Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

05 Iunie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (excluderea dublei cetatenii pentru anumite categorii de funcţionari)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1826 din 10 Mai 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (excluderea dublei cetatenii pentru anumite categorii de funcţionari).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul declarat al elaborării proiectului este "introducerea restricţiilor în privinţa deţinerii de către cetăţenii Republicii Moldova a cetăţeniei altor state în perioada deţinerii unor funcţii publice", pentru a evita un posibil "conflict de interese în situaţiile în care vor exista obligaţii atît faţă de Republica Moldova cît şi faţă de alt stat". Prevederile incluse în proiect pot contribui la realizarea scopului propus, însă doar parţial, în virtutea faptului că mecanismul de verificare a deţinerii altei cetăţenii şi nici mecanismul de eliminare a conflictului în cazul deţinerii altei cetăţenii nu este prescris expres în proiect sau reglementat adecvat în alte acte legislative.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. În Nota informativă se conţin motivele elaborării proiectului de lege, se menţionează că a fost efectuată "o analiză a situaţiei actuale din republică în domeniul cetăţeniei" şi că situaţia respectivă "ar putea genera un conflict de interese".
Considerăm argumentarea ca insuficientă şi necorespunzătoare principiilor elaborării şi fundamentării proiectelor de acte legislative:
- nu se constată lacunele existente şi insuficienţa reglementărilor actuale în domeniu;
- lipseşte o argumentare ştiinţifico-practică a elaborării;
- nu este prezentă o estimare a numărului de persoane aflate în situaţie de posibil conflict;
- lipsesc analize de impact.
Deoarece, la momentul permiterii pluralităţii de cetăţenii restricţiile nu au fost prestabilite, implementarea normelor propuse în proiect va afecta principiile de bază ale legiferării: consecutivitatea, stabilitatea şi predictibilitatea normelor juridice. Notăm şi faptul că art.5 din Legea nr.780/2001 privind actele legislative stabileşte printre condiţiile generale obligatorii ale actului legislativ: apărarea drepturilor, libertăţilor, intereselor legitime ale cetăţenilor, egalitatea şi echitatea socială.
Însăşi conflictele de interese, existente sau pasibile de apariţie, nu sînt estimatede autori: - este vorba de obligaţia serviciului militar sau a apărării Patriei; - de obligaţia de a plăti impozite şi taxe; - de posibilităţile participări la manifestaţii de masă; - interdicţia de a nu face parte din partide străine sau altele. Nu se propun reglementări care ar soluţiona conflictul de interese în cazul persoanelor ce deţin funcţii publice corespunzătoare pînă la intrarea în vigoare a legii.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În textul proiectului şi în Nota informativă lipsesc referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, nu este estimat nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările comunitare.
Trimiterea la prevederile Convenţiei europene cu privire la cetăţenie din 06.11.1997 este sumară, se menţionează că prevederile acesteia se respectă în cadrul juridic naţional. În acelaşi timp, am putea constata că interdicţia deţinerii cetăţeniei multiple de către angajaţii în funcţii publice presupune o încălcare a prevederilor art.17 (Drepturile şi obligaţiunile ce decurg din cetăţenia multiplă) din Convenţia Europeană, care stabileşte că:

"1) Cetăţenii Statului Parte care posedă o altă cetăţenie au, pe teritoriul acestui Stat Parte unde trăiesc, aceleaşi drepturi şi obligaţiuni ca şi cetăţenii acestui stat.
2) Dispoziţiile prezentului capitol nu se referă la:
a) normele de drept internaţional cu privire la protecţia diplomatică sau consulară, acordată de către Statul Parte unuia dintre cetăţenii săi, dar care posedă concomitent şi cetăţenia altui stat;
b) aplicarea normelor de drept internaţional privat al Statelor Părţi în cazurile ce se referă la cetăţenia multiplă.".

Interdicţiile propuse în proiectul de lege nu se justifică prin aplicarea art.17 alin.(2) al Convenţiei, limitarea accesului la o funcţie publică nu are justificare corespunzătoare.


8. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea financiar-economică nu este prezentată. Prevederile propuse nu impun cheltuieli financiare, însă, elaborarea şi implementarea ulterioară a mecanismelor de verificare a tuturor potenţialilor subiecţi va necesita anumite cheltuieli instituţionale şi financiare (studierea informaţiei din surse externe, crearea şi gestionarea unor baze de date, verificări etc.).



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul propune promovarea unui interes public, manifestat prin evitarea conflictului de interese pasibil de apariţie în cazul unor persoane ce deţin puteri publice. În acelaşi timp, estimarea respectivului interes nu este adecvată, iar practica şi jurisprudenţa anterioară nu demonstrează că lipsa reglementărilor propuse, actualmente ar prejudicia considerabil respectivul interes public.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Deşi în proiect nu se propune aplicarea unui mecanism de verificare şi înlăturare din funcţii a persoanelor cu pluralitate de cetăţenii, ulterior un asemenea mecanism va trebui pus în aplicare, în caz contrar existînd un tratament inegal între subiecţi de drept egali. Această situaţie ar putea aduce, însă, mai multe prejudicii, atît intereselor publice cît şi celor private:
a) va fi afectat sistemul serviciului public în ansamblu, prin efectuarea unor trieri;
b) va fi lezat principiul stabilităţii în serviciu a deţinătorilor de funcţii publice;
c) societatea şi statul ar putea fi prejudiciate prin interdicţia activităţii unor persoane în care s-au investit resurse publice considerabile: studii primare, superioare, reciclare, perfecţionare, aprofundare etc.;
d) deşi instruite şi apte să exercite activităţi menite să contribuie la dezvoltarea ţării, persoanele cu interdicţie vor fi nevoite să abandoneze serviciul în interesul societăţii;
e) persoanele cu pluralitate de cetăţenii vor încerca să ascundă această situaţie, fiind astfel provocaţi la acţiuni ilegale;
f) renunţarea la cetăţenia altui stat adeseori constituie o procedură anevoioasă, costisitoare, iar prejudiciile financiare aduse subiecţilor concreţi fiind şi ele destul de mari.
Trebuie să se ţină cont şi de faptul că interdicţiile nu au fost stabilite de la momentul permiterii pluralităţii de cetăţenii, deşi acest lucru trebuia făcut de autorităţi anume la momentul intrării în vigoare a legii de modificare a Constituţiei - Nr.1469/2002 şi a legii de modificare a Legii cetăţeniei - Nr.232/2003, art. II al căreia obliga executivul să propună aducerea legislaţiei în concordanţă cu noile reglementări. Dacă la acea etapă Guvernul nu a considerat necesar să introducă careva restricţii, rezultă că a acceptat situaţia şi a permis oricui să aibă pluralitate de cetăţenii, dobîndite legal. Opinăm că revizuirea ulterioară a poziţiei permisive ar putea fi admisă doar în aplicarea normelor constituţionale privind restrîngerea exerciţiului unor drepturi (art. 54 din Constituţia Republicii Moldova), cu motivarea corespunzătoare.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Condiţionarea accesului la funcţiile publice de singularitatea (exclusivitatea) cetăţeniei Republicii Moldova ar putea fi interpretată drept contrară prevederilor Constituţiei:
a) art.16 şi art.19 din Constituţie stipulează că toţi cetăţenii Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială; - cetăţenii străini şi apatrizii au aceleaşi drepturi şi îndatoriri ca şi cetăţenii Republicii Moldova, cu excepţiile stabilite de lege. Astfel, Constituţia Republicii Moldova face diferenţă între cetăţenii străini şi apatrizi şi cetăţenii proprii, însă nu face o diferenţă dintre persoanele cu dublă sau multiplă cetăţenie şi cetăţenii "exclusiv" ai Republicii Moldova. Statul protejează cetăţenii proprii, însă conform proiectului, drepturile cetăţenilor proprii vor fi diminuate la nivelul drepturilor cetăţenilor străini şi a apatrizilor, persoanele cu cetăţenie multiplă vor deveni o categorie intermediară între străini şi cetăţeni proprii. Această măsură legală va putea fi interpretată ca o măsură represivă faţă de proprii cetăţeni.
b) art. 39 din Constituţie stabileşte că cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor şi că "Oricărui cetăţean i se asigură, potrivit legii, accesul la o funcţie publică".
c) Art.54 din Constituţie stabileşte că în Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului, iar exerciţiul drepturilor şi libertăţilor "nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei". Restrîngerea trebuie să fie "proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii". Din Nota Informativă şi din însăşi textul proiectului nu se poate deduce că restrîngerile propuse ar fi proporţionale, justificate şi conforme criteriilor enunţate.
d) modificarea propusă la art.13 din Legea serviciului public presupune extinderea restricţiei asupra tuturor persoanelor care cad sub incidenţa respectivei legi, ceea ce presupune un spectru foarte larg de funcţii: a se vedea în acest sens Anexa nr.1 la Legea serviciului public şi Clasificatorul unic al funcţiilor publice (HG nr. 151 din 23.02.2001). În acelaşi timp, anumite legi care stabilesc statutul unor importanţi deţinători de funcţii publice nu se propun spre modificare: Legea nr. 768-XIV din 02.02.2000 privind statutul alesului local, Legea Nr.344-XIII din 23.12.94 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri); Legea nr. 333-XVI din 10.11.2006 privind statutul ofiţerului de urmărire penală; Legea nr. nr. 162-XVI din 22.07.2005 cu privire la statutul militarilor etc.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Textul din toate articolele proiectului referitor la "deţinerea exclusivă a cetăţeniei Republicii Moldova" este formulat ambiguu (se utilizează un termen de excludere pentru a stabili o obligativitate). Am opta ca cuvîntul "exclusiv" să fie substituit prin cuvîntul "numai" sau "doar", la cazul respectiv.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu propune modificări privind activitatea autorităţilor publice, nu stabileşte noi competenţe în domeniu. Însă implementarea prevederilor propuse va necesita crearea unui mecanism administrativ-instituţional menit să asigure respectarea noilor prevederi. Respectiv, va fi necesară verificarea corectitudinii informaţiilor prezentate de candidaţii pentru numire sau alegere în funcţii publice, precum şi instituirea unor procedee de înlăturare din funcţii în caz de confirmare a existenţei pluralităţii de cetăţenii. Respectiv, putem constata că lipsesc proceduri administrative adecvate.




Concluzii

1. Promovarea proiectului de lege nu este pe deplin argumentată, elaborarea nu s-a bazat pe criteriile şi metodele stabilite de legislaţia în domeniu.
2. Aplicarea noilor prevederi asupra persoanelor care au dobîndit anterior cetăţenia altui stat poate determina situaţii de instabilitate, ar afecta încrederea respectivilor cetăţeni în statul Republica Moldova.
3. Restricţiile propuse în proiect nu sînt justificate astfel cum solicită normele constituţionale în materie şi nici nu sînt corespunzătoare interesului public.
4. Se preconizează o aplicare largă în privinţa unor funcţii de interes minor, cu omiterea altora de importanţă deosebită (militari, funcţionari ai autorităţilor cu statut special).
5. Reglementările propuse nu au un conţinut desăvîrşit şi cu legătură intrinsecă: - nu este reglementată clar situaţia actualilor deţinători de cetăţenie multiplă; - nu sînt stabilite mecanisme de verificare şi de aplicare a sancţiunii corespunzătoare în cazul stabilirii necorespunderii restricţiilor. Lipsa procedurilor respective ar putea permite ulterior aplicări discreţionare şi abuzive, inclusiv prin manifestarea unor elemente corupţionale.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei