Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Ianuarie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul hotărîrii Parlamentului cu privire la statutul, structura, devizul de cheltuieli şi cuantumul salariului funcţiei membrilor şi colaboratorilor Cosiliului Coordonator al Audiovizualului

(înregistrat în Parlament cu numărul 4861 din 20 Decembrie 2006)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului hotărîrii Parlamentului cu privire la statutul, structura, devizul de cheltuieli şi cuantumul salariului funcţiei membrilor şi colaboratorilor Cosiliului Coordonator al Audiovizualului.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este hotărîre a Parlamentului, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul promovării proiectului nu este indicat în textul acestuia sau într-o nota informativă. Din analiza proiectului se poate constata că acesta intervine cu reglementării menite să asigure implementarea plenară a Codului audiovizualului în partea ce se referă la statutul Consiliului coordonator al audiovizualului şi a competenţelor acestuia. De asemenea, proiectul hotărîrii prevede instituirea reglementărilor privind procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmitere.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

În acelaşi timp, remarcăm că elaborarea proiectului şi promovarea lui s-a făcut în condiţiile lipsei de transparenţă şi cu încălcarea standardelor minime de cooperare stabilite în secţiunea 4 a Concepţiei de cooperare a Parlamentului cu societatea civilă, ţinînd cont de caracterul sensibil şi rezonanţa socială a problemelor abordate.

Astfel, menţionăm faptul că, deşi proiectul a fost publicat pe site-ul Parlamentului la 26 decembrie 2006, urmînd ca organizaţiile societăţii civile să înainteze contribuţii în termen de 15 zile lucrătoare de la data plasării proiectului, acesta a fost supus dezbaterilor parlamentare şi adoptat "în regim de urgenţă" la 28 decembrie 2006.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. În lipsa unei note informative sau neplasarea acesteia pe situl Parlamentului, considerăm argumentarea proiectului drept insuficientă.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Textul proiectului nu conâine referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul conţine norme care pot fi calificate drept promotoare de interese departamentale ale Consiliului coordonator al audiovizualului. Pentru detalii a se vedea p. 13 al prezentului raport de expertiză.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Unele prevederi ale proiectelor supuse expertizei ar putea fi calificate drept aducătoare de prejudicii, însă acestea nu vor afecta în mod considerabil interesul public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului nu sînt conforme legislaţiei în vigoare şi riscă să intre în conflict cu normele legale existente. Pentru detalii a se vedea p. 13 al prezentului raport de expertiză.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul nu respectă întocmai regulile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic. Pentru detalii a se vedea p. 13 al prezentului raport de expertiză.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul reglementează în mod distinct activitatea Consiliului coordonator al audiovizualului. Aceste reglementări nu sînt conforme statutului, acordă CCA atribuţii extensive de reglementare, atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive etc. Pentru detalii a se vedea p. 13 al prezentului raport de expertiză.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 4 Statut CCA

Membrii Consiliului Coordonator al Audiovizualului supervizează următoarele direcţii de reglementare a activitţii în domeniu:

Art.4 are un conţinut deficient din punct de vedere al normelor lingvistice şi de tehnică legislativă.

Astfel, nu este clară formula: "Membrii Consiliului Coordonator al Audiovizualului supervizează următoarele direcţii de reglementare a activităţii în domeniu:"

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revăzut formularea.

2

Art. 4 lit.a) Statut CCA

a) respectarea legislaţiei, normelor juridice în vigoare de către instituţiile audiovizuale

Este important de menţionat că teoria generală a dreptului defineşte că normele juridice includ prin sine şi termenul de "legislaţie".

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

De revăzut formularea.

3

Art.4 lit. b) Statut CCA

Membrii CCA supervizează "relaţiile externe".

Nu este clar care relaţii externe sunt vizate de norma respectivă.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revăzut formularea.

4

Art.4 lit. c) Statut CCA

Membrii CCA supraveghează "licenţierea genurilor de programe audiovizuale".

Formula "licenţierea genurilor de programe audiovizuale" este originală, dar corect este "eliberarea licenţelor de emisie".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revăzut formularea.

5

Art.4 lit. d) Statut CCA

membrii CCA supervizează "supravegherea instituţiilor audiovizuale din teritoriu"

Este vorba de o tautologie: "supervizează(supraveghează) supravegherea".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revăzut formularea.

6

Art.4 lit. e) Statut CCA

Membrii CCA supervizează "monitorizarea programelor audiovizuale".

În conformitate cu art.40 lit. d) din Codul Audiovizualului formula corectă este monitorizarea conţinutului serviciilor de programe.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De revăzut formularea.

7

Art.4 lit. f) Statut CCA

Membrii CCA supervizează "perspectivele dezvoltării audiovizualului autohton"

Nu este clar ce şi cum se supervizează în acest caz.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revăzut formularea.

8

Art.5 alin.(1) Statut CCA

(1) CCA se întruneşte în sedinte publice de două ori pe lună sau de câte ori este necesar.

Este deficient din punct de vedere al normelor lingvistice.

Alte riscuri
Deficienţe de redactare.

Propunem următoarea formulă: "CCA se întruneşte în şedinţe publice de câte ori este necesar, dar nu mai puţin decât de două ori pe lună".

9

Art.15 Statut CCA

"Preşedintele conduce CCA şi coordonează activitatea membrilor acestuia, în limitele competenţelor stabilite de Codul Audiovizualului nr. 260-XVI din 27.07.2006 nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare".

Este o prevedere neconformă cuprinsului altor articole.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Propunem să se excludă " nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare"

10

Art.22 Statut CCA

"în absenta preşedintelui şi a vicepreşedintelui, va fi desemnat un alt membru al CCA, care să îndeplinească aceste atribuţii."

Art.23 prevede că un alt membru va conduce şedinţele CCA prin delegare. Considerăm că preşedintele nu trebuie să aibă dreptul de a delega pe cineva în locul său, or, acesta este ales de către CCA, deci şi înlocuirea sa trebuie să fie votată.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Propunem ca desemnarea să se facă prin votare.

11

Art.24

CCA, la iniţiativa preşedintelui sau a cel puţin trei membri, are dreptul, o singură dată şi pe baza unor argumente întemeiate, să solicite reexaminarea unei probleme sau a unei decizii adoptate. Excepţie fac deciziile cu referire la acordarea licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie.

Art.24 are un caracter deficient din punct de vedere al normelor de logică juridică, or, nu este clar dacă deciziile cu referire la acordarea licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie nu pot fi revăzute sau pot fi revăzute ori de câte ori este nevoie?

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revăzut formularea.

12

Art. 26

Structura organizatorică, înfiinţarea şi desfiinţarea unor nivele din structură şi statul de funcţii se aprobă de membrii CCA.

Formularea articolului lasă loc pentru interpretări nu este clar cum şi de cine vor fi adoptate reglementările respective.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Art. 26 urmează a fi modificat după cum urmează:

"Structura organizatorică, înfiinţarea şi desfiinţarea unor nivele din structură şi statul de funcţii se aprobă de către CCA"

13

Art. 27 şi art. 28 Statut CCA

Art. 27 Personalul aparatului tehnic de specialitate este angajat, în condiţiile prevăzute de lege.

Art. 28 (1) Programul de lucru al colaboratorilor CCA este de 8 ore zilnic, între orele 8.00 – 17.00.

(2) În condiţii excepţionale, se pot aproba derogări de la programul normal de lucru.

Aceste articole sînt inutile şi se referă la domeniul de reglementare a unui act intern al CCA.

Alte riscuri
Norme inutile

Propunem excluderea articolelor din proiect.

14

Art.31 alin.(1) Statut CCA

Secretarul CCA pregăteşte şedinţele Consiliului Coordonator al Audiovizualului

Considerăm formula în cauză deficientă.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem următoarea formulă:

"Secretarul CCA asigură desfăşurarea şedinţelor CCA"

15

Art. 35 Statut CCA

Direcţia expertiză şi licenţiere:" - ţine evidenţa expirării termenelor de intrare în emisie şi întocmeşte sinteze pe această temă;".

Considerăm această clauză inutilă, or, acest moment coincide cu momentul expirării licenţei de emisie

Alte riscuri
Norma inutilă

De exclus norma respectivă

16

Art. 35 Statut CCA

art. 35 Direcţia Expertize şi Licenţiere face propuneri de decizii, avize şi hotărâri ale CCA legate de activitatea de licenţiere a CCA

În conformitate cu art. 35 Direcţia Expertize şi Licenţiere face propuneri de decizii, avize şi hotărâri ale CCA legate de activitatea de licenţiere a CCA, iar în conformitate cu articolul 8 din proiect, în exercitarea atribuţiilor sale, CCA adoptă decizii, instrucţiuni sau, după caz, recomandări.

Aşadar norma generală (art. 8) nu prevede posibilitatea adoptării avizelor şi hotărârilor de către CCA.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De corelat normele art. 8 şi art. 35

17

art.37 Statut CCA

"Art. 37 Direcţia monitorizare îndeplineşte următoarele atribuţii:

- monitorizarea conţinutului programelor operatorilor de radiodifuziune şi de televiziune, respectarea grilelor de program înscrise în caietele de sarcini ale deţinătorilor de licenţe de emisie, respectarea legislaţiei şi a reglementărilor în domeniul audiovizualului;

- monitorizarea programelor posturilor de televiziune si de radio pentru perioade determinate, corelînd rezultatele acestor monitorizări cu prevederile din caietele de sarcini, din legislaţia în domeniu, în vederea prezentării CCA de rapoarte specifice conţinînd analize ale rezultatelor monitorizarilor conţinutului programelor audiovizuale"

Prevederile art.37, primele 2 linii din proiect urmează a fi coroborate cu prevederile art.40 lit. d) din Codul audiovizualului.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a revizui prevederile.

18

art.37 Statut CCA

sesizarea CCA, în limita resurselor tehnice şi de personal, asupra abaterilor constatate privind conţinutul programelor de televiziune şi de radio, care nu fac obiectul monitorizării sistematice.

Din art.37 reiese şi o atribuţie a Direcţiei monitorizare cum este sesizarea CCA, în limita resurselor tehnice şi de personal, asupra abaterilor constatate privind conţinutul programelor de televiziune şi de radio, care nu fac obiectul monitorizării sistematice. Norma respectivă, în viziunea noastră are un caracter confuz.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a revizui prevederile.

19

art.40 Statut CCA

identifică sursele de informare relevante pentru activitatea CCA sub aspectul alinierii la standardele europene în domeniu şi asigură documentarea, analiza, sintetizarea sau traducerea materialelor privind procesul de integrare europeană (reglementări, directive, recomandări, convenţii, documente transmise de Comisia Europeană);

Art.40 are un caracter ambiguu, fapt care îl va face inutilizabil.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem revizuirea conţinutului acestuia cu clarificarea a ceea ce s-a avut în vedere.

20

Art.40 Statut CCA

Serviciul relaţii externe susţine corespondenţa

Nu este clar ce se are în vedere prin "susţine".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem revizuirea conţinutului acestuia cu clarificarea a ceea ce s-a avut în vedere.

21

Art.40 Statut CCA

Serviciul relaţii externe avizează proiectele acordurilor bilaterale din domeniul audiovizualului

Serviciul relaţii externe ar putea să pregătească proiecte de avize, însă aprobarea (semnarea) acestora ar trebui să ţină de competenţa CCA.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

De a revizui prevederile.

22

Art.42 Statut CCA

- verifică şi avizează documentaţia juridică privind cedarea licenţei de emisie, conform prevederilor legale;

Linia 4 urmează a fi exclusă, deoarece nu poate fi acceptată ideea că licenţa de emisie să fie transmisibilă.

Alte riscuri
Norma declarativă

De a exclude prevederile respective.

23

Art.44 şi 45 Statut CCA

Art. 44 Prezentul Statut se completează cu prevederile legislaţiei în vigoare.

Art.45 Orice modificare legislativă în domeniu determină în mod obligatoriu modificarea corespunzătoare a prezentului Statut.

Articolele respective au un caracter declarativ şi inutil

Alte riscuri
Norme inutile şi declarative

De exclus articolele respective.

24

Textul integral al Statutului

Terminologia utilizată în cadrul proiectului nu este conformă cu cea utilizată în Codul audiovizualului. De exemplu, în art. 2 din Cod sînt interpretaţi termenii utilizaţi, însă în proiectul avizat nu s-a ţinut cont de respectivele interpretări.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

De a revizui proiectul în plan stilistic şi gramatical.

25

Art. 6 lit. e) din Regulament

Anunţul cu privire la desfăşurarea concursului va cuprinde şi informaţia despre durata licenţei.

Considerăm acest fapt inutil, deoarece durata licenţei este prevăzută de lege. Mai mult, această expresie ne duce la ideea că termenul de valabilitate al licenţei poate fi variabil.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a revizui prevederile.

26

Art. 11 din Regulament

Criteriile de departajare a participanţilor la concursul pentru utilizarea frecvenţelor radio şi a canalelor TV:

Criteriile sunt pur subiective, ceea ce ar putea crea condiţii fertile pentru abuzuri şi corupţie. De asemenea, acest articol limitează orice concepţie de libertate editorială, participanţii la concurs urmând să studieze concepţiile membrilor CCA şi să ralieze concepţiile sale concepţiilor membrilor CCA.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Art.11 urmează a fi revizuit în întregime.

27

Art.12 lit. b) din Regulament

Cererea de eliberare a licenţei se respinge dacă nu este frecvenţă disponibilă.

Alte riscuri
Normă inutilă

Propunem excluderea acestei prevederi, deoarece cererile se depun după anunţarea concursului ceea ce presupune că frecvenţa scoasă la concurs este disponibilă.

28

Art. 21din Regulament

Licenţa de emisie se perfectează în termen de 3 zile lucrătoare, din ziua semnării deciziei de eliberare a licenţei. Licenţa se eliberează la prezentarea documentului care confirmă achitarea taxei pentru licenţă.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

Considerăm că este necesar de stabilit un termen-limită pentru semnarea deciziei, pentru a se evita orice eventual abuz din partea CCA.

29

Art.24 alin.(4) din Regulament

Decizia privind reluarea valabilităţii licenţei se adoptă de CCA în termen de 5 zile lucrătoare şi se aduce la cunoştinţă titularului de licenţă, de asemenea, în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii înştiinţării respective şi a verificării faptului de lichidare a circumstanţelor care au dus la suspendarea licenţei.

Formularea în cauză are un caracter abuziv şi coruptibil, deoarece verificarea circumstanţelor care au dus la suspendarea licenţei poate dura luni de zile.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate

Propunem excluderea formulei "şi a verificării faptului de lichidare a circumstanţelor care au dus la suspendarea licenţei."

30

Art.25 alin.(7) din Regulament

"Activitatea titularului, în perioada examinării cererii privind reperfectarea licenţei, se reglementează prin decizia CCA"

Această prevedere comportă un risc sporit de coruptibilitate şi urmează a fi exclus. Atâta timp cât licenţa se consideră valabilă, nu este nevoie de vreo reglementare din exterior.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

De a exclude prevederea respectivă.

31

Art.28 şi art.29 din Regulament

Art.28 şi art.29 reglementează cesiunea licenţei de emisie. Considerăm că aceste articole urmează a fi excluse, deoarece licenţa trebuie să fie incesibilă, pe motiv de concurenţă loială.

Alte riscuri
Eventuala concurenţă neloială la aplicarea practică

De exclus normele respective.





Concluzii

Considerăm că proiectul Statutului urmează a fi revizuit de către autori, deoarece conţine în mare parte doar prevederi declarative şi superficiale, iar Regulamentul cu privire la procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie urmează a fi revizuit, deoarece comportă un risc sporit de coruptibilitate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei