Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

28 Septembrie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la organizaţiile necomerciale

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Este stabilit în art.1 al proiectului legii şi rezidă în crearea cadrului juridic pentru asigurarea exercitării unor drepturi şi realizarea unor interese generale sau particulare. Din informaţia adiţională, rezultă că noua reglementare va substitui cîteva legi existente, pentru a aduce reglementările în domeniu la un nivel mai înalt.
Scopul propus ar putea fi realizat fără promovarea unor noi reglementări de bază, printr-o modificare suplimentară a cadrului legal existent (Legea cu privire la asociaţiile obşteşti şi Legea cu privire la fundaţii).



Fundamentarea proiectului


2. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


3. Suficienţa argumentării. Nota informativă este anexată la proiect, principiul transparenţei procedurii de elaborare fiind formal respectat. Remarcăm aparte faptul că, exceptînd etapa iniţierii, elaborarea şi definitivarea proiectului a fost efectuată într-un cadru transparent, realizîndu-se consultări repetate cu subiecţii interesaţi şi în special, cu organizaţiile necomerciale şi alţi reprezentanţi ai sectorului asociativ. În variantele finalizate au fost incluse mai multe propuneri formulate de subiecţii interesaţi, excluse sau modificate o serie de prevederi care anterior au generat obiecţii.
Proiectul conţine o serie de novaţii care merită apreciere, dar considerăm totuşi, că adoptarea unei noi legi cu privire la organizaţiile necomerciale nu este pe deplin argumentată şi oportună, din următoarele motive:
a) necesitatea elaborării unei astfel de legi nu este stabilită în principalele documente programatice şi de planificare strategică: Programul Legislativ, Programul de activitate al Guvernului pentru perioada 2005-2009, Planul de Acţiuni UE-RM, SCERS, Planul Naţional de Acţiuni în domeniul drepturilor Omului, Strategia Naţională de prevenire şi combatere a corupţiei etc. Faptul că elaborarea noii legi nu este indicată în respectivele documente vorbeşte despre caracterul spontan, necoordonat deplin, al ideii de elaborare a unei noi reglementări;
b) temeiul enunţat de elaborare a proiectului - art.3 alin.(2) din Legea nr.1125-XV din 13.06.2006, - nu mai poate fi invocat, deoarece, dispoziţiile la care se face trimitere s-au epuizat la 1 ianuarie 2003 şi aplicarea lor nu a fost prorogată expres de Parlament. În perioada 2003-2007 Legea cu privire la asociaţiile obşteşti a fost modificată de cîteva ori, prin legile nr.240/2003; 154/2005; 205/2005; 148/2007). Ultima modificare efectuată cu puţin timp în urmă avea declarat tot scopul "aducerii legislaţiei în concordanţă cu Codul Civil";
c) noua lege se va aplica în temei pentru două categorii de organizaţii necomerciale (ONC): asociaţii obşteşti şi fundaţii (deosebirea dintre instituţii şi fundaţii este încă vagă, slab clarificată), celelalte tipuri de ONC apolitice (sindicate, patronate, cooperative, partide, asociaţii de economii şi împrumut) rămîn reglementate prin legi organice aparte. Prin urmare, nu este realizată concentrarea reglementărilor referitoare la ONC într-un singur act legislativ;
d) Legea în vigoare cu privire la asociaţiile obşteşti a fost concepută şi aplicată pe parcursul a 11 ani în scopul reglementării activităţii organizaţiilor neguvernamentale, aşa-numitul "sector III - ONG". Noţiunea "organizaţie neguvernamentală" este una consacrată în practica internaţională şi cea internă, ea a fost inclusă în acte internaţionale importante (ale Consiliului Europei, ONU ş.a.). Noua lege propune însă şi reglementarea instituţiilor publice, care, prin esenţă, nu pot fi considerate "ONG". Proiectul are menirea de a consolida drepturile constituţionale la asociere, dar în acest caz, instituţia publică nu-şi are locul în respectiva reglementare, deoarece ea se înfiinţează pentru alte scopuri decît asocierea;
e) recent, prin Legea nr.148-XVI din 20.07.2007, au fost efectuate modificări şi completări esenţiale în Legea cu privire la asociaţiile obşteşti. Adoptarea unei noi legi-cadru şi suprimarea legilor anterioare, obligarea (prezumată tacit), a subiecţilor vizaţi să-şi aducă actele de constituire şi funcţionare în concordanţă cu noile reglementări, va afecta principiul stabilităţii legislative;
f) din Nota Informativă la proiect nu rezultă că elaborării acestuia au precedat: analiza ştiinţifică a consecinţelor politice, sociale, economice, financiare, juridice, culturale, sanitare şi psihologice ale reglementărilor în materie; constatarea incompatibilităţii reglementărilor în vigoare cu cerinţele sociale existente şi cu reglementările în materia respectivă ale legislaţiei comunitare sau a inexistenţei de acte legislative în domeniul respectiv. Cerinţele respective ale Legii nr.780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative trebuie să fie respectate plenar atunci cînd se intervine cu reglementări referitoare la drepturile fundamentale ale omului (dreptul la asociere);
g) proiectul promovat nu propune soluţii necesare la un şir de probleme actuale pentru sectorul asociativ, în special, pentru asociaţiile obşteşti (consolidarea legislativă a mecanismului de cooperare cu Parlamentul, Guvernul, APL; simplificarea reglementărilor fiscale (dări de seamă, impozite, TVA, controale); detalierea reglementărilor despre relaţiile de muncă ale fondatorilor, angajaţilor; limitarea controalelor abuzive ale autorităţilor şi reglementarea clară a acestora; fondarea simplificată a publicaţiilor ONC; adoptarea unui Cod de etică etc.);
h) sectorul ONG în Republica Moldova nu a atins încă performanţele care să determine modificarea radicală a bazei legislative existente în domeniu, orice perturbări avînd şi consecinţe negative, greu sesizabile la etapa iniţială.


4. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În textul proiectului şi în Nota informativă lipsesc referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, nu este estimat nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările comunitare.
Nu se face trimitere nici la gradul de consultare ori compatibilitate cu recomandările şi actele unor organizaţii internaţionale şi specializate ce au abordat respectiva tematică (Consiliul Europei, Asociaţia Mondială a ONG (WANGO) ş.a.). Pentru respectivul act legislativ, în special ar fi recomandată luarea în consideraţie a astfel de acte ca:
- Convenţia europeană cu privire la recunoaşterea personalităţii juridice a organizaţiilor internaţionale neguvernamentale (STE 124);
- Principiile Fundamentale ale statutului organizaţiilor neguvernamentale în Europa (aprobate de Comitetul de Miniştri al CE la 16.04.2003);
- Codul de etică şi Conduită al ONG, aprobat de WANGO) etc.


5. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea financiar-economică nu este prezentată, deşi implementarea prevederilor va necesita anumite cheltuieli, atît din bugetul public (generate de termen mai redus de prelucrare şi înregistrare, crearea şi menţinerea Registrului ONC, plasarea informaţiei pentru public, crearea structurilor responsabile de relaţii cu ONC şi a celei abilitate cu verificarea activităţii) cît şi din partea subiecţilor de drept privat vizaţi (modificarea actelor, publicitatea unor decizii, eventuală reînregistrare sau aducere a actelor în concordanţă).
Conform prevederilor art.20 din Legea nr.780/2001 şi art.46 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, la acesta trebuie să fie anexată fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


6. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Nu poate fi constatată promovarea defectuoasă a unor interese concrete, particulare sau de grup.


7. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Prin coroborarea textului cu cel al legii privind ONC de utilitate publică, pot fi sesizate anumite favorizări ale ONC care ar activa în domeniul social şi de apărare a anumitor drepturi.


8. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În proiect nu au fost constatate prevederi care ar fi în contradicţie cu legislaţia naţională şi care astfel ar putea determina ori favoriza apariţia factorilor coruptibilităţii.
Pentru asigurarea unei corespunderi plenare standardelor internaţionale şi cerinţelor generale anticorupţie, proiectul ar trebui să includă şi prevederi speciale referitoare la:
- reglementarea limitativă şi expresă a modalităţilor de efectuare a controalelor asociaţiilor de către organe abilitate (de drept, fiscale, Inspecţia Muncii), introducerea în lege a principiilor ce urmează a fi respectate la efectuarea controalelor (prezumarea bunei credinţe a asociaţiilor; respectarea convenţiilor internaţionale, Constituţiei şi legislaţiei; legalitatea; termenul restrîns, evitarea blocării activităţii, periodicitate rară; evidenţa de către asociaţii a controalelor; atacarea efectivă a deciziilor în urma controalelor);
- elaborarea si subscrierea (unanimă) unui proiect de Cod deontologic (text ce ar pune în evidenţă un set de valori liber asumate specifice asociaţiilor obşteşti); examinarea ulterioară a posibilităţilor stabilirii în legislaţie a sancţiunilor pentru încălcarea gravă a respectivului Cod;
- introducerea principiui "de decădere" al înregistrării şi certificării utilităţii publice a asociaţiilor (dacă organul abilitat nu înregistrează şi nu refuză în termen expres indicat, decizia se va considera pozitivă); evitarea unor termene şi proceduri îndelungate pentru înregistrarea organizaţiilor la nivel republican sau local;
- introducerea în legislaţie a reglementărilor explicite despre scutirea de impozit pentru activitate comercială: dacă este desfăşurată pentru activităţi statutare, fără distribuire între membrii fondatori; scutire de taxe de import pentru mărfuri importate în scopuri statutare; scutiri de impozit funciar, imobiliar, pentru succesiuni, donaţii.


9. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. La general, proiectul corespunde cerinţelor redactării lingvistice şi tehnico-juridice (limbaj, ortografie, punctuaţie). În acelaşi timp, există greşeli ortografice, iar anumite noţiuni şi formulări necesită redactări şi precizări redacţionale (a se vedea mai jos Analiza detaliată).


10. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. În proiect se atestă anumite competenţe discreţionare sporite ale Ministerului (ministrului) justiţiei.


11. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.2,

Art.2 alin.(2): "inclusiv filialele şi reprezentanţele organizaţiilor necomerciale internaţionale sau străine."

Aplicarea legii faţă de filialele şi reprezentanţele ONC străine nu este explicită, nu este pe deplin clar dacă aceste organizaţii trebuie să treacă prin procedura de confirmare a personalităţii juridice, a denumirii şi statutului.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Atunci cînd ONC sînt create şi funcţionează în ţări cu care RM are acorduri de colaborare în domeniul juridic, civil etc., procedurile ar trebui simplificate şi corelate.

2

Art.3

Art.3 alin.(1) şi (4): "al cărei venit se utilizează la atingerea scopurilor";
"alte domenii de utilitate publică";

Lipseşte definiţia noţiunii "venit", lipseşte trimitere la actul legislativ care ar reglementa respectiva noţiune.
Se limitează neîntemeiat activităţile doar la domeniile de "utilitate publică".

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A se menţiona necesitatea utilizării resurselor pentru atingerea scopurilor de la art.4.
A se exclude limitările activităţilor doar la cele "utilitate publică".

3

Art.4 alin.(1

Lit.k): "de altă natură orientate spre beneficiul public";

Formularea este ambiguă, se utilizează un alt termen, similar celui de "utilitate publică".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea textului necorespunzător sau modificarea adecvată.

4

Art.6 alin.(2)

"Acronimul inclus în denumirea..."

Acronim este un cuvînt format din primele litere ale cuvintelor ce compun o sintagmă, titlu. Un acronim utilizat de ONC poate fi de circulaţie generală, publică iar interdicţia va crea confuzii.
Nu se propun soluţii clare pentru cazurile de utilizare a numelor comune, a denumirilor deja înregistrate de alţi subiecţi decît ONC.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului.

5

Art.8

Art.8. Sediul

Cerinţele impuse determină cheltuieli pentru ONC.
Contradicţie cu art.17/1 din Legea în vigoare, recent modificată.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Completarea art.8 cu alin. (4): "Toate documentele intrate la sediu sau, în caz de schimbare a adresei poştale, la ultima adresă indicată pentru corespondenţă, se consideră recepţionate de asociaţia obştească. Corespondenţa este recepţionată conform reglementărilor tehnice şi normative în domeniu.".

6

Art.9

Art.9 alin.(1) lit.a): "punerea la dispoziţie, în funcţie de posibilităţi, a localurilor pentru sedii;".
Art.9 alin.(3): "... accesul la proiectele de acte normative privind organizaţiile necomerciale şi să le expedieze"

Discreţia pentru autorităţi este deplină, criterii de stabilire a posibilităţilor lipsesc.

Obligaţia accesului este limitată la proiecte de reglementări privind ONC, care sînt foarte puţine.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

A se stabili concret procedurile, prin concurs şi competiţie transparentă.
A se completa textul, stabilind obligaţia accesului şi remiterii pentru consultare a tuturor proiectelor de reglementări din domeniile de interes ale ONC (cu scopurile de la art.4)

7

Art.11

Art.11 alin.(3):

Aplicarea analogică a legii pentru partide, sindicate, patronate, asociaţii religioase nu este oportună, aceste entităţi au reglementări legale distincte.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A se exclude alin.(3) din art.11.

8

Art.17

Art.17 alin.(3): "funcţionarii publici în ale căror obligaţii de serviciu intră "promovarea politicii de stat în domeniile ei de activitate."

Funcţionarii nu ar putea fonda sau desfăşura activitate în ONC, chiar dacă această activitate nu ar prezenta pericolul apariţiei conflictelor de interese interzise (spre exemplu, funcţionarii nu ar putea fonda asociaţii de protecţie a drepturilor omului).

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului art.17 alin.(3).

9

Art.18

Art.18 alin.(4): "şi, în cazurile stabilite de lege, se autentifică notarial"

Dacă o altă lege va stabili expres necesitatea autentificării notariale, acest lucru va fi obligatoriu pentru toţi subiecţii vizaţi şi în legea de faţă trimiterea nu este necesară.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

A se exclude textul citat.

10

Art.20

Art.20

Lipsesc prevederi despre publicarea datelor din registrul ONC pe site-ul deţinătorului (MJ şi autorităţi locale).

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Completarea art.20, eventual, cu normele prezente în art.25 alin.(3) al Legii cu privire la asociaţiile obşteşti, concretizarea datelor care trebuie publicate.

11

Art.21

Art.21 alin.(3).

Nu se prevede obligaţia remiterii în adresa MJ a copiei deciziilor despre înregistrarea ONC locale.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii

A se completa cu textul "şi actele de înregistrare".

12

Art.22

Art.22 alin.(1) lit.h): "alte acte prevăzute de lege".
Art.22 alin.(5): "În cazul în care două sau mai multe organizaţii cu aceeaşi denumire

".

Lista actelor solicitate nu este exhaustivă.

Alin.(1) prevede obţinerea certificatului pentru aprobarea denumirii, iar alin.(5) admite existenţa unui conflict.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept

A se preciza toate actele.
A stabili că pot fi cerute doar actele "prevăzute de prezenta lege".

13

Art.24

Art.24 alin.(1) lit.d): "anterior a fost înregistrată ONC "cu denumire similară"

În actele depuse pentru înregistrare trebuie să figureze un certificat eliberat de MJ despre aprobarea denumirii. Solicitanţii vor fi nevoiţi să suporte consecinţele erorilor.
Denumire "similară" nu însemnă "identică", pot apărea interpretări neadecvate.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni

Revizuirea textului sau excluderea lit.d).

14

Art.33

Art.33 alin.(2): "Legea specială şi actele constitutive pot prevedea crearea unor alte organe."

Nu este clară trimiterea, care lege este avută în vedere, dacă Legea cu privire la asociaţiile obşteşti şi Legea cu privire la fundaţii vor fi abrogate.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Omiterea textului "legea specială".

15

Art.37

Art.37 alin.(4): "Organul suprem poate adopta hotărâri numai în problemele de pe ordinea de zi."

Restricţiile stabilite sînt prea dure, vor putea împiedica activitatea normală a ONC

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

A se acorda posibilitatea modificării prin vot calificat a ordinii de zi.

16

Art.48

Art.48 lit.d): "să respecte alte obligaţii stabilite de legislaţie"

Obligaţiile nu sînt concretizate.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Limitarea trimiterilor neconcretizate.

17

Art.50

Art.50 alin.(5).

Lipseşte precizarea că o parte a venitului din activitatea economică poate fi utilizat pentru remunerarea membrilor şi persoanelor angajate.

Coruptibilitate
Lacune de drept

A se completa în final cu textul "Retribuirea muncii şi a serviciilor prestate de membri şi alte persoane angajate nu constituie repartizare a venitului".

18

Art.54

Art.54 alin.(1) şi (2).
Art.54 alin.(3): "Neexecutarea obligaţiei "lipseşte organizaţia de dreptul beneficierii de facilităţile legale."

Se stabileşte obligativitatea prezentării rapoartelor anual, incluzînd informare despre desfăşurarea adunării generale. În art.36 alin.(1) însă se stabileşte că adunarea poate avea loc şi o dată la 2 ani.
Facilităţile de care ar putea fi lipsită ONC nu sînt specificate.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea obligativităţii informării anuale despre desfăşurarea adunării generale.
Excluderea alin.(3).

19

Art.61

Art.61 alin.(2) lit.d): "în alte cazuri prevăzute de lege"

Temeiurile pentru dizolvare nu sînt exhaustive.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Excluderea lit.d) sau includerea trimiterilor concretizate.





Concluzii

Promovarea proiectului este inoportună, mai ales în condiţiile cînd Legea privind asociaţiile obşteşti a fost recent modificată substanţial.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei