Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

03 Octobrie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Hotărîrii Parlamentului privind modificarea HP cu privire la aprobarea bugetului CNPF

(înregistrat în Parlament cu numărul 2617 din 04 Septembrie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Hotărîrii Parlamentului privind modificarea HP cu privire la aprobarea bugetului CNPF.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este hotărîre a Parlamentului, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Conform Notei de fundamentare la proiect, acesta urmăreşte rectificarea veniturilor şi cheltuielilor aprobate pentru anul 2008 în bugetul Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare (C.N.P.F.).



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Proiectul este însoţit de o argumentare valabilă, ce permite înţelegerea scopului urmărit de autori, deşi unele aspecte în opinia noastră merită a fi supuse unor dezbateri suplimentare, fapt despre care se va menţiona mai jos.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Asemenea referinţe nu se conţin în textul proiectului.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Fundamentarea financiar-economică este prezentată în nota informativă, potrivit căreia este menţionat că "în anul 2007 executarea veniturilor a constituit 123,4 la sută faţă de nivelul aprobat, înregistrînd la 01.01.2008 soldul mijloacelor financiare în sumă de 6967,6 mii lei sau cu 3637,6 mii lei mai mult faţă de soldul scontat. Conform rezultatelor executării bugetului C.N.P.F. pentru anul 2008, partea de venituri în perioada ianuarie-iulie curent s-a realizat la nivel de 130,0 la sută faţă de nivelul planificat pe perioada de gestiune respectivă".



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Adoptarea proiectului va servi intereselor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare, inclusiv a salariaţilor acesteia, deoarece este vorba de redistribuirea mijloacelor băneşti prin majorarea din contul veniturilor a părţii de cheltuieli cu suma de 4640,2 mii lei care include "retribuirea muncii" - majorarea statelor de personal cu 17 unităţi, îmbunătăţirea condiţiilor de salarizare existente a angajaţilor C.N.P.F. prin majorarea salariilor de bază cu pînă la 30%, stabilirea sporului de 20% pentru îndeplinirea unui volum suplimentar de muncă, majorarea sporului pentru vechime în muncă cu 1% pentru fiecare an de activitate în serviciul public, se prevede o sumă de 1000,0 mii lei, în scopul susţinerii sociale a angajaţilor prin acordarea cotei-părţi în construcţia sau procurarea de spaţiu locativ etc.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Promovarea proiectului nu are drept efect cauzarea de prejudicii directe. Totuşi, sunt evidente unele probleme în ce priveşte neconstituţionalitatea prevederilor de bază şi lipsa inechităţii prin susţinerea autofinanţării acelor autorităţi care dispun de resurse alternative de venituri (mai mult decît atît, care pot să refuze alocaţiile bugetare) ce determină distribuirea inechitabilă a veniturilor şi cheltuielilor în raport cu alte autorităţi ce nu dispun sau nu pot să folosească la bunul său plac surse financiare alternative de venituri.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Textul proiectului conţine referinţe la activitatea autorităţilor publice şi va conduce la modificări favorabile de obiectiv, şi nefavorabile de concept, deoarece afectează bugetul public şi determină distribuirea inechitabilă a finanţelor publici.




Concluzii

Pornind de la conceptul proiectului Hotărîrii Parlamentului prin care se modifică Hotărîrea Parlamentului nr.265-XVI din 07 decembrie 2007 cu privire la aprobarea bugetului Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare pe anul 2008 menţionăm următoarele:

A. Conform art. 131 din Constituţie, bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor. De asemenea, avînd în vedere prevederile Legii nr. 847 din 24.05.96 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, întrebarea care apare - este oare constituţională aprobarea bugetului unei autorităţi a administraţiei publice centrale cum este şi Comisia Naţională a Pieţei Financiare în baza unei simple hotărîride Parlament, atunci cînd de fapt vorbim despre venituri şi cheltuieli publice care urmează să fie adoptate de Parlament, în trei lecturi, conform Legii nr. 847/24.05.96 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar. De fapt, în legislaţie a apărut o definiţie/noţiune nouă "autoritate AUTONOMĂ a administraţiei publice centrale". Asemenea noţiune aplicabilă Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare este reflectată în Legea nr. 192/12.11.98 privind Comisia Naţională a Pieţei Financiare şi în Legea nr. 199/18.11.98 cu privire la piaţa valorilor mobiliare, revizuită şi adoptată în aceiaşi perioadă. Conform art.6 alin. (1), Comisia Naţională se finanţează integral din taxe, plăţi regulatorii de funcţionare, plata pentru acordarea de licenţe în conformitate cu legislaţia, etc. Cu toate acestea, angajaţii Comisiei Naţionale au statut de funcţionari publici. Astfel, conform conceptului de "autoritate AUTONOMĂ a administraţiei publice centrale" - o autoritate a administraţiei publice central, în care salariaţii au statut de funcţionari publici, de facto, refuză, în baza legii, de subvenţii anuale din partea bugetului, în schimbul unei facilităţi "simple" - dreptul de a-şi gestiona veniturile şi de a face cheltuieli la propria discreţie, deşi cu aprobarea autorităţii de "supraveghere" - a Parlamentului, însă într-un regim simplificat. De facto, s-a reuşit nu doar permanentizarea unor fonduri extrabugetare dar şi "legalizarea" unei noi proceduri de aprobare a gestionării veniturilor şi cheltuielilor publice, altfel decît în temeiul Legii bugetului. Nu rămîne decît ca şi alte autorităţi publice, de exemplu, ANRTI, CCA, BNM, Serviciul Vamal sau Ministerul Dezvoltării Informaţionale etc. să fie declarate autonome şi să reuşească aceiaşi "sustragere legală" de la procesul bugetar. Cu siguranţă este un procedeu tactic menit să ajute, să întărească o nouă instituţie creată - Comisia Naţionala a Pieţei Financiare. Şi totuşi este unul ilegal, neconstituţional, şi abuziv, deci coruptibil.

B. Caracterul abuziv este determinat şi de lipsa inechităţii. De fapt, se revine la problema existenţei unor fonduri extrabugetare care se formează din serviciile contra plată prestate de autorităţile publice. În asemenea caz inechitatea este determinată în raport cu alte autorităţi care nu dispun de competenţă de prestare de anumite servicii contra plată sau a căror servicii nu se bucură de aceiaşi popularitate sau nu au acelaşi efect financiar.

C. Avînd în vedere că proiectul Hotărîrii de Parlament expertizate se referă la bugetul unei autorităţi a administraţiei publice, chiar şi autonome, ţinem să evidenţiem că art. 131 alin. (4) din Constituţie stabileşte în mod imperativ că orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern. Ţinînd cont de faptul că bugetul Comisiei Naţionale, autoritate publică, este aprobat de Parlament, conducîndu-ne de interpretările Curţii Constituţionale expuse în Hotărîrea nr. 29/22.05.2001 privind interpretarea prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţia Republicii Moldova, considerăm că asemenea proiect de Hotărîre de Parlament cum este cel expertizat urmează a fi acceptat în prealabil de către Guvern. Nu am reuşit însă să identificăm existenţa unei Hotărîri de Guvern prin care autoritatea executivă să se expună asupra bugetului Comisiei Naţionale. Să nu uităm că şi Procuratura, şi sistemul judecătoresc sunt autorităţi independente de Guvern, ceea ce nu le scuteşte de obligaţia "sfîntă" de a se conforma veniturilor şi cheltuielilor reflectate în bugetul de stat.

D. Un alt aspect ce merită a fi menţionat este lipsa în legile relevante activităţii Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare a procedurii de elaborare şi de prezentare spre examinare a proiectului Hotărîrii de Parlament cu bugetul Comisiei Naţionale. Mai mult decît atît, nici Constituţia ţării, nici Legea nr. 797 din 02.04.96 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nu stabileşte competenţa şi procedura de acceptare spre examinare, examinare şi aprobare de către Parlament a bugetului sau modificărilor la el a Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare. Singurul act care conţine doar referinţa la faptul că bugetul Comisiei se aprobă de Parlament este Legea nr.192-XIV din 12 noiembrie 1998 privind Comisia Naţională a Pieţei Financiare, iar modificarea în cauză avînd un temei juridic, în opinia noastră illegal/neconstituţional, şi anume Legea nr. 321/18.07.2003 pentru modificarea şi completarea Legii nr.192-XIV din 12 noiembrie 1998 privind Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare.

E. Conform art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului, dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, care sînt consideraţi autori ai proiectelor de acte legislative sau ai propunerilor legislative. În exerciţiul dreptului de iniţiativă legislativă, deputaţii şi Preşedintele Republicii Moldova prezintă Parlamentului proiecte de acte legislative şi propuneri legislative, iar Guvernul şi Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia - proiecte de legi şi de hotărîri. Propunerea legislativă reprezintă intenţia de a se iniţia elaborarea unui sau mai multor acte legislative, care vizează o anumită problemă sau un grup de probleme şi care au menirea de a reglementa anumite domenii ale raporturilor sociale. Asupra acceptării propunerii legislative, Parlamentul adoptă o hotărîre, prin care stabileşte termenul de elaborare a proiectului de act legislativ, formează un grup pentru elaborarea proiectului propus sau dispune altor organe elaborarea proiectului în cauză, stabileşte modul de asigurare a activităţii acestui grup. Reiteraţia acestor prevederi are drept scop punerea în evidenţă a faptului că Comisia Naţională a Pieţei Financiare nu este subiect cu drept de iniţiativă legislativă. Astfel, deşi Comisia este autorul proiectului Hotărîrii Parlamentului expertizat şi l-a prezentat spre avizare comisiei parlamentare de profil, proiectul Hotarîrii pentru modificarea Hotărîrii Parlamentului nr.265-XVI din 07.12.2007 cu privire la aprobarea bugetului Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare pe anul 2008 (art.1, anexa nr.1, anexa nr.3) (nr. 2617 din 04.09.2008) este şi poate fi înregistrat doar drept iniţiativă a deputaţilor (Deputaţii N.Bondarciuc Gh.Popa V.Guma V.Calmatui/Comisia pentru politica economica, buget si finanţe). Acest fapt, în comun cu cele menţionate mai sus, confirmă caracterul alogic şi ilegal al procedurii de aprobare/modificare a bugetului Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare.

F. Conform art. 1 p. 3, în Anexa nr. 3, punctul 14 se expune într-o redacţie nouă oferind Preşedintelui Consiliului de administraţie, în mod discreţionar, dreptul să stabilească premii unice "unor angajaţi" pentru rezultate deosebite în muncă, sporirea eficienţei şi calităţii muncii, precum şi premii unice cu prilejul jubileelor, cu ocazia sărbătorii profesionale şi a zilelor de sărbătoare nelucrătoare, care se plătesc din economiile mijloacelor pentru retribuirea muncii alocate pe anul respectiv. Deşi este clară această tendinţă de a asimila autoritatea publică cu o întreprindere unde conducerea de sine stătător determină modul şi condiţiile de gestionare a capitalului, considerăm nu mai puţin de coruptibil faptul că conducătorul unei autorităţi a administraţiei publice centrale este în drept să stabilească UNOR angajaţi, FĂRĂ careva limite, PREMII care se plătesc din economiile mijloacelor pentru retribuirea muncii alocate pe anul respectiv. Mai mult decît atît, asemenea sursă financiară cum este "economiile mijloacelor pentru retribuirea muncii alocate pe anul respectiv" de regulă motivează conducătorii instituţiilor de a nu completa anumite state de personal sau de a majora în alt mod o asemenea categorie de economii. Totuşi, este evident faptul că asemenea economii apar şi este bine să fie folosite pentru motivarea personalului. Din aceste considerente, pentru diminuarea caracterului coruptibil al acestei prevederi propunem unele opţiuni: i) decizia de a stabili premii să se adopte nu de preşedinte, dar de către Consiliul de administraţie al Comisiei Naţionale, sau ii) economiile mijloacelor pentru retribuirea muncii să fie distribuite la finele anului de gestiune în mod egal tuturor salariaţilor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei