Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

18 Decembrie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Codului învăţămîntului

(înregistrat în Parlament cu numărul 3016 din 23 Octombrie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Codului învăţămîntului .



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Preşedintele RM, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului În lipsa unor prevederi concrete ale proiectului, precum şi în lipsa notei informative la proiect (care nu este plasată pe pagina web a Parlamentului), scopul promovării nu a putut fi dedus cu exactitate.

Totuşi, în urma analizei diferitor surse de informaţii (mass-media, situri oficiale etc.) au fost identificate anumite afirmaţii, în temeiul cărora poate fi dedus scopul proiectului Codului. Astfel, reieşind din cuprinsul alocuţiunii Domnului Vladimir VORONIN, Preşedintele Republicii Moldova, la festivitatea consacrată sărbătorii profesionale a lucrătorilor din învăţămînt (http://www.presedinte.md/press.php?p=1&s=6500&lang=rom) pot fi desprinse unele justificări ale promovării proiectului:

În scopul realizării unei reforme sistemice în educaţie a fost elaborat noul Cod al învăţămîntului. Adoptarea acestui nou act legislativ va asigura ralierea structurii şi conţinutului sistemului naţional educaţional la rigorile europene şi realizarea obiectivelor de dezvoltare a ţării, dar cel mai important este că el prevede o serie de măsuri menite să ridice statusul pedagogului în societate. Printre aceste măsuri aşi menţiona stabilirea salariului pedagogilor la nivelul salariului mediu pe economie, cu garantarea creşterii lui pe viitor în funcţie de dinamica pe ţară (...).

Alte prevederi ale Codului învăţămîntului sînt menite să stopeze declinul calităţii învăţămîntului, declin care devine îngrijorător. (...). Astfel, în conformitate cu noul Cod al învăţămîntului, începînd cu anul 2009, vor fi aplicate prevederile constituţionale referitoare la studierea gratuită în instituţiile de învăţămînt superior de stat. Noua abordare a investirii în educaţie va permite optimizarea numărului de studenţi, majorarea burselor şi salariilor, asigurarea unor condiţii moderne de studii şi de cazare, ceea ce ne va permite să sporim considerabil calitatea pregătirii profesionale.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Adiţional, menţionăm faptul că nota informativă nu a fost accesibilă nici pe siturile Ministerului Educaţiei şi Tineretului, a Guvernului, a Academiei de Ştiinţe şi a Preşedinţiei.

Trebuie să remarcăm faptul că adoptarea unui proiect de o asemenea categorie şi o asemenea importanţă într-un termen extrem de restrîns (doar 1 lună şi jumătate după înregistrarea în Parlament) ridică o serie de întrebări privitor la necesitatea unei asemenea urgenţe, ţinînd cont de faptul că elaborarea acestuia durează deja cîţiva ani (a se vedea în acest context p. 56 din Programul legislativ pentru anii 2005-2009, adoptat prin hotărîrea Parlamentului nr.300-XVI din 24.11.2008, potrivit căruia termenul de prezentare a Codului educaţiei a fost stabilit pentru trimestrul III al anului 2005), iar adoptarea se va face într-un termen restrîns.

Adoptarea urgentă ar fi posibilă şi chiar justificată, dacă proiectul Codului ar fi fost prezentat într-o formă coerentă, logică şi accesibilă pentru destinatarii legii, însă examinarea acestui proiect a demonstrat faptul că acesta:

* este afectat de grave deficienţe de logică şi structură;
* promovează în mod direct interesele Academiei de Ştiinţe a Moldovei;
* admite anumite influenţe politice asupra procesului de învăţămînt;
* nu rezolvă problemele fundamentale ale sistemului de învăţămînt din Republica Moldova (spre exemplu, finanţarea sistemului şi salarizarea cadrelor didactice, care oricum se vor realiza în baza altor legi, decît Codul învăţămîntului).


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Suficienţa argumentării nu poate fi evaluată ţinînd cont de faptul că nota informativă la proiectul Codului învăţămîntului nu a fost accesibilă.

Remarcăm faptul că proiectul este promovat (fiind deja adoptat în I lectură) cu încălcarea regulilor stabilite de articolul 22 din Legea privind actele legislative nr. 780/2001, potrivit cărora proiectul urma a fi supus:

* expertizei anticorupţie;
* expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară.

De asemenea, ţinînd cont de faptul că acest proiect a fost inclus şi în Programul calendaristic al acţiunilor legislative în conformitate cu Rezoluţia şi Recomandările Comisiei pentru respectarea obligaţiilor şi angajamentelor statelor membre ale Consiliului Europei (HP nr. 284-XVI din 11.11.2005), termenul de executare pentru Parlament fiind mai-iunie 2006, a fost necesar ca proiectul Codului învăţămîntului să fie supus expertizei de către experţii Consiliului Europei.

Toate aceste încălcări evidente trezesc nedumerire şi nu este clar de ce Parlamentul încalcă legile care le-a adoptat recent şi nu respectă obligaţiile asumate faţă de forurile europene.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Textul proiectului nu conţine referinţe exprese la compatibilitatea cu acquis-ul comunitar, doar unele trimiteri răzleţe. În opinia noastră, adoptarea acestui Cod nu va contribui într-o măsură semnificativă la ajustarea cadrului legal naţional la exigenţele europene din domeniu, deoarece standardele europene au fost vizate de proiect doar tangenţial şi doar la nivel de declaraţii (spre exemplu Sistemul european de credite transferabile (art. 39 din proiect).


8. Fundamentarea economico-financiară. Implementarea practică a proiectului va atrage cheltuieli de ordin financiar pentru implementarea plenară a dispoziţiilor conţinute în acesta. În lipsa unei note informative explicite este dificil de a stabili dacă a fost făcută o estimare prealabilă a acestor cheltuieli şi dacă a fost identificată sursa de acoperire a lor.

Lipsa fundamentării proiectului, la fel reprezintă o încălcare a articolului 20 al Legii nr. 780/2001, potrivit căruia fundamentarea financiară economico-financiară este necesară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din analiza textului proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii ale Academiei de Ştiinţe din Moldova (AŞM). Cu titlu de exemplu, invocăm următoarele prevederi din proiect: art. 7, art. 19, art.28 şi art. 46 (stabilirea excepţiei pentru AŞM de a înfiinţa instituţii de învăţămînt), art. 23 alin. (4) (înfiinţarea, reorganizarea şi lichidarea liceelor cu acordul AŞM), titlul V al proiectului (sistemul de pregătire a cadrelor ştiinţifice trece în competenţa, practic exclusivă, a Academiei de Ştiinţe) etc. În general, trebuie să constatăm că proiectul promovează în mod insistent interesele AŞM, însă acest lucru nu este întîmplător, ţinînd cont de faptul că AŞM evoluează în calitate de autor al acestui proiect.

În acelaşi timp, prevederile privitoare la asociaţiile obşteşti de părinţi (art. 90 din proiect) pot fi calificate ca o promovare a intereselor materiale ale instituţiilor de învăţămînt şi a cadrelor didactice, deoarece deja este un fapt notoriu că prin intermediul acestor asociaţii, părinţii şi elevii sunt obligaţi să achite taxe oficiale şi neoficiale în scopul îmbunătăţii bazei tehnico-materiale a instituţiilor de învăţămînt şi în scopul majorării salariilor cadrelor didactice, fapt care nu poate fi tolerat la infinit. Potrivit unui studiu sociologic realizat de către Institutul de Politici Publice, a fost stabilit că cheltuielile anuale ale părinţilor pentru educaţia copiilor sunt aproximativ egale cu mijloacele financiare alocate de stat http://www.ipp.md/biblioteca1.php?l=ro&id=139. În acest mod este compromisă garanţia constituţională (alin. (4) art. 35 din Constituţie), potrivit căreia învăţămîntul de stat este gratuit. Indicarea expresă a Asociaţiilor părinteşti în calitate de sursă oficială de finanţare a învăţămîntului (art. 90 din proiect) dă undă vedere pentru continuarea practicilor corupte de colectare a taxelor neformale în instituţiile de învăţămînt prin intermediul acestor asociaţii.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Reieşind din cuprinsul proiectului, admitem faptul că anumite prejudicii vor fi aduse instituţiilor superioare de învăţămînt, în special în partea referitoare la garantarea principiilor autonomiei universitare, cum ar fi:

* confirmarea rectorilor instituţiilor superioare de învăţămînt de către Preşedintele RM (art.105 lit. c) şi art.99 alin.(10) din proiect); şi
* imixtiunea nejustificată a AŞM în modul de organizare şi desfăşurare a cercetării ştiinţifice în instituţiile superioare de învăţămînt (ar.48 alin.(3) şi (5) din proiect).

Pentru detalii, a se vedea p. 27, 66 şi 69 din prezentul Raport - Analiza detaliată a coruptibilităţii şi altor riscuri ale proiectului).


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Urmare a adoptării proiectului va fi necesară revizuirea substanţială a unui spectru larg de acte legislative şi alte acte normative. Anumite neconcordanţe, la această etapă însă există, în partea ce se referă la funcţionarea asociaţiilor obşteşti, precum şi la competenţele AŞM, care la moment nu sunt atît de extinse.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect, dar şi structura integrală a proiectului nu sunt expuse într-o manieră logică, consecventă şi accesibilă. Proiectul conţine un şir de noţiuni care nu sunt definite în legislaţia naţională. În general, ţinînd cont de anvergura proiectului, ar fi fost necesar ca acesta să conţină un articol sau chiar un capitol care să dezvolte şi să descifreze noţiunile de bază utilizate în proiect. Proiectul abundă în norme de trimitere şi blanchetă, care dacă nu vor fi revizuite vor crea dificultăţi în procesul de interpretare şi aplicare a codului.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine un capitol special consacrat atribuţiilor autorităţilor publice: Parlamentului, Preşedintelui, Guvernului, Ministerului Educaţiei şi Tineretului, altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale.
O obiecţie semnificativă se referă la faptul că aplicarea plenară a Codului va fi în dependenţă directă de aprobarea unui număr impunător de acte normative ale Ministerului Educaţiei şi Tineretului (în jur de 50 de acte normative), precum şi de hotărîri ale Guvernului (circa 25 de acte).

Totodată, proiectul abordează tangenţial încă 7 instituţii/ organe/ organizaţii statutul şi atribuţiile generale ale cărora nu sunt reglementate de Cod, această competenţă fiind lăsată la discreţia Guvernului sau a Ministerului Educaţiei şi Tineretului (pentru detalii a se vedea punctele 11,15, 30, 35, 55, 65, 71 din Tabelul de mai jos - Analiza detaliată a coruptibilităţii şi altor riscuri ale proiectului).


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 2 alin. (1)

(1) Învăţămîntul şi raporturile juridice aferente acestuia se reglementează prin Constituţia Republicii Moldova, prezenta lege şi prin alte acte normative în vigoare

Urmează a ţine cont de faptul că categoria actului legislativ în cauză este totuşi cod, dar nu lege, pe cînd în textul proiectului se utilizează alternativ expresiile „prezentul cod”, „prezenta lege” şi chiar „prezentul regulament”

Alte riscuri
Incoerenţa internă a normelor de drept

Urmează ca pe tot parcursul actului legislativ să fie făcută referinţă la „prezentul cod”.

2

Art. 5

„Funcţiile sociale ale învăţămîntului”

Nu este clar de ce în titlul articolului se face referinţă doar la caracterul social al învăţămîntului, deoarece pe parcursul articolului aceste funcţii capătă un caracter mult mai divers.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A exclude din denumirea articolului cuvîntul „sociale”.

3

Art. 7 alin. (2)

„Autorităţile administraţiei publice locale şi Academia de Ştiinţe a Moldovei pot înfiinţa instituţii de învăţămînt în condiţiile legii.

Ţinînd cont de statutul Academiei de Ştiinţe şi atribuţiile de bază ale acesteia, stabilite în capitolul V al Codului cu privire la ştiinţă şi inovare, nr. 259-XVI din 15.07.2004, considerăm inoportună reluarea în proiectul Codului învăţămîntului a acestei competenţe improprii pentru AŞM. În plus, o asemenea prevedere, de fapt, echivalează AŞM unei autorităţi publice centrale, fapt ce nu corespunde prevederilor legale, AŞM fiind mai mul un „consultant ştiinţific pentru autorităţile administraţiei publice (art. 71 alin. (1) din Codul cu privire la ştiinţă şi inovare”. Expresia „în condiţiile legii” la fel suscită anumite obiecţii, deoarece nu este clar în condiţiile cărei alte legi vor putea fi înfiinţate aceste instituţii de învăţămînt.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Promovarea intereselor contrar interesului public

A exclude prevederea respectivă din proiect.

4

Art. 7 alin. (4)

Învăţămîntul public este finanţat de la bugetul de stat sau de la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale şi poate beneficia şi de surse alternative de finanţare.

Nu este clar care sunt aceste „surse alternative de finanţare”, cum sunt acestea administrate, de către cine pot fi alocate, în care scopuri vor fi utilizate etc.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Specificarea concretă a sursei mijloacelor alternative de finanţare.

5

Art. 7 alin. (5)

Evidenţa reţelei instituţiilor de învăţămînt, contingentului elevilor şi studenţilor, personalului didactic, actelor de studii etc. se realizează prin intermediul Registrului Naţional al Învăţămîntului.

Proiectul nu oferă detalii privind categoria acestui registru şi statutul acestuia (cine-l elaborează, cine-l ţine, cine are acces la informaţiile din acesta), precum şi detalii despre informaţiile care se vor conţine în acesta. Asemenea detalii nu se regăsesc nici în alte articole ale proiectului.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Introducerea unor prevederi concrete privind Registrul naţional al învăţămîntului: cine îl elaborează, cine este responsabil de ţinerea şi menţinerea acestuia, lista exhaustivă a informaţiilor care vor fi cuprinse în acest registru.

6

Art. 7 alin. (8)

Statul garantează dreptul constituţional al persoanei de a alege limba de educare şi instruire la toate nivelurile de studii, formele şi tipurile de învăţămînt, cu excepţia învăţămîntului medical, militar, juridic, de ordine şi securitate publică

Nu este clar care au fost criteriile de stabilire a domeniilor studierea cărora este obligatorie doar în limba de stat . Spre exemplu domeniul juridic.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

A revedea domeniile studierea cărora este obligatorie doar în limba de stat.

7

Art. 8 alin. (3)

Priorităţile de bază ale statului în domeniul învăţămîntului superior se stabilesc anual prin aprobarea planurilor de înmatriculare la studii cu finanţare bugetară.

Proiectul nu oferă răspunsuri clare la întrebările: Cine va elabora şi va aproba planurile respective de înmatriculare? Cît de obligatoriu va fi caracterul acestor planuri pentru instituţiile de învăţămînt şi dacă vor fi implicate aceste instituţii în procesul de elaborare a planurilor?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

A specifica procedura de elaborare a planurilor de înmatriculare şi criteriile generale de identificare a priorităţilor de bază ale statului.

8

Art.10

Fundamentarea ştiinţifică şi metodologică a învăţămîntului este asigurată de către organizaţiile din sfera ştiinţei şi inovării, instituţiile de învăţămînt superior şi alte instituţii abilitate.

Care sunt acele organizaţii din sfera ştiinţei şi inovării care vor participa la fundamentarea ştiinţifică şi metodologică a învăţămîntului? Fără a pune la îndoială valoarea şi eventualul aport care l-ar aduce AŞM şi organizaţiile sale în fundamentarea ştiinţifică şi metodologică, ne permitem să formulăm unele rezerve faţă de această prevedere, care într-o anumită măsură diminuează rolul Ministerului Educaţiei şi afectează principiile autonomiei universitare.

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

A revedea oportunitatea participării organizaţiilor de ştiinţă şi inovare fie limitarea intervenţiei arbitrare a acestor organizaţii.

9

Art. 11

Sistemul de învăţămînt reprezintă organizarea instituţională a învăţămîntului şi include reţeaua instituţiilor de învăţămînt şi organizaţiilor din sfera ştiinţei şi inovării de diferite tipuri de proprietate şi forme organizatorico-juridice

Nu este clară includerea organizaţiilor din sfera ştiinţei şi inovare în sistemul de învăţămînt. De fapt se creează impresia, că urmare a adoptării acestui proiect, implicarea AŞM şi a organizaţiilor de ştiinţă şi inovare în procesul de învăţămînt ordinar va fi destul de masivă, cu atribuţii destul de extinse, substituind în mai multe privinţe Ministerul Educaţiei şi administraţia instituţiilor superioare de învăţămînt prin condiţionarea adoptării unor acte sau decizii ale acestora de voinţa AŞM şi a organizaţiilor acesteia.

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

Ideea includerii organizaţiilor de ştiinţă şi inovare necesită a fi reexaminată, inclusiv prin prisma experienţei statelor europene.

10

Art. 12 alin. (2)

Sistemul de învăţămînt include şi alte subsisteme: cu funcţii complementare (învăţămînt extraşcolar), de recuperare (învăţămînt pentru copii cu cerinţe educaţionale speciale), instituţii de arte şi sport, profesionale (învăţămînt în domeniile militar, securităţii şi ordinii publice, teologic), de formare continuă.

Ţinînd cont de logica primului alineat al aceluiaşi articol este binevenit ca subsistemele învăţămîntului să poată fi la fel distinse prin numerotarea acestora separată, cu atît mai mult că un şir de elemente ale acestor subsisteme se regăsesc şi în alte articole ale Codului. Această sistematizare va conferi actului o claritate şi accesibilitate mai bună.

Alte riscuri
Nerespectarea cerinţelor de tehnică legislatvă

Revizuirea integrală a alineatului.

11

Art. 13 alin. (2) lit. a)

Instituţiile de învăţămînt se clasifică, după cum urmează: a) educaţie timpurie şi învăţămînt preşcolar - creşă, grădiniţă, centru comunitar;

Proiectul nu oferă nici o noţiune a centrului comunitar. O asemenea instituţie se regăseşte doar în acest articol şi nu este clar care ar fi statutul acestor centre şi prin ce se deosebesc de creşă şi grădiniţă.

Coruptibilitate
Statut indefinit

Introducerea în proiect a descifrării noţiunii de „centru comunitar”.

12

Art. 13 alin. (2) lit. g)

g) învăţămînt de arte şi sport – şcoli de muzică, arte, sport şi alte instituţii de învăţămînt.

Care sunt alte instituţii de învăţămînt de arte şi sport? În cazul dacă există alte categorii este binevenit ca acestea să fie indicate în proiect, iar dacă acestea nu există, sintagma evidenţiată trebuie exclusă.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea literei g).

13

Art. 13 alin. (6)

(6) Instituţiile de învăţămînt îşi organizează activitatea în baza planurilor de dezvoltare instituţională

Nu este clar cine elaborează şi aprobă planurile respective.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Specificarea concretă a subiecţilor care elaborează şi aprobă planurile respective.

14

Art. 15 alin. (8)

Funcţia de informare, recunoaştere şi echivalare a studiilor, actelor de studii şi calificărilor va fi realizată de Centrul Naţional pentru Informare şi Recunoaştere în conformitate cu regulamentul de activitate aprobat prin Hotărâre de Guvern şi cu convenţiile internaţionale, recomandărilor structurilor europene de specialitate.

Proiectul nu oferă nici o informaţie clară despre statutul Centrului Naţional pentru Informare şi Recunoaştere, funcţiile acestuia şi limitele de intervenţie etc. Adiţional trebuie menţionat faptul că proiectul nu oferă nici o informaţie despre procedura de recunoaştere şi echivalare a studiilor, transferînd integral această competenţă Guvernului.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Considerăm necesar ca proiectul să conţină un articol separat care să detalieze statutul şi atribuţiile CNIR.

15

Art. 17

Art. 17. - Serviciile psiho-pedagogice şi logopedice În sistemul de învăţămînt funcţionează centre logopedice interşcolare, servicii de consiliere psiho-pedagogică a căror organizare şi activitate se reglementează prin regulamente elaborate şi aprobate de Ministerul Educaţiei şi Tineretului.

În cadrul acestui articol apare o nouă componentă a sistemului de învăţămînt, care nu se regăseşte în structura sistemului de învăţămînt reglementată în articolul 12 al proiectului Codului.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Statut indefinit

Examinarea posibilităţii includerii unei prevederi speciale în articolul 12 cu referire la centrele logopedice, bibliotecile şi centrele de orientare profesională din cadrul sistemului de învăţămînt.

16

Art. 19

Sistemul instituţiilor de învăţămînt secundar general public este stabilit şi aprobat de Ministerul Educaţiei şi Tineretului în colaborare cu administraţia publică locală şi Academia de Ştiinţe a Moldovei, în condiţiile legii.

Nu este clar care ar fi aportul AŞM în stabilirea sistemului instituţiilor de învăţămînt secundar general public? De unde rezultă necesitatea unei asemenea colaborării?

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

Excluderea prevederii privind implicarea AŞM.

17

Art. 23 alin. (4)

(4) Liceele se înfiinţează, se reorganizează şi se lichidează de către Ministerul Educaţiei şi Tineretului de comun acord cu autorităţile administraţiei publice locale/ministerele de resort, Academia de Ştiinţe a Moldovei

Apare aceiaşi întrebare privitor la aria de influenţă a AŞM asupra procesului de educaţie în Republica Moldova. Considerăm că apare o confuzie regretabilă în a învăţa şi în a face ştiinţă, care nu sînt 2 componente comparabile, prin urmare implicarea excesivă a AŞM are conotaţii dubioase.

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

Excluderea prevederii privind implicarea AŞM.

18

Art. 24 alin. (4)

Persoanele fizice şi juridice pot presta servicii educaţionale extraşcolare, conform legislaţiei în vigoare.

Nu este clar care este legislaţia în vigoare care reglementează prestarea serviciilor şcolare extraşcolare şi cine monitorizează calitatea acestor servicii.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Specificarea concretă a legislaţiei la care se face trimitere.

19

Art. 28

Art. 28. - Învăţămîntul secundar general pentru copiii dotaţi

Deşi titlul articolului se referă în general la învăţămîntul pentru copii dotaţi, cuprinsul acestuia vorbeşte doar despre liceul AŞM. În acest context nu este clar dacă existenţa unor asemenea instituţii este posibilă doar în subordinea AŞM sau asemenea instituţii pentru copiii dotaţi ar putea fi înfiinţate şi de către alte autorităţi.

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

Revizuirea conceptului articolului.

20

Art. 38

„Studii integrate”

Cuprinsul acestui articol nu oferă nici o claritate asupra procesului de studii integrate, iar referinţa la sistemul de credite la fel este inaccesibilă, în condiţiile în care proiectul Codului nu conţine prevederi concrete şi accesibile pentru a înţelege sistemul de credite aplicat.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea articolului respectiv.

21

Art. 39

Art. 39. - Sistemul de credite transferabile (1) În învăţămîntul superior din Republica Moldova se aplică, la toate ciclurile şi formele de învăţămînt, Sistemul European de Credite Transferabile, cu funcţii de acumulare şi transfer.

Referinţa la Sistemul european de credite transferabile este foarte vagă, deoarece proiectul nu oferă nici un detaliu despre organismul care a adoptat asemenea reglementării şi cînd acestea au intrat în vigoare. De fapt, trebuie să se ţină cont de faptul că legea este adresată tuturor persoanelor şi nu doar profesioniştilor în domeniu, prin urmare aceasta trebuie să fie explicită şi accesibilă.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Urmează a fi introduse specificări concrete privind statutul SECT: cine şi cînd le-a adoptat şi unde pot fi accesate.

22

Art. 40 alin. (6)

Pentru toate formele de obţinere a studiilor superioare şi studiilor de doctorat şi postdoctorat se stabilesc standarde educaţionale de stat unice, racordate la standardele internaţionale în domeniu.

Nu este clar cine stabileşte aceste standarde, cum sunt aprobate şi cît de accesibile sunt aceste standarde.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Specificarea concretă cine aprobă aceste standarde şi unde pot fi accesate.

23

Art. 43 alin. (2)

Regulamentele de activitate ale subdiviziunilor funcţionale ale instituţiei de învăţămînt superior, elaborate în baza regulamentelor-tip recomandate de Ministerul Educaţiei şi Tineretului, sunt aprobate de Senatul instituţiei.

Considerăm că această prevedere nu este conformă întocmai principiilor autonomiei universitare. Nu este clar: dacă regulamentele interne ale instituţiei de învăţămînt nu vor corespunde Regulamentului-tip al MET, aceasta va constitui un pretext pentru neacreditarea instituţiei?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Excluderea referinţei la Regulamentul–tip al MET.

24

Art. 46

Art. 46. - Universitatea Academiei de Ştiinţe a Moldovei

Nu este clar de ce Universitatea AŞM beneficiază de o reglementare separată în cadrul Codului învăţămîntului, deoarece în esenţă are aceleaşi atribuţii pe care le exercită şi ale universităţi. În general, nu este clar de ce a fost necesară instituirea unei universităţi speciale pentru AŞM şi care va fi aportul deosebit al unei asemenea universităţi.

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

Revizuirea conceptuală a a necesităţii unei asemenea Universităţi.

25

Art. 47 alin. (2)

(2) Instituţiile de învăţămînt superior din alte state, autorizate şi acreditate în modul stabilit, pot constitui în Republica Moldova propriile filiale, cu acordul Ministerului Educaţiei şi Tineretului, după eliberarea autorizărilor respective de către organele abilitate.

Ţinînd cont de faptul că proiectul codului tinde să compileze toate normele din domeniul funcţionării învăţămîntului, este necesar ca articolul să specifice în mod concret care ar fi autorizările şi care sunt organele care le eliberează.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea articolului prin stabilirea concretă a autorizărilor necesare şi a organelor care le eliberează.

26

Art. 48 alin. (2)

Instituţiile de învăţămînt superior se acreditează pentru activitatea de cercetare conform legislaţiei în vigoare.

Nu este clar de ce nu se face referinţă concretă la legislaţia care reglementează procesul de acreditare pentru activitatea de cercetare.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Trimiterea urmează a fi făcută la actul legislativ concret.

27

Art. 48 alin. (5)

Modul de organizare şi de desfăşurare a cercetării ştiinţifice în instituţiile de învăţămînt superior se reglementează de Senatul instituţiei de învăţămînt superior, prin coordonare cu Consiliul Suprem pentru Ştiinţă şi Dezvoltare Tehnologică şi ministerele de resort.

Nu este clar de ce nu a fost menţionat în mod expres că Consiliul Suprem pentru Ştiinţă şi Dezvoltare este organul executiv al Asambleei AŞM, precum şi nu este clară necesitatea implicării acestei instituţii în procesul de organizare şi desfăşurare a cercetării ştiinţifice. Considerăm că şi această prevedere poate fi calificată ca aducătoare de prejudicii principiilor autonomiei universitare.

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

Revizuirea conceptuală a procedurii.

28

Art. 51 alin. (2)

La concursul de admitere în învăţămîntul superior pot participa deţinători ai diplomei de bacalaureat, diplomei de studii vocaţional/tehnice (colegiu), diplomei de studii superioare universitare, diplomei de licenţă sau actului echivalent de studii, recunoscut de autoritatea abilitată la nivel naţional.

Proiectul nu conţine careva reglementări privind procedura de recunoaştere şi echivalare, precum şi referitor la statutul autorităţii abilitate.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Precizarea concretă a instituţiei abilitate cu funcţia de echivalare şi recunoaştere a actului de studii.

29

Art. 51 alin. (3) lit. a)

b) acordurilor dintre instituţiile de învăţămînt autorizate în modul stabilit;

Proiectul Codului nu reglementează modul de autorizare a acordurilor dinte instituţiile de învăţămînt şi nici nu face referinţă la un alt act normativ care reglementează această procedură (sau poate e vorba de autorizarea instituţiilor?), spre regret proiectul nu oferă claritate în acest sens

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Introducerea unor prevederi care să reglementeze procesul de autorizare a acordurilor.

30

Art. 58 alin. (6)

Managementul învăţămîntului continuu este realizat de Agenţia Naţională de Formare Profesională Continuă. Regulamentul Agenţiei Naţionale de Formare Profesională Continuă se aprobă de către Guvern.

Proiectul Codului nu prevede în mod expres care este statutul acestei Agenţii, cui va fi subordonată şi care va fi aria de intervenţie a acesteia.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Specificarea concretă a statutului Agenţiei şi a principalelor atribuţii ale acesteia.

31

Art. 59

Art. 59. - Organizarea şi funcţionarea instituţiilor de învăţămînt private

Cuprinsul acestui articol abundă în expresii de genul „conform legislaţiei în vigoare”, fără a face trimitere la acte concrete care prevăd: modul şi condiţiile de licenţiere a instituţiilor private; normativele şi standardele de stat pentru desfăşurarea procesului educaţional (cine le elaborează şi cine le aprobă); cazurile prevăzute de legislaţie (şi care anume) care permit retragerea patrimoniului; care este răspunderea conducătorilor instituţiilor de învăţămînt private pentru calitatea învăţămîntului şi unde aceasta este reglementată etc.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Articolul necesită a fi revizuit complet prin trimiterea la legislaţia şi standardele concrete.

32

Art. 60 alin.(2)

(2) Standardele educaţionale şi profesionale de stat se elaborează şi se aprobă, ţinîndu-se cont de standardele europene, de către Ministerul Educaţiei şi Tineretului.

Care sunt, totuşi aceste standarde europene şi cine va verifica corespunderea standardelor naţionale celor europene?

Alte riscuri
Normă declarativă

Proiectul Codului trebuie să insereze un articol separat care să enumere cele mai relevante acte internaţionale şi regionale în domeniul învăţămîntului.

33

Art. 60 alin. (3)

Standardele educaţionale pentru învăţămîntul vocaţional/tehnic şi superior reprezintă descrierea competenţelor profesionale ale absolventului, care satisfac comanda socială într-un domeniu concret de activitate.

Care e semnificaţia noţiunii de „comandă socială”

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea sintagmei.

34

Art. 61 alin. (2) lit.c)

c) pentru învăţămîntul superior, la distanţă şi continuu – de către senatele instituţiilor de învăţămînt superior, prin coordonare cu Ministerul Educaţiei şi Tineretului şi, după caz, cu organizaţiile din sfera ştiinţei şi inovării şi ministerele de resort;

Care sunt cazurile cînd curriculum-ul naţional ar trebui aprobat şi prin coordonare cu organizaţiile din sfera ştiinţei şi inovării? De ce este necesară o asemenea coordonare şi la ce va contribui aceasta? Considerăm că şi de această dată, prevederea respectivă reprezintă o promovare a intereselor AŞM, care va deveni practic o a doua autoritate publică în stat ce va determina politica de stat în domeniul învăţămîntului.

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public

Revizuirea conceptuală a procedurii.

35

Art. 61 alin. (5)

(5) În instituţiile de învăţămînt secundar general se utilizează manuale şcolare, aprobate de Consiliul republican pentru aprobarea manualelor, în baza regulamentului respectiv, aprobat de Guvern.

Proiectul nu oferă detalii despre: statutul acestui Consiliu, criteriile care stau la baza selectării manualelor, lăsînd totul la discreţia Guvernului.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă

Specificarea concretă a statutului Consiliului şi a principalelor atribuţii ale acestuia, precum şi a criteriilor de bază pentru selectarea manualelor.

36

Art. 63

(4) Planul-cadru la toate nivelurile de învăţămînt este elaborat şi aprobat de Ministerul Educaţiei şi Tineretului.

Considerăm că această prevedere afectează principiile autonomiei universitare specificate la art. 53 din proiectul Codului.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Alineatul urmează a fi revăzut ţinînd cont de principiile autonomiei universitare.

37

Art. 70 alin. (3)

(3) Evaluarea şi acreditarea instituţiilor de învăţămînt de subordonare republicană, de toate nivelurile şi cu orice formă organizatorico-juridică şi tip de proprietate, se efectuează de către Agenţia de asigurare a calităţii (în continuare – Agenţia).

Ca şi în cazul altor instituţii prevăzute anterior, Codul nu oferă nici un detaliu asupra statutului Agenţiei de asigurare a calităţii, a competenţelor şi ariei de intervenţiei acesteia, lăsînd totul la discreţia Guvernului.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă

Este necesar ca proiectul să prevadă statutul concret al Agenţiei, drepturile şi obligaţiile acesteia.

38

Art. 70 alin. (6)

(6) Procesul de acreditare instituţională se realizează la cererea instituţiei de învăţămînt sau prin decizia Agenţiei de asigurare a calităţii.

În condiţiile în care proiectul codului nu oferă nici o informaţie despre cazurile în care Agenţia poate efectua acreditarea instituţiei de învăţămînt din oficiu (la decizia sa), nu este exclus faptul că în acest proces ar putea interveni şi anumite elemente discreţionare în desfăşurarea acestei activităţi.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Specificarea concretă a cazurilor cînd Agenţia poate desfăşura acreditarea din oficiu.

39

Art. 70 alin. (7)

Decizia Agenţiei este definitivă după semnarea acesteia de către preşedintele ei, confirmarea de către Guvern şi publicarea în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Ce se va întîmpla dacă Guvernul nu va confirma decizia Agenţiei de acreditare? Proiectul nu oferă nici o informaţie în această privinţă.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea alineatului.

40

Art. 70 alin. (8)

Reevaluarea şi acreditarea instituţională repetată a instituţiilor de învăţămînt se efectuează la un interval de cel mult 5 ani

Nu este clar care este totuşi termenul concret la care se va face reevaluarea şi acreditarea repetată a instituţiilor de învăţămînt, deoarece termenul de cel mult cinci ani poate fi interpretat că reevaluarea şi acreditarea poate avea loc şi după o lună de la precedenta evaluare sau după o jumătate de an, fie oricare alt termen pînă la 5 ani.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

Stabilirea concretă a faptului că reevaluarea poate avea loc după expirarea a 5 ani de la evaluarea precedentă.

41

Art. 70 alin. (9)

Acreditarea instituţională a unei instituţii de învăţămînt nou create se efectuează la 5 ani după data înregistrării ei în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Care este altă legislaţie care prevede acreditarea instituţională a unei instituţii de învăţămînt, în cazul în care s-a propus un Cod al învăţămîntului care trebuie să integreze organic toate prevederile din acest domeniu, astfel încît acest domeniu să beneficieze de o reglementare cît mai detaliată.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Trimiterea urmează a fi făcută la un act legislativ/normativ concret.

42

Art. 71 alin. (3)

Instituţia de învăţămînt privată, pentru a obţine acreditarea, trebuie să prezinte dovezi ale faptului că ea a utilizat pe parcursul perioadei de funcţionare provizorie cel puţin 25 la sută din venituri pentru dezvoltarea bazei sale materiale.

Pînă la acest articol, nicăieri în cod nu figurează sintagma de funcţionare provizorie: ce semnifică aceasta, faţă de care instituţii se aplică etc.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Codul urmează să conţină un articol sau anumite prevederi concrete privitor la condiţiile de funcţionare provizorie a instituţiilor de învăţămînt.

43

Art. 71 alin. (4) lit. d)

d) instituţiile de învăţămînt supuse acreditării trebuie să prezinte dovezi că dispun de o bază tehnico-materială ce corespunde standardelor educaţionale de stat: spaţii proprii sau în gestiune, laboratoare, ateliere, săli dotate cu utilaj corespunzător; bibliotecă cu sală de lectură şi cu fond de carte corespunzător conţinutului instruirii.

Prevederea acestui alineat, chiar şi în Legea învăţămîntului în vigoare nu a fost implementată plenar (implementarea prevederii fiind amînată de 4 ori de la introducerea acesteia), foarte multe instituţii de învăţămînt, în special private, nereuşind să se conformeze acestor cerinţe. Prin urmare este necesar ca această prevedere, de la intrarea în vigoare a Codului învăţămîntului să fie aplicată tuturor categoriilor instituţiilor de învăţămînt,, fără a admite pe viitor nici o derogare de la această condiţie importantă pentru funcţionare.

Coruptibilitate
Norme irealizabile

Stabilirea acestor condiţii trebuie să rezulte din situaţia de facto în cadrul instituţiilor de învăţămînt şi a posibilităţilor lor de conformare, astfel încît pe viitor să nu fie admise aceleaşi derogări nejustificate.

44

Art. 72 alin. (2)

Autoevaluarea se realizează în baza unui set de indicatori, conform Regulamentului respectiv, elaborat şi aprobat de Agenţia de asigurare a calităţii şi acreditare a instituţiilor de învăţămînt.

Atît timp, cît proiectul nu oferă o viziune clară asupra statutului Agenţiei şi a competenţelor acesteia, am putea presupune că această competenţă a Agenţiei poate căpăta conotaţii coruptibile, deoarece va deţine o discreţie potenţial excesivă.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului

Problema ar putea fi rezolvată prin stabilirea concretă a statutului Agenţiei şi a competenţelor acesteia.

45

Art. 73 alin. (1) lit. a)

a) adoptarea de către organul autorităţii publice a deciziei privind crearea instituţiei de învăţămînt de stat sau eliberarea licenţei pentru crearea şi funcţionarea provizorie a instituţiei de învăţămînt private;

A se vedea obiecţia la art. 71 alin. (3) (punctul 42 din Raport)

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

A se vedea recomandarea la art. 71 alin. (3) (punctul 42 din Raport).

46

Art. 73 alin (4)

(4) Instituţiile de învăţămînt, incluse în planul de evaluare şi acreditare, prezintă Agenţiei un raport de autoevaluare, conform Indicatorilor-anexă la prezenta lege, iar cu o lună pînă la începerea evaluării – documentul ce certifică achitarea costului serviciilor de evaluare şi acreditare

În primul rînd este vorba de cod, dar nu de lege, aşa cum prevede alin. (4). În al doilea rînd, proiectul nu conţine nici o anexă, prin urmare se face referire la o anexă inexistentă. Se poate presupune că această prevedere a fost preluată în mod automat din altă lege, iar autorii nu au citit atent textul proiectului şi nu i-au asigurat coerenţa internă necesară, creînd mai multe confuzii, decît ar fi asigurat precizia actului legislativ.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea integrală şi asigurarea coerenţei interne.

47

Art. 73 alin. (5) lit. b)

b) comisia specializată, ţinînd seama de raportul de autoevaluare al instituţiei de învăţămînt şi luînd în consideraţie rezultatele verificării la faţa locului, pregăteşte propunerea privind acreditarea instituţiei de învăţămînt în ansamblu şi/sau a subdiviziunilor ei şi o prezintă Agenţiei;

Despre care comisie specializată este vorba? Alte articole din acest capitol privitor la acreditarea instituţiilor de învăţămînt nu au făcut nici o referinţă la o comisie specializată: care e statutul şi competenţele acesteia, cui se subordonează?

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea integrală a acestei prevederi şi specificarea concretă despre crearea unor comisii specializate, statutul şi competenţele acestora.

48

Art. 73 alin. (6)

Agenţia, pe baza propunerii comisiei specializate, elaborează decizia privind acreditarea sau neacreditarea instituţiei de învăţămînt, pe care o prezintă Colegiului Ministerului Educaţiei şi Tineretului.

Iarăşi apare întrebarea despre statutul comisiei şi atribuţiile acesteia. În plus, procedura de acreditare şi evaluare pare a fi prea sofisticată: se constituie o comisie specializată care examinează situaţia, după asta face propuneri Agenţiei, care elaborează doar decizia şi o transmite Colegiului MET, care apoi o transmite Guvernului spre confirmare.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Este necesar ca proiectul Codului să reglementeze cu o precizie mai mare procesul de acreditare a instituţiilor de învăţămînt, deoarece din lectura articolelor referitoare la acest proces, etapele sunt foarte confuze şi nu este clar cine este totuşi autoritatea care decide irevocabil asupra acreditării instituţiei şi care autoritate trebuie acţionată în instanţa de judecată, dacă instituţia de învăţămînt nu este de acord cu decizia adoptată.

49

Art. 73 alin. (12)

Mijloacele financiare, obţinute din achitarea costului serviciilor de evaluare şi acreditare a instituţiilor de învăţămînt, sînt depuse într-un cont special al Agenţiei de Asigurare a Calităţii şi sînt utilizate în conformitate cu instrucţiunile privind mijloacele speciale ale organizaţiilor finanţate de la buget.

Nu este clar care sunt acele instrucţiuni privind modul de utilizare a mijloacelor speciale: cine le aprobă?

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Specificarea concretă a destinaţiei mijloacelor obţinute în procesul evaluării şi acreditării instituţiilor de învăţămînt.

50

Art. 73 alin. (14)

Instituţiei de învăţămînt acreditate i se eliberează un certificat, conform modelului stabilit.

Din lectura acestei norme nu este clar cine va elibera şi cine va stabili modelul acestui certificat.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Concretizarea autorului care va stabili modelul certificatului şi a autorităţii care va elibera certificatul de acreditare.

51

Art. 74 alin. (3)

În cazul în care nu este de acord cu decizia de neacreditare, conducerea instituţiei de învăţămînt neacreditate are dreptul să se adreseze instanţei administrative competente.

Care totuşi instanţă se are în vedere: o autoritate administrativă sau este vorba de instanţa de contencios administrativ?

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Precizarea autorităţii concrete competente să examineze contestarea neacreditării instituţii de învăţămînt.

52

Art. 76 alin. (4)

În unităţile conexe învăţămîntului secundar general posturile didactice sînt :

Pînă la acest articol, în textul proiectului nu s-au regăsit norme care să reglementeze sistemul unităţilor conexe. De fapt această problemă apare şi din cauza faptului că proiectul nu conţine un compartiment special dedicat noţiunilor utilizate în proiect, fapt care provoacă anumite dificultăţi la înţelegerea logicii şi structurării acestuia.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Introducerea în proiectul codului a unui compartiment (articol, capitol, secţiune) în cadrul căruia să fie explicate noţiunile utilizate pe parcursul textului, asigurîndu-i astfel, accesibilitatea.

53

Art. 77 alin. (1)

Personalul din învăţămîntul vocaţional/tehnic se constituie din personal de conducere, cadre didactice, personal administrativ-auxiliar şi tehnic de deservire.

Deşi în alin. (1) se vorbeşte la general despre categoriile de personal, ulterior o parte din aceste categorii sunt dezvoltate în alineatele de mai jos, cu excepţia personalului administrativ –auxiliar. Nu este clar, totuşi, care angajaţi ai instituţiei sunt încadraţi în această categorie.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Descrierea în proiect a persoanelor care cad sub incidenţa categoriei personalului administrativ auxiliar.

54

Art. 80 alin.(5) şi alin. (6)

(5) Cursurile de formare continuă se desfăşoară pe parcursul a 5 ani cu acumularea numărului de credite stabilit de Ministerul Educaţiei şi Tineretului . (6) Creditele se acumulează în baza programelor acreditate de Ministerul Educaţiei şi Tineretului.

În cadrul acestui articol persistă aceleaşi incertitudini legate de sistemul de credite. Aplicarea practică a acestui sistem, pentru un simplu cititor al legii rămîne o enigmă, deoarece nu este clară semnificaţia acestui sistem, modul de acumulare şi calculare, care e diferenţa dintre acest sistem de credite şi sistemul de notare etc.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Codul trebuie să conţină prevederi concrete sau chiar un capitol separat care să explice modul de aplicare a sistemului de credite în instituţiile de învăţămînt.

55

Art. 82 alin. (4)

Gradele ştiinţifice şi titlurile ştiinţifice şi ştiinţifico-didactice, obţinute în străinătate, se recunosc şi se echivalează de către Consiliul Naţional pentru Acreditare şi Atestare, în baza Codului cu privire la ştiinţă şi inovare al Republicii Moldova şi a unui regulament aprobat de Guvern. Deţinătorului gradului/titlului i se eliberează un certificat de recunoaştere şi echivalare.

Care este statutul Consiliului Naţional pentru Acreditare şi Atestare: în subordinea cărei autorităţi se află?

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Promovarea intereselor contrar interesului public

Considerăm că transmiterea către AŞM a competenţei exclusive de conferire a gradelor ştiinţifice şi titlurilor ştiinţifice şi didactico-ştiinţifice, urmează a fi revăzută.

56

Art. 83 alin. (1) lit. e)

(1) Personalul didactic are dreptul e) să beneficieze de asigurare preferenţială cu spaţiu locativ şi de alte facilităţi, garantate de stat, în conformitate cu legislaţia în vigoare;

Inserarea în Cod a acestei norme este salutabilă, dar este greu de imaginat că această prevedere va fi aplicată plenar, în special în condiţiile mun. Chişinău. Prevederea devine cu mult mai irealizabilă în cazul referirii indefinite la legislaţia în vigoare.

Coruptibilitate
Norme irealizabile

Este bine ca prevederea respectivă să fie reformulată, ţinînd cont de realităţile existente, astfel încît să poată fi aplicată plenar.

57

Art. 83 alin. (2)

Absolvenţii instituţiilor de învăţămînt superior şi vocaţional/tehnic(colegii), care se angajează, conform repartizării, în instituţiile de învăţămînt din mediul rural, în primii 3 ani de activitate beneficiază de (…)

Considerăm că alineatul respectiv are un caracter temporar sau altfel spus un caracter flotant, deoarece în condiţiile unei inflaţii permanente şi unei instabilităţi economice este greu de prognozat cheltuielile care vor fi suportate de către cadrele didactice şi care pot fi acoperite de către stat.

Alte riscuri
Inserarea unor norme cu caracter temporar în cuprinsul unei legi generale

Excluderea acestei norme din cuprinsul Codului şi adoptarea unei legi speciale privind garanţiile acordate tinerelor cadre didactice din mediul rural.

58

Art. 84 alin. (2) lit. j)

Personalul didactic este obligat: j) în procesul educaţional să nu facă propagandă şovină, naţionalistă, politică, religioasă, militaristă;

Care vor fi criteriile pentru a stabili dacă este sau nu propagandă şovină, naţionalistă, politică, religioasă, militaristă? Cine va stabili? Care vor fi sancţiunile pentru aceste activităţi?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Proiectul fie trebuie să determine criteriile care vor sta la baza calificării caracterului negativ al propagandei fie trebuie sa facă referinţă la un alt act care determină aceste criterii.

59

Art. 85 alin. (4)

(4) Personalul didactico-ştiinţific şi ştiinţific are dreptul de a exercita activităţi profesionale extracurriculare, în special dacă aceste activităţi sînt orientate spre rezolvarea problemelor comunităţii.

Alineatul are un caracter ambiguu şi nu este clar care alte activităţi profesionale extracurriculare pot fi exercitate de către personalul didactic şi rezolvarea căror probleme ale comunităţii poate fi exercitată de către aceştia.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Alineatul respectiv necesită a fi revăzut prin stabilirea expresă a activităţilor care pot fi exercitate, fie prin omiterea completă a acestui alineat.

60

Art. 87 alin.(1)

(1) În instituţiile de învăţămînt: a) se respectă Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi Convenţia ONU privind Drepturile Copilului; b) sînt interzise pedepsele corporale şi aplicarea sub orice formă a metodelor de violenţă fizică sau psihică.

Nu este clară inserarea acestor prevederi în articolul „Drepturile elevilor şi ale studenţilor”. În esenţă, aceste prevederi se referă la principii generale care se aplică nu doar elevilor şi studenţilor, dar în mod evident trebuie să fie aplicate şi copiilor din cadrul învăţămîntului preşcolar.

Alte riscuri
Nerespectarea regulilor redactării tehnico-juridice

Reamplasarea acestor prevederi în capitolul Dispoziţii generale.

61

Art. 89 alin. (1)

Art. 89. - Drepturile şi obligaţiile părinţilor şi ale tutorilor (curatorilor) (1) Părinţii sau tutorii (curatorii) au dreptul: c) să fie aleşi în componenţa organelor administrative şi consultative ale instituţiei de învăţămînt; e) să ia cunoştinţă de desfăşurarea şi conţinutul procesului de învăţămînt, precum şi de rezultatele evaluării copiilor lor;

Nu este clar în care organe administrative şi consultative ale instituţiei de învăţămînt ar putea fi aleşi părinţii şi cum ar putea să ia cunoştinţă de desfăşurarea procesului de învăţămînt: ar putea aceştia să asiste la lecţii?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Alte riscuri
Norme declarative

Codul ar putea desfăşura într-o anumită măsură mijloacele prin care părinţii ar putea lua cunoştinţă despre desfăşurarea şi conţinutul programului de învăţămînt.

62

Art. 89 alin. (2)

Părinţii sau tutorii (curatorii), care nu asigură educarea şi instruirea copilului, sînt pasibili de răspundere, în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Care categorie de răspundere survine pentru părinţi? Care legislaţie prevede această răspundere?

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii

Este oportun ca în textul proiectului să se facă referinţă la legislaţia concretă care prevede răspunderea părinţilor care nu asigură educarea şi instruirea copilului.

63

Art. 90

Asociaţia obştească a părinţilor

Cu referinţă specială la acest articol, trebuie menţionat că practica funcţionării acestor asociaţii părinteşti s-a dovedit a fi ineficientă şi de fapt a devenit o metoda de „impunere, impozitare” aplicata de către profesori şi administraţia instituţiilor de învăţămînt faţă de părinţi şi copii. Iniţial aceste asociaţii au fost concepute pentru a ţine o evidenţă a sumelor care se alocă de către părinţi în fondurile şcolilor, grădiniţelor. Trebuie să constatăm că această idee a fost compromisă, iar aceste asociaţii viciază integritatea sistemului de învăţămînt. Deşi problema acestor asociaţii a fost abordată în mod frecvent la diferite niveluri, observăm că proiectul Codului păstrează aceeaşi situaţie, cu excepţia faptului că asociaţiile vor trebui să funcţioneze în baza unui Regulament-model elaborat de MET, dar acest fapt contravine în mod direct libertăţii de asociere.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Excluderea articolului respectiv. Introducerea în proiectul Codului a unei interdicţii exprese de colectare a fondurilor de către părinţi, în special în cazul instituţiilor publice de învăţămînt.

64

Art. 90 alin. (2) lit. g)

g) îşi desfăşoară activitatea autonom pe lîngă instituţia de învăţămînt, contribuind la întreţinerea, dezvoltarea şi modernizarea bazei didactico-materiale, stimularea materială a performanţelor elevilor şi a angajaţilor instituţiei de învăţămînt.

Această normă este în contradicţie directă cu Constituţia şi prevederile proiectului care stabilesc că învăţămîntul de stat este gratuit. Păstrarea intactă a acestei norme nu va rezolva problema corupţiei în învăţămînt care se manifestă inclusiv prin colectarea banilor pentru „majorarea salariilor profesorilor”, fapt pe care îl considerăm inadmisibil.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Promovarea intereselor contrar interesului public

Excluderea completă a articolului 90. Stabilirea interdicţiei exprese de colectare a banilor.

65

Art. 91 alin. (2)

(2) Pentru susţinerea tinerilor care provin din familii socialmente vulnerabile se instituie Fondul de garantare a creditelor de studii. Fondul se constituie în baza unui Regulament aprobat prin hotărîre de Guvern şi este gestionat de Agenţia pentru credite de studii.

Apare încă o instituţie, statutul căreia este indefinit: cui se subordonează, ce competenţe are etc. Iarăşi totul se lasă la latitudinea Guvernului, iar proiectul face doar nişte referinţe vagi la un Regulament al Guvernului care va stabili la propria latitudine modul de formare şi utilizare a fondului respectiv, modul de creare şi funcţionare a Agenţiei respective.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Statut indefinit

Revizuirea articolului prin stabilirea statutului şi a competenţelor generale ale Agenţiei şi principiile generale de formare şi utilizare a fondului.

66

Art. 99 alin. (10)

Rectorii instituţiilor de învăţămînt superior publice sînt confirmaţi în post prin Decret al Preşedintelui.

Atribuţia respectivă de confirmare a rectorilor de către Preşedintele ţării, nu rezultă din atribuţiile consfinţite în articolul 88 din Constituţie, or rectorii instituţiilor de învăţămînt nu cad sub incidenţa legii serviciului public. În plus, proiectul nu oferă nici o explicaţie clară asupra faptului dacă Preşedintele poate să refuze confirmarea rectorilor sau nu? Dacă da, ce se va întîmpla ulterior? În opinia noastră, dacă Preşedintele va avea dreptul să nu confirme rectorii, acest fapt va limita considerabil principiile autonomiei universitare.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Excluderea competenţei respective şi transmiterea acesteia către MET.

67

Art. 100 alin.(5)

(5) Rapoartele de activitate anuale se publică.

Nu este clar cînd şi unde se publică aceste rapoarte şi cum pot fi accesate de către publicul general.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Stabilirea în text a mijloacelor prin care aceste rapoarte sunt făcute publice şi în ce termen.

68

Art. 101, art. 102 şi art. 103.

Finanţarea sistemului de învăţămînt

Articolele respective au un conţinut extrem de vag: nu enumără exhaustiv sursele de finanţare, au un caracter preponderent de trimitere şi blanchetă la alte acte legislative fără specificare concretă, cu excepţia unei trimiteri concrete la Codul cu privire la ştiinţă şi inovare, fapt care confirmă încă odată promovarea intereselor AŞM.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea integrală a articolului.

69

Art. 105 lit. a), b) şi c)

Preşedintele Republicii Moldova aprobă prin decret: a) propunerile Ministerului Educaţiei şi Tineretului şi ale Academiei de Ştiinţe a Moldovei cu privire la înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de învăţămînt superior de stat; b) propunerile de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de cercetări ştiinţifice şi a instituţiilor de perfecţionare a cadrelor; c) rectorii instituţiilor de învăţămînt superior;

Toate aceste competenţe nu derivă din conţinutul prevederilor constituţionale şi nu este clar de ce toate aceste funcţii urmează a fi exercitate de către Preşedinte? Ce se întâmplă dacă Preşedintele refuză aprobarea prin decret a propunerilor specificate sau va avea el acest drept de a respinge propunerile? În plus, nu este clar dacă Preşedintele dispune de resursele administrative necesare pentru a verifica aceste propuneri în comparaţie cu MET, obligaţia de bază a căruia este de a promova politica de stat în acest domeniu, dar nu pentru a înainta propuneri.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului

Excluderea competenţelor respective şi transmiterea acestora către MET.

70

Art. 107 alin. (6)

(6) Preşedintele Republicii Moldova decide asupra propunerilor Guvernului privind înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt superior, precum şi a instituţiilor de cercetări ştiinţifice şi a instituţiilor de perfecţionare a cadrelor.

A se vedea obiecţia la articolul precedent

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului

Excluderea competenţelor respective şi transmiterea acestora către MET.

71

Titlul VI

Titlul VI. SISTEMUL DE PREGĂTIRE A CADRELOR ŞTIINŢIFICE

În cadrul acestui titlu este reglementat procesul de pregătire a cadrelor ştiinţifice şi în esenţă, acest capitol dezvoltă într-o manieră foarte detaliată competenţele exclusive ale AŞM în procesul de pregătire a cadrelor ştiinţifice. Se creează impresia că este mai mult vorba de domeniul Codului cu privire la ştiinţă şi inovare, decît despre Codul învăţămîntului. În plus, este foarte bizar faptul că în textul proiectului Codului se face referinţă la un oarecare „prezentul regulament” (art. 114 alin.(4)). Prin urmare presupunem că aceste prevederi au fost preluate dintr-un Regulament în vigoare fără a fi adaptate domeniului reglementat de proiectul Codului. În acelaşi timp, în textul Titlului se vorbeşte despre un şir de instituţii şi organe, statutul cărora este indefinit şi nu este explicat în textul Codului. Spre exemplu: Consiliul Naţional,Consiliul Suprem, Centru etc.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Concurenţa normelor de drept
Promovarea intereselor contrar interesului public
Statut indefinit

Revizuirea integrală a titlului.

72

Art. 150 alin. (5)

(5) Actele de studii obţinute în străinătate sînt recunoscute şi echivalate de Ministerul Educaţiei şi Tineretului, în modul stabilit.

Care este modul de recunoaştere a actelor de studii? De fapt proiectul Codului conţine doar norme de trimitere referitor la modul de recunoaştere, dar norme concrete nu instituie.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Proiectul trebuie să conţină reglementări privind modul de recunoaştere şi echivalare a actelor de studii şi nu neapărat în acest articol, dar poate fi reglementat şi la articolele precedente din cod care se referă la acelaşi subiect.

73

Art. 152

Art. 152. - Prezenta lege intră în vigoare la _______________________

Nu este clar de ce nu este indicată data intrării în vigoare a Codului?

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete

Era necesar ca proiectul să prevada data concretă a intrării în vigoare, cu atît mai mult că în următoarele alineate se face referinţă la intrarea în vigoare a unor prevederi particulare ale Codului.

74

Art. 152 alin. (3)

(3) Începînd cu anul 2009, înmatricularea absolvenţilor învăţămîntului secundar general în învăţămîntul superior se va face doar în baza diplomei de bacalaureat.

Considerăm că această prevedere va limita accesul absolvenţilor şcolilor de cultură generală la continuarea studiilor în cadrul instituţiilor superioare de învăţămînt, prelungind de fapt durata de studii pentru această categorie de absolvenţi. În opinia noastră, această prevedere ar deveni aplicabilă, doar după reformarea tuturor şcolilor de cultură generală în gimnazii sau respectiv licee. De asemenea urmează a fi luate în considerare şi costurile care vor trebui să le suporte elevii şi părinţii acestora, care vor fi nevoiţi să se deplaseze în alte localităţi pentru continuarea studiilor. Spre regret, proiectul Codului nu oferă nici o soluţie în acest sens, iar în lipsa unei note informative este dificil de a stabili dacă au fost realizate anumite evaluări în acest aspect.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Amînarea aplicării acestei prevederi pînă la reformarea şcolilor de cultură generală.

75

Art. 154

Art. 154. - Guvernul, în termen de şase luni de la data intrării în vigoare a prezentului Cod, va aduce actele sale normative în conformitate cu prezentul Cod.

Nu este clar de ce această obligaţie este pusă doar în sarcina Guvernului? Ţinînd cont de prevederile complexe ale proiectului Codului, în mod evident va fi necesară revizuirea unui spectru larg de acte legislative şi acte departamentale, va fi necesară adoptarea unui număr impunător de acte normative ale Ministerului Educaţiei şi Tineretului, vor trebui constituite sau reorganizate un şir de instituţii care nu au fost reglementate în proiectul Codului învăţămîntului etc.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

Dispoziţiile finale şi tranzitorii urmează a fi completate cu prevederi care să stabilească obligativitatea revizuirii cadrului legislativ în vigoare, referitoare la constituirea/reformarea instituţiilor vizate în proiect.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză menţionăm faptul că versiunea actuală a proiectului Codului învăţămîntului nu poate fi adoptată în lectură finală, acesta urmînd:
A. să fie retras din Parlament de către autor, ori
B. să fie respins de către Parlament (chiar dacă a fost deja adoptat în I lectură), deoarece:

* nu va atinge scopurile declarate de raliere a legislaţiei naţionale la standardele europene şi de ridicare a prestigiului profesiei pedagogice;
* proiectul introduce inconsecvenţă şi incertitudine în sistemul învăţămîntului, deşi scopul de bază al proiectului urma să fie tocmai ordonarea normelor din acest domeniu. Lectura proiectului denotă faptul că acesta nici nu a fost citit integral de către autori, deoarece în textul codului nu se poate face referinţă la acesta că ar fi "prezentul Regulament" ş.a. de acest gen, ceea ce demonstrează că proiectul Codului reprezintă un conglomerat haotic şi neargumentat de norme selective preluate din mai multe legi şi acte normative în vigoare, fără a asigura coerenţa şi logica internă;
* nu respectă principiile generale ale procesului legislativ şi principiile de cooperare ale Parlamentului cu societatea civilă;
* Parlamentul nu a respectat obligaţia de a supune proiectul în cauză expertizei Consiliului Europei, deşi acest proiect a fost inclus în Programul calendaristic al acţiunilor legislative în conformitate cu Rezoluţia şi Recomandările Comisiei pentru respectarea obligaţiilor şi angajamentelor statelor membre ale Consiliului Europei, ceea ce va atrage critica din partea acestui for european şi a instituţiilor internaţionale specializate, servind o dovadă în plus că scopul proiectului de raliere la standardele europene nu a fost valorificat suficient;
* adoptarea proiectului nu va aduce rezultate imediate, deoarece aplicarea plenară a acestuia va fi posibilă doar după adoptarea a circa 50 de acte departamentale ale Ministerului Educaţiei şi în jur de 20 de acte normative ale Guvernului, doar după crearea sau reorganizarea a 7 instituţii, care deşi sunt vizate în proiect, statutul lor rămîne a fi nedefinit etc. Atenţionăm că pînă la adoptarea şi intrarea în vigoare a tuturor actelor complementare, sistemul de învăţămînt al R. Moldova va deveni nefuncţional şi amorf.

Prin urmare, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei recomandă insistent retragerea sau respingerea proiectului în vederea revizuirii conceptuale şi structurale a acestuia prin:

* excluderea tuturor elementelor de coruptibilitate şi altor riscuri evidenţiate în acest raport de expertiză;
* sistematizarea logică, coerentă şi accesibilă a domeniului propus spre reglementare; şi
* excluderea dubiilor referitoare la interesele Academiei de Ştiinţe, precum şi a eventualelor influenţe politice.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei