Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

22 August 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la sistemul penitenciar

(înregistrat în Parlament cu numărul 2891 din 07 August 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la sistemul penitenciar.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Din conţinutul notei informative ce însoţeşte proiectul actului normativ rezultă că "Sarcina necesităţii modificării esenţiale a legii respective, în domeniile ce ţin de aducerea ei în concordanţă cu noul Cod Penal, asigurării protecţiei sociale adecvate a colaboratorilor sistemului penitenciar şi îmbunătăţirii condiţiilor lor de trai, a fost stabilită prin Hotărârea Guvernului nr. 1624 din 31 decembrie 2003 cu privire la aprobarea Concepţiei reformării sistemului penitenciar.

Modificările şi completările propuse în Legea cu privire la sistemul penitenciar sunt orientate la noul cadru legislativ penal şi procesual penal, la noua legislaţia civilă şi a muncii, noua legislaţie de executare care a modificat esenţial procedura punerii în executare a hotărârilor penale de condamnare la pedepse privative de libertate, a aplicării măsurilor preventive şi de siguranţă, precum şi a executării închisorii contravenţionale. De asemenea, în vederea respectării reglementărilor internaţionale în domeniul protecţiei drepturilor omului şi detenţiei persoanelor a fost valorificată legislaţia şi practica unor state care au un sistem penitenciar asemănător, soluţiile adoptate de către legislaţia acestor state în domenii specifice ale activităţii sistemului penitenciar.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Deşi, proiectul plasat pe site-ul Parlamentului este însoţit de nota informativă, aceasta argumentează doar o parte din modificările propuse la Legea cu privire la sistemul penitenciar, prin urmare, argumentarea proiectului, în viziunea noastră, este insuficientă.
În acest context, a fost necesar ca nota informativă să ofere mai multe detalii despre constituirea unei noi categorii de instituţii penitenciare "casele de arest", necesitatea acestora, sursele financiare şi materiale necesare pentru constituirea lor etc.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Asemenea referinţe nu se conţin în textul proiectului, iar nota informativă face referinţe de ordin general la standardele internaţionale din domeniu, dar fără a enunţa actele internaţionale concrete sau prevederi relevante ale acquis-ului comunitar.


8. Fundamentarea economico-financiară. Implementarea proiectului presupune anumite cheltuieli financiare, fiind vorba, în special, de prevederile legate de instituirea unei noi categorii de instituţii penitenciare "casele de arest"(alineatul (6) articolul 7 din proiect), precum şi de prevederile despre instituirea unor sectoare de detenţie distincte (alin. (3) art. 7 din proiect).
Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul nu conţine norme care să contravină legislaţiei naţionale, dar dimpotrivă contribuie la ajustarea Legii cu privire la sistemul penitenciar la actele legislative adoptate ulterior (Codul penal, Codul de procedură penală, Codul de executare etc.)


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Din analiza proiectului se constată, că proiectul propune atribuirea autorităţilor administraţiei publice centrale drepturi privind numirea şi concedierea personalului, crearea de noi structuri, însă toate împuternicirile sînt atribuite în limitele competenţei acestora, deşi anumite prevederi suscită anumite critici, care sunt evidenţiate în punctul 13 al prezentului raport de expertiză.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Pct. 1 Art. 2 alin. (1)

d) desfăşurarea activităţii operative de investigaţii şi participarea, în comun cu organele de stat competente, la descoperirea şi prevenirea infracţiunilor;

Suntem în prezenţa unei formulări ambigue ce permite interpretări abuzive, deoarece nu este clar care sunt de fapt acele organe de stat competente împreună cu care colaboratorii sistemului penitenciar trebuie să conlucreze pentru a descoperi şi preveni infracţiunile.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a concretiza organele de stat cu care trebuie să fie o conlucrare în vederea descoperirii şi prevenirii infracţiunilor, luînd în considerare şi faptul că ele nu sunt atît de multe.

2

Pct. 3 Art. 5 alin.(3)

(3) Funcţiile de pază, supraveghere, escortare şi transferare sub escortă a deţinuţilor în cadrul sistemului penitenciar sînt exercitate de un serviciu specializat, aflat în subordinea Departamentului instituţiilor penitenciare.

Trebuie de menţionat că prevederile art. 5 alin.(3) contravin prevederilor art. 5 alin. (1) şi (2) în care este stabilit sistemul penitenciar cu toate subdiviziunile sale. În aceste prevederi legale nu se menţionează nici un serviciu specializat, totodată acest serviciu specializat nu este inclus nici într-o subdiviziune a Departamentului instituţiilor penitenciare. De altfel, nu este clar în subordinea cui va fi acest serviciu specializat, cine trebuie să-l formeze, care sunt atribuţiile acestuia, statutul colaboratorilor acestuia etc. În tot textul ulterior al proiectului nu se menţionează nimic despre acest serviciu specializat. De asemenea, nu este clar din ce cauză acestui serviciu nu i se dă o denumire.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De concretizat şi de specificat expres ce reprezintă acest serviciu specializat, statutul şi atribuţiile de bază ale acestuia.

3

Pct. 3 Art.7 alin.(9)

(9) Personalul instituţiilor penitenciare, în limita alocaţiilor pentru întreţinerea acestor instituţii, se menţine stabil în decursul a 2 ani în cazurile în care se micşorează numărul de persoane deţinute în aceste instituţii ca urmare a amnistiei, modificării legislaţiei, condiţiilor de executare a pedepselor şi în alte cazuri stabilite prin lege.

Nu este clar care de fapt este legislaţia ce trebuie consultată şi aplicată pentru a stabili care sunt cazurile în care se menţine stabil personalul instituţiilor penitenciare.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

De a concretiza legislaţia la care se face referinţă, fie de a specifica o lista exhaustivă a cazurilor cînd personalul instituţiilor penitenciare se menţine stabil.

4

Pct. 4 Art. 9 alin.(4)

(4) Veniturile obţinute din activitatea instituţiilor penitenciare şi a întreprinderilor din cadrul sistemului penitenciar se folosesc pentru sporirea volumului de lucrări executate şi de servicii prestate, pentru necesităţile gospodăreşti, pentru stimularea materială a personalului, pentru îmbunătăţirea condiţiilor de detenţie şi pentru dezvoltarea sferei sociale a sistemului penitenciar.

După cum putem observa modificarea în cauză stabileşte că veniturile obţinute din activitatea instituţiilor penitenciare şi a întreprinderilor din cadrul sistemului penitenciar se folosesc pentru sporirea volumului de lucrări executate etc. Totodată, şi prevederile art. 9 alin. (3) la fel stabileşte că veniturile, conform planurilor financiare de mijloace speciale ale instituţiilor penitenciare se folosesc pentru sporirea volumului de lucrări executate şi de servicii prestate, pentru necesităţile gospodăreşti, pentru stimularea materială a personalului, pentru îmbunătăţirea condiţiilor de detenţie şi pentru dezvoltarea sferei sociale a sistemului penitenciar.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Alte riscuri
Nerespectare exigenţelor de tehnică legislativă la elaborarea proiectului de act normativ.

Propunem de a comasa prevederile art. 9 alin. (3) cu prevederile art. 9 alin. (4).

5

Pct.5 art. 10 alin.(2)

(2) Funcţiile de administrare a bunurilor, atribuite sistemului penitenciar în calitate de ordonator principal de credite, sînt exercitate de Departamentul instituţiilor penitenciare, în conformitate cu legislaţia.

Nu este clar care de fapt este legislaţia ce trebuie consultată şi aplicată pentru a stabili funcţiile Departamentului instituţiilor penitenciare de administrare a bunurilor

Coruptibilitate
Norme de trimitere

De a concretiza care este legislaţia relevantă ce reglementează modul şi condiţiile de administrare a bunurilor.

6

Pct. 6 art. 11 alin. (7)

(7) să desfăşoare activităţi operative de investigaţii şi să participe, în comun cu organele de stat competente, la descoperirea şi prevenirea infracţiunilor;

Suntem în prezenţa unei formulări ambigue ce permite interpretări abuzive deoarece nu este clar care sunt de fapt acele organe de stat competente împreună cu care colaboratorii sistemului penitenciar trebuie să conlucreze pentru a descoperi şi preveni infracţiunile.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a concretiza organele de stat cu care trebuie să fie o conlucrare în vederea descoperirii şi prevenirii infracţiunilor, luînd în considerare şi faptul că ele nu sunt atît de multe.

7

Pct.14 art. 18 alin.(3)

(3¹) Specimenul legitimaţiei pentru colaboratorii cu grade speciale supreme ai sistemului penitenciar şi Regulamentul cu privire la legitimaţia pentru colaboratorii cu grade supreme ai sistemului penitenciar se aprobă de Preşedintele Republicii Moldova.

Alineatul în cauză stabileşte o categorie de grade speciale supreme pentru colaboratorii din sistemul penitenciar însă în tot proiectul actului normativ nu se menţionează care sunt aceste grade speciale supreme sau cel puţin care sunt criteriile de identificare a acestora. Ba mai mult, art. 181 oferă o clasificare a gradelor acordate în sistemul penitenciar, însă în acest articol nu se menţionează nimic despre gradele speciale supreme.
Totodată, se face trimitere la un act normativ care la moment nu există şi nici nu se stabileşte în ce termen de la adoptarea prezentelor modificări un astfel de act trebuie să fie aprobat.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Stabilirea şi concretizarea care sunt gradele speciale supreme.
În ce termen trebuie să fie adoptate actele normative ce vor permite aplicarea prevederilor stipulate în prezentul articol.
De stabilit care sunt condiţiile de bază pentru obţinerea gradelor speciale supreme.

8

Pct.15 art.182 alin.(5)

(5) Termenul de aflare în serviciu în sistemul penitenciar peste limita de vîrstă, în caz de necesitate, luînd în considerare atitudinea colaboratorului faţă de exercitarea atribuţiilor de serviciu, poate fi prelungit de către persoana împuternicită cu dreptul de a numi în funcţie, pe o perioadă de pînă la 5 ani, la cererea personală a colaboratorului sistemului penitenciar, cu condiţia că acesta este apt pentru serviciul penitenciar, în baza concluziei comisiei medico-militare.

Nu este clar care sunt acele cauze de necesitate ce ar permite persoanei responsabile de numire în funcţie să prelungească termenul de aflare în serviciu în sistemul penitenciar sau cel puţin care sunt criteriile de determinare a acestor cauze de necesitate.
Totodată nu sunt stabilite situaţiile în care persoana împuternicită cu dreptul de a numi în funcţie poate prelungi sau poate refuza în prelungirea termenului de aflare în serviciu în sistemul penitenciar

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revăzut.

9

Pct.15 art.182 alin.(8)

(8) La angajarea în serviciu, colaboratorii sistemului penitenciar sînt supuşi înregistrării dactiloscopice de stat obligatorii, în conformitate cu legislaţia.

Nu este clar care este legislaţia ce obligă colaboratorii sistemului penitenciar să fie supuşi înregistrării dactiloscopice obligatorii.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

De concretizat prin enunţarea distinctă a Legii care prevede înregistrarea dactiloscopică obligatorie.





Concluzii

Considerăm că proiectul Legii poate fi adoptat în redacţia propusă Parlamentului spre adoptare, cu condiţia eliminării prevederilor afectate de riscurile de coruptibilitate, precum şi a înaintării unei argumentări financiar-economice adecvate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei