Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

17 August 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii învăţămîntului

(înregistrat în Parlament cu numărul 2832 din 31 August 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii învăţămîntului.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Educaţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Categoria actului legislativ nu este determinată. Deoarece se propune modificarea Legii învăţământului nr. 547-XIII din 21.07.1995, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (5) şi art. 35 alin (3) ale Legii privind actele legislative, legile organice se modifică prin legi cu aceiaşi putere juridică sau putere juridică superioară. Astfel, proiectul de lege în cauză face parte din categoria legilor organice şi la rândul său poate fi supus modificării sau completării numai de un act juridic cu o forţă juridică egală sau superioară.


3. Scopul promovării proiectului Scopul elaborării proiectului în cauză a fost generat denecesitatea reformării învăţământului superior din Republica Moldova şi aducerii legislaţiei în vigoare în concordanţă cu tendinţele de modernizare a sistemului educaţional naţional, fiind modificate metodologia de alegere, numire şi confirmare a organelor de conducere din instituţiile de învăţământ superior.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă menţionează necesitatea modificării cadrului normativ de organizare şi funcţionare a instituţiilor de învăţământ superior în acord cu tendinţele de modernizare a sistemului educaţional naţional.

Argumentarea pusă la dispoziţie de autor conţine specificarea potrivit căreia procedurile actuale ce reglementează procedura de alegere, numire şi confirmare a organelor de conducere din instituţiile de învăţământ superior este prevăzută de diferite acte normative, fapt care creează anumite dificultăţi în interpretarea şi aplicarea acestora. Afirmaţia în cauză nu este confirmată de o listă a actelor normative în cauză, care urma să fie anexată la materialele informative.

De asemenea, în Nota informativă nu a fost reflectată efectuarea unei serii de proceduri prealabile, indispensabile elaborării proiectelor de legi:

1. În conformitate cu prevederile art. 18 din Legea 780/2001 o condiţie necesară elaborării proiectului de lege este efectuarea unei investigaţii ştiinţifice şi a unui studiu comparat;
2. Nu sunt trimiteri la experienţa şi reglementările în domeniu ale altor ţări sau corespunderea cu normele acquis-ului comunitar în domeniu, fiind doar specificat că la elaborarea proiectului au fost luate în considerare practicile şi experienţa altor ţări.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Atît proiectul, cît şi nota informativă la acesta nu conţin referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Analizând proiectul legii, observăm că se propune constituirea unui organ independent - Consiliul Naţional pentru Confirmarea Rectorilor Instituţiilor de Învăţământ Superior, ceia ce presupune eventuale cheltuieli bugetare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul nu conţine norme care să fie în contradicţie directă cu prevederile legislaţiei în vigoare, deşi anumite prevederi ale acestuia necesită o reconsiderare şi o coordonare cu actele legislative în vigoare. Analiza detaliată a acestor prevederi este enunţată la punctul 13 din prezentul raport de expertiză.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul reglementează doar tangenţial, activitatea autorităţilor administraţiei publice centrale. Observaţiile critice vor fi analizate la punctul 13 din prezentul raport.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 48 alin (3)

(3) Conducerea instituţiei de învăţămînt superior se realizează în conformitate cu Carta universitară, aprobată de adunarea generală a instituţiei, de comun acord cu Ministerul Educaţiei şi Tineretului.

Caracterul normei în cauză limitează autonomia universitară şi poate genera condiţii de manifestare a corupţiei prin transmiterea Ministerului de resort a unor atribuţii discreţionare.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Excluderea prevederii: "de comun acord cu Ministerul Educaţiei şi Tineretului."

2

Art.48 alin (4)

(4) Rectorii instituţiilor de stat de învăţămînt superior sînt aleşi pe bază de concurs, prin vot secret, de adunarea generală a instituţiilor, cu excepţia rectorului instituţiei de învăţămînt de pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova, rectorilor instituţiilor de învăţămînt superior subordonate Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Apărării şi Serviciului de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova, care sînt numiţi în funcţie de către autorităţile respective. Rectorii tuturor instituţiilor de stat de învăţămînt superior sînt confirmaţi în post prin Decret al Preşedintelui Republicii Moldova. Rectorii instituţiilor private de învăţămînt superior sînt confirmaţi în post în baza deciziei adunării generale a fondatorilor instituţiei, aprobată de Colegiul Ministerului Educaţiei şi Tineretului.";

Alin. (4) la rândul său limitează autonomia universitară a instituţiilor de învăţământ privat şi poate genera condiţii de manifestare a corupţiei prin transmiterea Ministerului de resort a unor atribuţii discreţionare.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Întru neadmiterea interpretării discreţionare şi omiterea unui element al coruptibilităţii propunem excluderea sintagmei " aprobată de Colegiul Ministerului Educaţiei şi Tineretului."

3

Art.48 alin (4)

(4) Rectorii instituţiilor de stat de învăţămînt superior sînt aleşi pe bază de concurs, prin vot secret, de adunarea generală a instituţiilor..."

În cadrul Notei informative este menţionat faptul că proiectul prevede constituirea Consiliul Naţional pentru Confirmarea Rectorilor Instituţiilor de Învăţământ Superior, însă în text acest fapt expres nu este prevăzut.
Astfel putem presupune că autorul proiectului a comis două greşeli involuntar sau intenţionat şi anume: ţinând cont de faptul că titlul Notei informative aparţine proiectului Hotărârii de Guvern, de aici şi lipsa prevederii constituirii unui asemenea Consiliu. A doua este sintagma "adunarea generală a instituţiilor", organ deliberativ care nu este expres prevăzut în art. 46 din Legea învăţământului nr. 547-XIII din 21.07.1995.
În caz că "adunarea generală a instituţiilor" şi este aşa numitul Consiliu, atunci e vorba de crearea unei structuri menite practic sa lichideze autonomia universitară.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Întru păstrarea autonomiei universitare este necesară ajustarea textului în aspectul substituirii cuvântului "instituţiilor" prin cuvîntul "instituţiei".
Fapt ce ar corespunde normelor acquis-ului comunitar în domeniu.
Altfel spus, modificarea propusă (fiind greşeală involuntară sau intenţionată) limitează autonomia universitară în domeniul conducerii, funcţionării şi administrării.

4

Art.48 alin (4/1)

"(4/1) Posturile de conducere în instituţia de învăţămînt superior se ocupă prin concurs pe un termen de patru ani. Aceeaşi persoană poate deţine acelaşi post de conducere doar două mandate consecutive.";

Nota informativă menţionează faptul că elaborarea proiectului de lege este condiţionată de dificultăţile întâlnite la interpretarea şi aplicarea procedurilor de alegere, numire şi confirmare a organelor de conducere din instituţiile de învăţământ superior, prevederi care se conţin în diferite acte normative. Astfel, în alineat nu este specificat că prevederea în cauză se referă la instituţiile de stat sau private.
Metodologia alegerii, numirii şi confirmării în funcţie a conducerii instituţiilor de învăţământ superior de stat nu prevede procedura revocării din funcţie a rectorilor. Fapt ce nu corespunde normelor acquis-ului comunitar în domeniu.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Întru evitarea interpretării ambigue propunem completarea alineatului după sintagma " instituţia de învăţămînt superior" cu sintagma "de stat".

În acest sens propunem completarea alin. (41) cu următoarea propoziţie: "Rectorul poate fi revocat din functie de catre adunarea generală a instituţiei prin aceeaşi procedură aplicată la alegerea lui.".





Concluzii

În concluzie, menţionăm că proiectul legii poate fi adoptat cu condiţia excluderii elementelor cu caracter de coruptibilitate, menţionate în tabelul inclus la punctul 13 din prezentul raport de expertiză şi includerea în conformitate cu prevederile art. 6 alin (5), art. 7 alin. (1), (2), art. 27 alin. (1), (2) din Legea 780/2001 a clauzei de adoptare cu indicarea apartenenţei proiectului de lege la categoria legilor organice.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei