Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

03 Octobrie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru completarea art. 62 din Legea învăţămîntului

(înregistrat în Parlament cu numărul 2614 din 04 Septembrie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru completarea art. 62 din Legea învăţămîntului.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul de lege instituie o excepţie care va permite înstrăinarea şi transmiterea edificiilor, construcţiilor şi terenurilor aferente, care aparţin instituţiilor de învăţămînt în alte scopuri decît cele pentru instruire, educaţie şi iluminare culturală. Actualmente alin. (5) art. 62 din Legea învăţămîntului nr. din 547 din 21.07.95 interzice explicit "înstrăinarea şi transmiterea edificiilor, construcţiilor şi terenurilor aferente, care aparţin instituţiilor de învăţămînt, în alte scopuri decît cele pentru instruire, educaţie şi luminare culturală". Potrivit autorilor, reglementarea unei excepţii ce ar permite înstrăinarea şi transmiterea edificiilor etc. va permite soluţionarea problemei prevenirii neutilizării, degradării sau distrugerii acestora.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente şi supoziţii în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului şi care permit să se înţeleagă scopul acestuia. Pentru a justifica necesitatea promovării proiectului, autorii acestuia invocă doar un exemplu concret şi anume: "edificiul şcolii vechi a comunei Drăsliceni, care a fost lăsat în voia sorţii mai mult de 15 ani fără întreţinere şi se distruge complet (s-a furat sistema de încălzire, ferestrele, uşile). Şcoala nouă, aflată în imediata apropiere de şcoala veche avînd o capacitate de 660 de elevi, este frecventată de doar 200 elevi". Considerăm că invocarea unui singur exemplu şi referinţa abstractă la faptul că "situaţii similare sunt prezente şi în alte localităţi ale republicii" nu justifică în mod suficient şi detaliat aprobarea unei legi speciale de instituire a derogării vizate.

De concept, reglementarea interdicţiei de înstrăinare şi transmitere a edificiilor, construcţiilor şi terenurilor aferente, care aparţin instituţiilor de învăţămînt pentru utilizarea în alte scopuri decît cele pentru instruire, educaţie şi iluminare culturală a urmărit drept scop protejarea bazei tehnico-materiale a sistemului de învăţămînt. Deşi oferirea unei posibilităţi de modificare a domeniului de gestiune a bazei tehnice aflate în situaţie de criză va putea salva, în opinia noastră, aceasta de deteriorare şi va permite optimizarea utilizării acestora, totuşi - "înstrăinarea" în opinia noastră va efect negativ deoarece duce la excluderea edificiilor, construcţiilor şi terenurilor aferente din baza tehnico-materială a sistemului de învăţămînt. Considerăm că scopul urmărit poate fi atins, iar investitorul motivat, şi prin darea în locaţiune a imobilului pentru o perioada suficient de lungă, de exemplu 10-30 ani. De aceea sugerăm excluderea din proiectul de lege a cuvîntului "înstrăinarea".


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În nota informativă lipsesc referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, nu este estimat nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările comunitare.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Deşi, potrivit autorilor proiectului, se promovează un interes nobil "protejarea edificiilor instituţiilor de învăţămînt", totuşi în versiunea în care este prezentat proiectul, în lipsa unor proceduri administrative concrete, poate fi admis faptul că eventuala aplicare a acestor norme poate condiţiona comportamente corupţionale.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Ţinînd cont de formularea prevederilor proiectului, poate fi admis faptul că eventuala aplicare a acestuia poate afecta modul de administrare a patrimoniului instituţiilor de învăţămînt.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul, în opinia noastră, nu este compatibil cu prevederile legislaţiei naţionale, iar unele prevederi ale acestuia sunt în contradicţie cu normele Codului civil. Pentru detalii a se vedea punctul 13 al prezentului raport de expertiză.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu corespund exigenţelor Legii privind actele legislative, sunt utilizate noţiuni care nu sunt conforme celor utilizate în cadrul legislaţiei naţionale sau au un înţeles diferit celor acceptate deja în legislaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine unele reglementări referitoare la activitatea autorităţilor publice. Din lectura proiectului, nu este clar care este autoritatea competentă, conform proiectului de lege, să propună Parlamentului "înstrăinarea şi transmiterea edificiilor, construcţiilor ...". Considerăm un asemenea enunţ mult prea insuficient iar lipsa clarităţii despre procedura de înaintare a propunerii către Parlament, reprezintă un element coruptibil. O soluţie ar fi reglementarea acestei proceduri în Legea nr. 436/28.12.2006 privind administraţia publică locală şi, în calitate de lege specială - în Legea nr. 431/19.04.95 privind statutul municipiului Chişinău.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articol unic

În cazuri de excepţie (deteriorare sau neutilizare timp îndelungat), înstrăinarea şi transmiterea edificiilor,

Cît priveşte termenul utilizat - "transmiterea" acesta este unul vag, fiind aplicabil, practic, oricărei obligaţii reglementate de Legea nr. 1107/06.06.2002 Codul civil.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Pentru prevenirea unor situaţii coruptibile este important de substitui termenul "transmiterea" cu "locaţiunea". Considerăm asemenea categorie de relaţii contractuale corespunde şi satisface scopul prepus prin proiectul dat. De asemenea considerăm oportun a se preciza interdicţia privatizării acestui bun precum şi termenul limită-maxim pentru darea în locaţiune care ar putea fi de exemplu de 10 sau 20 de ani.

2

Articol unic

"înstrăinarea şi transmiterea edificiilor ... se efectuează prin Hotărîre de Parlament la propunerea administraţiei publice locale de nivelul II."

Această prevedere este neclară deoarece nu explică dacă Parlamentul urmează sau nu să aprobe semnarea unui contract de transmitere a unor drepturi asupra obiectului sau doar să accepte de principiu acest fapt, iar contractarea va avea loc ulterior conform procedurii prevăzute în Legea nr 121/04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea întregului proiect.

3

Articol unic

"în cazuri de excepţie"

Este un termen neclar şi deosebit de coruptibil. Pericolul nu este înlăturat nici prin tentativa de a individualiza cazurile acceptate/considerate de autor drept excepţie: "deteriorare sau neutilizare timp îndelungat", deoarece aceste elemente de individualizare sunt şi ele coruptibile: termenul "deteriorare" este unul relativ, un imobil fiind pasibil a fi deteriorat în diverse proporţii. Mai mult decît atît, orice imobil, în principiu, poate fi considerat deteriorat, cel puţin în parte. O obiecţie similară este aplicabilă şi termenului "neutilizare timp îndelungat" - ce înseamnă "neutilizate" şi ce înseamnă "timp îndelungat"?

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea întregului proiect





Concluzii

Proiectul de lege supus expertizei denotă existenţa mai multor elemente deosebit de coruptibile neînlăturarea calitativă a cărora ar putea afectă bunele intenţii invocate de către autorii acestei iniţiative legislative.

Avînd în vedere că punerea în aplicare a prezentei modificări invocă o ajustare şi coordonare a altor prevederi legale, considerăm important, din punct de vedere tehnico-legislativ, proiectul de lege să conţină un articol suplimentar care ar stabili o perioadă de cel puţin 6 luni de întrare în vigoare a legii de modificare şi ar reglementa obligaţia Guvernului să prezinte Parlamentului spre examinare proiectele de legi necesare şi Guvernul să-şi aducă propriile acte interne în concordanţă cu această prevedere.

O variantă optimă este comasarea la proiectul de lege expertizat a celorlalte modificări de lege ce urmează a fi adoptate pentru a asigura buna şi incoruptibila aplicare a primului proiect, supus expertizării.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei