Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

21 Aprilie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la Legea cu privire la resursele materiale secundare

La solicitarea Curţii Constituţionale



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Deoarece raportul de expertiză a fost întocmit la o Lege în vigoare, scopul promovării acesteia la nivel de proiect nu poate fi identificat.



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. Deoarece raportul de expertiză a fost întocmit la o Lege în vigoare, suficienţa argumentării nu poate fi evaluată.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Deşi, Legea 787/1996 nu contravine direct prevederilor legislaţiei europene în domeniul gestiunii deşeurilor, totuşi acest act legislativ nu întruneşte toate condiţiile impuse de către următoarele directive: Directiva nr. 2006/12/CE privind deşeurile; Directiva 2006/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 6 septembrie 2006 privind bateriile şi acumulatorii şi deşeurile de baterii şi acumulatori; Directiva nr. 91/689/EEC privind deşeurile periculoase; Directiva nr. 99/31/EC privind depozitarea deşeurilor; Directiva nr. 2000/76/EC privind incinerarea deşeurilor; Directiva nr. 94/62/EC privind ambalajele şi deşeurile din ambalaje cu modificările ulterioare; Directiva nr. 93/86/EC privind etichetarea bateriilor; Directiva 2002/96/CE privind deşeurile de echipamente electrice şi electronice; Reglementarea nr. 259/93 privind supervizarea şi controlul transporturilor de deşeuri între ţările membre UE, în şi în afara Comunităţii Europene; Reglementarea nr. 259/93 privind supervizarea şi controlul transporturilor de deşeuri între ţările membre UE, în şi în afara Comunităţii Europene).

Astfel, spre exemplu art. 7 din Directiva 2006/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 6 septembrie 2006 privind bateriile şi acumulatorii şi deşeurile de baterii şi acumulatori stabileşte că statele iau măsurile necesare pentru a optimiza colectarea separată a deşeurilor de baterii şi acumulatori şi pentru a minimiza eliminarea bateriilor şi a acumulatorilor ca deşeuri municipale mixte, pentru a realiza un nivel ridicat de reciclare pentru toate deşeurile de baterii şi acumulatori. Articolul 8 alin. (1) lit. (a) "Sisteme de colectare" din directiva menţionată prevede că statele se asigură că există sisteme de colectare adecvate pentru deşeurile de baterii şi acumulatori portabili. Aceste sisteme:

(a) permit utilizatorilor finali să elimine deşeurile de baterii sau acumulatori portabili la un punct de colectare accesibil în vecinătatea acestora, ţinând seama de densitatea populaţiei punctele de colectare stabilite în conformitate cu litera (a) din prezentul alineat nu se supun cerinţelor de înregistrare sau de autorizare.

Un alt exemplu ar fi prevederile art. 3 din Directiva nr. 2006/12/CE privind deşeurile, potrivit căruia statele trebuie să ia toate măsurile adecvate pentru a încuraja prevenirea sau reducerea producerii de deşeuri şi a caracterului lor nociv, în special prin:

1. dezvoltarea unor tehnologii curate care utilizează mai raţional resursele naturale;
2. utilizarea progresului tehnic şi introducerea pe piaţă a produselor proiectate pentru a nu contribui sau a contribui în cea mai mică măsură posibilă, prin caracteristicile de fabricaţie, utilizarea sau eliminarea lor la creşterea cantităţii sau a caracterului nociv a deşeurilor şi a riscurilor de poluare,
3. dezvoltarea tehnicilor adecvate pentru eliminarea definitivă a substanţelor periculoase din conţinutul deşeurilor destinate recuperării,
4. recuperarea deşeurilor prin reciclare, reutilizare sau regenerare sau orice alt proces, în vederea extracţiei materiilor prime auxiliare sau utilizarea deşeurilor ca sursă de energie.

În contrast cu standardele europene, prevederile Legii 787/1996 transferă aceste obligaţii în sarcina agentului economic, statul asumîndu-şi doar obligaţia de coordonare şi efectuare a unor statistici ordinare despre cantitatea deşeurilor. Legea menţionată nu stabileşte posibilitatea unor măsuri de încurajare sau oferirea unor avantaje de a utiliza la maxim şi raţional resursele naturale, eliminînd astfel formarea deşeurilor de producţie sau de consum.


4. Fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Cu referire la această componentă, menţionăm că, deşi nu se poate vorbi despre promovarea concretă şi directă a unor interese/beneficii, unele prevederi din Legea 787/1996 totuşi pot fi considerate drept promotoare a intereselor unui grup de persoane. Spre exemplu, prevederile alineatelor (5) şi (6) din art. 8 care stabilesc că exportul şi comercializarea resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, de baterii de acumulatoare uzate, inclusiv în stare prelucrată, către agenţii economici care se află pe teritoriul Republicii Moldova şi care nu au relaţii fiscale cu sistemul ei bugetar se efectuează pe bază de licenţă, eliberată prin concurs, conform regulamentului aprobat de Guvern.

Faptul că legiuitorul a admis acordarea monopolului desfăşurării unor astfel de activităţi unui agent economic (sau eventual doar unui număr limitat de agenţi economici) se confirmă şi prin prevederile Regulamentului privind modul de desfăşurare a concursului pentru obţinerea licenţei de comercializare a resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, de baterii de acumulatoare uzate, inclusiv în stare prelucrată, către agenţii economici aflaţi pe teritoriul Republicii Moldova şi care nu au relaţii fiscale cu sistemul ei bugetar, precum şi exportul acestora, aprobat prin HG 1284/2002. În opinia noastră, Regulamentul menţionat stabileşte cerinţe exagerate faţă de persoanele care solicită eliberarea licenţelor pentru desfăşurarea acestui gen de activitate (analiza detaliată a acestor prevederi este prezentată la o secţiune separată a prezentului raport).

O altă prevedere a Regulamentului menţionat mai sus care, în opinia noastră, denotă promovarea unor interese este pct. 16 potrivit căruia Camera de Licenţiere eliberează licenţa reperfectată persoanei juridice, învingător al concursului în baza deciziei Comisiei de Licenţiere. Însă decizia comisiei, potrivit pct. 14, se adoptă cu majoritatea de voturi ai membrilor participanţi la şedinţă în baza unui proces-verbal semnat de preşedinte. În caz de paritate de voturi, votul preşedintelui Comisiei este decisiv. Considerăm că aceste două prevederi permit funcţionarului public (preşedintelui Comisiei) să acţioneze la propria latitudine în anumite situaţii şi să aleagă acel agent economic interesele căruia coincid cu interesul respectivului funcţionar public.

De asemenea, nu sunt clare considerentele legale care au stat la baza elaborării şi aprobării HG 1204/2002, în special la stabilirea restricţiilor şi condiţiilor pentru eliberarea licenţelor, şi motivele pentru care comercializarea resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, de baterii de acumulatoare uzate, inclusiv în stare prelucrată, către agenţii economici aflaţi pe teritoriul Republicii Moldova şi care nu au relaţii fiscale cu sistemul ei bugetar, precum şi exportul acestora trebuie să fie desfăşurate doar de către un agent economic. Considerăm că prin promovarea acestor prevederi s-a încercat eliminarea micilor întreprinzători care creau concurenţă "marilor" exportatori şi comercianţi din acest domeniu. Totodată, credem că prin aprobarea acestor prevederi s-au încălcat prevederile Legii 906/1992 privind limitarea activităţii monopoliste şi dezvoltarea concurenţei, precum şi ale Legii 1103/2000 cu privire la protecţia concurenţei.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. După cum am menţionat mai sus, prin stabilirea unor cerinţe exagerate faţă de persoanele juridice care intenţionează să desfăşoare activităţi legate de comercializarea resurselor materiale secundare, poate fi afectată activitatea agenţilor economici care intenţionează să se implice sau deja desfăşoară activităţi în domeniul respectiv, inclusiv, pînă la încetarea definitivă a activităţii acestora (imposibilitatea obţinerii licenţei reperfectate).


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Legea 787/1996 contravine Legii 906/1992 privind limitarea activităţii monopoliste şi dezvoltarea concurenţei. Potrivit prevederilor art. 5 din Legea menţionată sunt interzise orice acţiuni ale organelor administraţiei publice centrale sau locale avînd ca obiect sau putînd avea ca efect restrîngerea, împiedicarea sau denaturarea concurenţei. Astfel, organelor puterii şi ale administraţiei publice centrale sau locale li se interzice să adopte acte şi (sau) să întreprindă acţiuni îndreptate spre limitarea independenţei agenţilor economici, spre crearea de condiţii discriminatorii sau, dimpotrivă, favorabile activităţii unor anumiţi agenţi economici. Totodată, nu pot fi adoptate acte ce pot conduce la limitarea concurenţei şi (sau) la lezarea intereselor agenţilor economici.
Potrivit art. 126 din Constituţia Republicii Moldova şi Legii 1103/2000 cu privire la protecţia concurenţei, statul recunoaşte concurenţa loială drept unul dintre factorii fundamentali ai dezvoltării economiei. În domeniul concurenţei, statul promovează o politică de asigurare a activităţii libere de întreprinzător şi de protecţie a concurenţei loiale. Însă, prevederile alin (5) şi (6) din art. 8 din Legea 787/1996 precum şi Hotărîrea Guvernului nr. 1284 din 02.10.2002 stabilesc măsuri care, de fapt, stagnează promovarea politicii de stat de asigurare a activităţii de întreprinzător libere şi de protecţie a concurenţei loiale.
Actul normativ expertizat contravine prevederilor art. 1 alin. (1); art. 3; art. 4 alin. (3) şi art. 9 din Legea 1103/2000 cu privire la protecţia concurenţei, precum şi a principiilor de bază ale protecţiei concurenţei potrivit cărora autorităţile administraţiei publice centrale şi locale sînt obligate să contribuie la dezvoltarea şi la protecţia concurenţei loiale.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale Limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Atît Legea 787/1996, cît şi HG 1284/2002 conţin norme care reglementează activităţi ale autorităţilor publice centrale şi locale, însă modalitatea de exercitare a atribuţiilor acordate acestor autorităţi nu este clar reglementată şi detaliată în cadrul acestor acte normative.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 3

Atribuţiile ministerelor, departamentelor şi ale organelor administraţiei publice locale
(1) Ministerele şi departamentele:
a) organizează şi coordonează activitatea de utilizare a resurselor secundare ce se formează la unităţile din subordine şi a celor achiziţionate în scopul asigurării cu materie primă a procesului de producţie;
b) dau publicităţii efectele economice, ecologice şi sociale ale utilizării resurselor secundare;
c) asigură aplicarea la unităţile din subordine a experienţei avansate în domeniul utilizării resurselor secundare.
(2) Organele administraţiei publice locale:
a) asigură dezvoltarea unei reţele de puncte de achiziţionare a materiei prime secundare, precum şi crearea condiţiilor pentru antrenarea populaţiei în activitatea de colectare şi predare a deşeurilor de consum;
b) creează întreprinderi de prelucrare a deşeurilor de producţie şi de consum cu diferite tipuri de proprietate şi forme organizatorico-juridice.

Articolul este afectat de un element de coruptibilitate şi anume: lipsa procedurilor administrative, deoarece nu se stabileşte clar care este modalitatea de exercitare a atribuţiilor acordate acestor autorităţi.
Astfel, reglementarea modului de exercitare a atribuţiilor autorităţilor publice trebuia să fi realizată prin înscrierea exactă a normelor care să reglementeze în mod detaliat procedura şi termenele în care urmează să fie executate atribuţiile respective.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

n actul legislativ urmează a se prevedea, după caz, modul de exercitare a atribuţiilor acordate.

2

Art.5 alin.(1) lit. b)

b) să inventarieze sau să întocmească în timp util fişa tehnică a deşeurilor de producţie şi de consum formate şi să prezinte informaţia respectivă organelor statistice;

Prevederea evidenţiată reprezintă o formulare lingvistică ambiguă care permite interpretări abuzive, deoarece nu este stabilit care este şi cum se determină "utilitatea" timpului în care agentul economic trebuie să întocmească fişa tehnică a deşeurilor de producţie şi de consum formate şi să prezinte informaţia respectivă organelor statistice. Totodată nu este stabilit termenul de prezentare a informaţiei respective organelor statistice.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De stabilit expres care sunt termenele de întocmire şi prezentare a informaţiei.

3

Art.5 alin.(2)

(2) Colectarea, păstrarea, prelucrarea resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, de baterii de acumulatoare uzate, inclusiv în stare prelucrată, de către agenţi economici din Republica Moldova se efectuează pe bază de licenţă, eliberată în conformitate cu legislaţia.

Nu este clar care de fapt este legislaţia care trebuie consultată şi aplicată pentru a primi licenţa ce permite desfăşurarea unui asemenea gen de activitate.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

De a concretiza care este legislaţia relevantă care reglementează modul şi condiţiile de eliberare a licenţei în domeniu.

4

Art.6 alin.(2)

(2) Pentru ţinerea evidenţei şi întocmirea rapoartelor statistice privind resursele secundare se utilizează formulare aprobate în modul stabilit.

Din această prevedere legală nu este clar care este organul competent să aprobe formularele pentru ţinerea evidenţei şi întocmirea rapoartelor statistice privind resursele secundare şi care este modalitatea de aprobare a acestor formulare.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a concretiza care este autoritatea publică competentă să aprobe formularele pentru ţinerea evidenţei şi întocmirea rapoartelor statistice privind resursele secundare şi care este modalitatea de aprobare a acestor formulare.

5

Art.7 alin.(1)

"(5)... Licenţele se eliberează agenţilor economici persoane juridice pe bază de concurs; condiţiile concursului se stabilesc de Guvern.
(6) Comercializarea resturilor şi deşeurilor de metale feroase şi neferoase, de baterii de acumulatoare uzate, inclusiv în stare prelucrată, către agenţi economici care se află pe teritoriul Republicii Moldova şi care nu au relaţii fiscale cu sistemul ei bugetar se efectuează pe bază de licenţă, eliberată prin concurs, conform regulamentului aprobat de Guvern.

Suntem în prezenţa unei norme de blanchetă precum şi atribuirea unui spectru larg de atribuţii discreţionare autorităţii publice centrale. Totodată nu este clar care sunt condiţiile de bază şi procedura de desfăşurare a concursului pentru obţinerea licenţei ce permite desfăşurarea unei astfel de activităţi.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare

De concretizat la nivel de reglementări legislative condiţiile şi modalitatea de desfăşurare a unui astfel de concurs.

6

Capitolul III. Condiţiile de participare la concurs (integral pct. 9 - 11) din Hotărîrea Guvernului nr.1284 din 02.10.2002

Prevederile regulamentului stabilesc cerinţe excesive faţă de subiectul care solicită realizarea unui drept al său. Considerăm că în astfel de situaţii relaţiile coruptibile sînt inevitabile.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

De stabilit cerinţe ce ar permite subiectului care solicită realizarea unui drept al său să-l exercite liber şi să se afle pe poziţii de egalitate cu alţi participaţi la concurs.

7

Pct. 17 din Hotărîrea Guvernului nr.1284 din 02.10.2002

17. Rezultatele concursului pot fi contestate în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Suntem în prezenţa unei norme de trimitere, deoarece legiuitorul nu stabileşte care este de fapt legislaţia pertinentă care poate fi aplicată la contestarea rezultatelor concursului. De asemenea, nu sunt stabilite proceduri şi termene de realizare a acestui drept.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

De concretizat legislaţia precum şi de stabilit expres care este procedura şi termenele de depunere a contestaţiilor.





Concluzii

În concluzie menţionăm că unele prevederi ale Legii 787/1996 cu privire la resursele materiale secundare, precum şi Hotărîrea Guvernului nr.1284/2002 (integral) au un impact negativ şi afectează intereselor micilor întreprinzători care intenţionează să desfăşoare activităţi reglementate de actele normative menţionate mai sus.

Totodată, considerăm că actele normative examinate mai sus nu sunt în concordanţă atît cu prevederile lit. b) alin. (2) articolul 126 din Constituţia Republicii Moldova, cît şi cu prevederile Legii 906/1992 privind limitarea activităţii monopoliste şi dezvoltarea concurenţei precum şi a Legii 1103/2000 cu privire la protecţia concurenţei.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei