ilegalităţii. Totuşi, această obiecţie este acceptabilă doar în cazul în care textul ipotezei şi dispoziţiei componenţei contravenţionale (de fapt conţinutul fiecărui alineat) nu asigură o claritate acceptabilă, corespunzătoare exigenţei de previzibilitate.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii

De a revizui

3

Articol unic

alin. unu "la primărie",

La alin. (1) - considerăm inutilă utilizarea textului "la primărie", deoarece modul şi autoritatea la care urmează să fie înregistrată stupina la staţionar este indicat în Legea nr. 70/30.03.2006 apiculturii. Iar interpretarea logico-gramaticală ne permite să invocăm iraţionalitatea stabilirii răspunderii pentru "nedeclarare", deoarece conjuncţia "şi" precum şi textul Legii nr. 70/30.03.2006 apiculturii nu obligă la o simplă declarare, dar la "înregistrarea" stupinei la staţionar. În concluzie, sugerăm excluderea cuvîntului "nedeclarare".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De a revizui

4

Articol unic

alin. (4) "fără acordul deţinătorilor de teren".

Obiecţia priveşte în primul rînd textul "fără acordul deţinătorilor de teren". Astfel, de fapt, este vorba de o situaţie de litigiu, determinată de lezarea dreptului de proprietate (sau atributelor acestuia: de gestiune sau de folosinţă) a deţinătorului de teren. Încercarea reglementării răspunderii contravenţionale pentru cazul unor relaţii civile nu corespunde exigenţei de proporţionalitate, invocate unei legi penale/contravenţionale. În concluzie, aceasta nu satisface exigenţele art. 54 din Constituţie şi Protocolul I din Convenţia din 04.11.50 pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

De asemenea, utilizarea la alin. (4) a unor asemenea expresii cum sunt: "încălcarea legislaţiei de mediu" sau "încălcarea legislaţiei sanitar-veterinare" nu corespunde exigenţei de previzibilitate şi presupune posibilităţi reale de abuz din partea agentului constatator (organului de control).

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare

De a revizui

5

Articol unic

alin. (5) conjuncţia "şi",

La alin. (5) atenţionăm asupra pericolului utilizării conjuncţiei "şi", ceea ce presupune obligativitatea prezenţei, în mod cumulativ, a situaţiilor la care se referă.

Coruptibilitate
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect

De a revizui

6

Articol unic

Alin. (6) "nejustificată", "necoordonată"

Caracterul abuziv al prevederilor respective este determinat de utilizarea unor termeni ambigui: "nejustificată", "necoordonată". Asemenea termeni nu corespund exigenţei de previzibilitate.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a revizui

7

Articol unic

Alin. (7)

Alin. (7) - conţine prevederi similare şi concurente alin. (6) art. 107/1 din Codul cu privire la contravenţiile administrative. Or, concurenţa normelor de drept determină comiterea unor posibile acte de coruptibilitate.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De a revizui

8

Articol unic

alin. (8)

Prevederile alin. (8) le considerăm abuzive, deoarece reprezintă norme concurente Legii 793/10.02.2000 contenciosului administrativ. Conform art. 3 al Legii 793/10.02.2000, actele administrative, inclusiv cele ale administraţiei publice locale, sunt obiect al acţiunii în contenciosul administrativ. Alin. (2) al art. 3 din aceeaşi lege prevede că obiect al acţiunii în contenciosul administrativ poate fi şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De a revizui

9

Articol unic

Alin. (9)

Alin. (9) stipulează răspunderea contravenţională pentru reţinerea mijlocului de transport ce efectuează transportarea familiilor de albine ce depăşeşte (15 min.). Deşi este clară intenţia autorului proiectului, determinată de faptul că reţinerea mijlocului de transport ar afecta familiile de albine, totuşi, nu putem admite răspunderea contravenţională în cazul în care o asemenea reţinere este legală (verificarea documentelor, stabilirea stării de ebrietate a şoferului etc.). În orice caz, legislaţia în vigoare, inclusiv cea de procedură penală prevede suficiente motive, întemeiate, ce ar permite organului competent să reţină orice mijloc de transport pe un termen şi mai mare de 15 minute.

Mai mult, chiar şi în cazul reţinerii neîntemeiate sau ilegale, ce a determinat sau a putut determina cauzarea unui prejudiciu, persoana prejudiciată este în drept să facă uz de prevederile legislaţiei civile pentru recuperarea prejudiciului sau să facă uz, în acelaşi scop, de prevederile Legii nr. 1545/25.02.98 privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acţiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii şi ale instanţelor judecătoreşti.

Finalmente, o asemenea situaţie determină şi o concurenţă de norme ale Codului cu privire la contravenţiile administrative (în cazul adoptării acestui proiect) şi Codul civil, precum şi Legea nr. 1545/25.02.98 privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acţiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii şi ale instanţelor judecătoreşti.

Atenţionăm şi asupra sintagmei "normele în vigoare" care, de asemenea, nu corespunde exigenţei de previzibilitate.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare

De a revizui

10

Articol unic

alin. (12)

Ce priveşte alin. (12) observăm că importul bunurilor pe teritoriul ţării noastre, inclusiv a materialului biologic, se efectuează în conformitate cu prevederile Codului vamal şi altor acte în vigoare. În acest context menţionăm că, dacă importarea de material biologic (roiuri, regine) este interzisă, asemenea faptă va fi calificată drept contrabandă. Dacă intenţia autorului este de a specifica acest fapt, atunci prevederile alin. (12) trebuie revăzute, în caz contrar - excluse. Referitor la răspunderea pentru amplasarea roiurilor şi mătcilor de albine în zonele de interdicţie, atenţionăm asupra concurenţei acestei prevederi cu alin. (1) din articolul dat, care prevede răspunderea pentru neînregistrarea la primărie a adresei stupinei la staţionar, precum şi a numărului de familii de albine.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare

De a revizui





Concluzii

Elaborarea şi promovarea proiectului de lege supus examinării nu este prevăzută în Programul calendaristic al acţiunilor legislative ale Parlamentului. Cu toate acestea, presupunem că elaborarea unui asemenea proiect de lege este determinată de cerinţele Legii nr. 70/30.03.2006 apiculturii (art. 19) şi Legii nr. 115/09.06.2005 cu privire la producţia agroalimentară ecologică.

Cît priveşte conceptul proiectului legii menţionăm că, actualmente, în Parlament, se află spre examinare şi adoptare, deja pentru lectura a doua, proiectul noului Cod contravenţional. În legătură cu acest fapt ar fi oportun ca modificarea propusă să privească implicit noul Cod contravenţional, dar nu Codul cu privire la contravenţiile administrative care urmează, respectiv să fie abrogat.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei