Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

15 Aprilie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la statutul juridic al adopţiei

(înregistrat în Parlament cu numărul 1175 din 20 Aprilie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la statutul juridic al adopţiei.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative se menţionează că: „Finalităţile urmărite de proiectul de lege sunt: colaborarea autorităţilor competente în vederea promovării adopţiei naţionale, delimitarea clară a atribuţiilor şi responsabilităţilor autorităţilor în domeniul adopţiei, reducerea numărului de copii aflaţi în instituţii rezidenţiale prin adopţia lor, determinarea operativă a statutului în vederea stabilirii unei forme de protecţie adecvate”.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat.


6. Suficienţa argumentării. Considerăm că argumentarea proiectului nu este suficientă şi nu corespunde articolului 20 al Legii 780/2001, potrivit căruia nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.

Din lectura notei informative în varianta plasată pe pagina web a Parlamentului poate fi urmărită doar evoluţia tehnică a procesului de elaborare a proiectului la nivel de Guvern (constituirea unor grupuri de lucru, menţionarea unor porunci şi indicaţii de Guvern, a unor informaţii elaborate şi prezentate de către Procuratura Generală, modificările structurale în cadrul autorităţilor publice centrale de specialitate şi, respectiv, transferarea de competenţe etc.).

Cuprinsul propriu-zis al proiectului legii şi elementele novatorii ale acestuia sunt abordate foarte superficial, fără a face evaluarea în retrospectivă şi perspectivă a procesului de adopţie în Republica Moldova şi anume:
• care au fost şi care sunt deficienţele procesului existent de adopţie
• lipsesc cifre referitor la numărul adopţiilor efectuate anterior (inclusiv internaţionale),
• nu este prezentat numărul estimativ al copiilor care pot fi supuşi adopţiei
• nu este prezentat numărul potenţialilor adoptatori atît din ţară, cît şi de peste hotare
• nu sunt descrise efectele implementării legii respective şi cum va fi ameliorată situaţia copiilor adoptabili etc.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Potrivit notei informative la proiectul supus expertizei: „Elaborarea şi aprobarea proiectului de lege se încadrează în totalitatea acţiunilor întreprinse de către Republica Moldova pentru alinierea la statele europene şi la standardele acceptate de acestea, precum şi pentru executarea obligaţiilor internaţionale asumate prin semnarea tratatelor internaţionale şi ratificarea unui şir de convenţii europene în domeniul protecţiei copilului”.

De asemenea, în textul proiectului (art. 6) se face trimitere la Convenţia de la Haaga asupra protecţiei copiilor şi cooperării în materia adopţiei internaţionale din 29 mai 1993.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În opinia noastră, afirmaţia autorilor privind lipsa unor cheltuieli pentru implementarea proiectului nu este justificată, deoarece o serie de prevederi ale proiectului vor putea fi implementate doar dacă va exista o finanţare adecvata (spre exemplu: art. 10 şi 52 din proiect).



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din lectura proiectului nu poate fi dedusă promovarea directă sau stabilirea unor interese beneficii pentru anumite categorii de persoane, scopul de bază al proiectului fiind protecţia intereselor şi drepturilor legitime ale copiilor care pot fi supuşi adopţiei.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. În opinia noastră, în textul proiectului poate fi observată o discriminare „pozitivă” a persoanelor străine care doresc să adopte un copil din Republica Moldova (art. 3 lit. f) din proiect), însă această prevedere nu poate fi tratată ca aducătoare de prejudicii, deoarece adopţia naţională “preferenţială” este o practică consacrată la nivel mondial.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Din analiza proiectului nu rezultă careva contradicţii directe ale acestuia cu prevederile legislaţiei în vigoare, însă anumite prevederi ale acestuia vor putea fi aplicate doar după modificare de rigoare a Codului familei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul corespunde în mare parte regulilor de redactare tehnico-juridică cu unele excepții, care sunt reflectate în tabelul de la punctul 13 al prezentului raport de expertiză.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conține un șir de norme care se referă la reglementarea competențelor autorităților centrale de specialitate și ale autorităților administrației publice locale în domeniul adopției.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Denumirea Legii

“privind statutul juridic al adopţiei”

Prin statut juridic înţelegem ansamblu al normelor de drept care reglementează drepturile şi obligaţiile unei persoane fizice sau juridice şi care exprimă structura şi atributele lor specifice raportate la un anumit element de referinţă avut în vedere. Caracteristica concretă a statutului juridic implică reliefarea tuturor atributelor juridice specifice subiectului dat . Prin regim juridic înţelegem ansamblul unitar de reglementari avand ca obiect o anumita activitate, drepturile si obligatiile unor categorii de persoane, situatia unor bunuri etc.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Se propune ca cuvântul “statut” să fie substituit prin cuvântul “regim”.

2

Art. 2.

familie extinsă – părinţii biologici, copilul şi rudele acestuia pînă la gradul IV inclusiv;

Noțiunea reapectivă necesită a fi coroborată cu noțiunile utilizate în cuprinsul Codului familiei.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Noțiunea urmează a fi ajustată noţiunilor utilizate în Codul familiei.

3

Art. 4 și art. 5

«Informarea şi opinia copilului», «Continuitatea în procesul adopţiei»

În principiu, aceste două articole dezvoltă pe larg 2 principii enumerate la articolul 3 din proiect. În această ordine de idei, nu este clar raționamentul autorilor de a dezvolta doar 2 dintre cele 9 principii.

Alte riscuri
Incoerență internă

Revizuirea articolelor respective, inclisiv prin descrierea tuturor principiilor enumerate la articolul 3 din proiect.

4

Art. 9

Atribuţiile în domeniul adopţiei ale misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare ale Republicii Moldova

Deși articolul 6 din proiect menționează în mod expres autoritățile competente în domeniul adopției, articolul 9 prevede o categorie suplimentară de autorități și anume – oficiile consulare.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Includerea oficiilor consulare în articolul 6 din proiect, care prevede totalitatea autorităţilor competente în domeniul adopţiei.

5

Art. 10 alin. (1)

(1) Organizaţiile neguvernamentale străine cu atribuţii în domeniul adopţiei internaţionale sînt organizaţii neguvernamentale, nonprofit, care au sau intenţionează să aibă reprezentanţe (filiale) în Republica Moldova şi care întrunesc condiţiile prevăzute de prezenta lege şi de Legea cu privire la asociaţiile obşteşti nr. 837-XIII din 17 mai 1996: a) sînt persoane juridice legal constituite şi înregistrate în Republica Moldova; b) sînt acreditate de autoritatea centrală în domeniul adopţiei din Republica Moldova; c) înfiinţarea, funcţionarea şi situaţia lor financiară este sub controlul şi supravegherea autorităţilor competente ale Republicii Moldova; d) sînt acreditate de autorităţile centrale pentru adopţie din statul primitor, parte a Convenţiei de la Haga sau a statului cu care există un acord bilateral.

Nu este clar care ar fi statutul asociaţiilor respective pe teritoriul R. Moldova: vor fi la fel asociaţii obşteşti sau ar putea să se înregistreze şi în altă formă organizatorico-juridică? Cine va acredita activitatea acestor organizaţii? Care va fi procedura aplicată?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Proiectul legii trebuie completat cu prevederi detaliate referitor la procedura de înregistrare şi de acreditare a organizaţiilor neguvernamentale străine cu atribuţii în domeniul adopţiei internaţionale.

6

Art. 10 alin. (2)

(2) Normele metodologice de acreditare şi modul de funcţionare a organizaţiilor neguvernamentale străine, menţionate în alineatul (1) al prezentului articol, lista serviciilor şi activităţilor care pot fi desfăşurate de acestea în domeniul adopţiei internaţionale se stabilesc prin hotărîre de Guvern.

Nu este clar de ce proiectul legii conţine referinţe foarte generale la procesul de înregistrare şi acreditare a organizaţiilor neguvernamentale străine cu atribuţii în domeniul adopţiei internaţionale şi lasă la latitudinea Guvernului reglementarea unui domeniu atît de sensibil la acte de corupţie.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare

Prevederile detaliate referitor la procedura de înregistrare şi de acreditare a organizaţiilor neguvernamentale străine cu atribuţii în domeniul adopţiei internaţionale urmează a fi inserate în proiectul legii, fără a transmite această competenţă Guvernului.

7

Art. 11

Articolul 11. Copil adoptabil

Noţiunea de copil "adoptabil" este improprie limbajului juridic şi exigenţelor lingvistice.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a modifica noţiunea criticată prin noţiunea "copil care poate fi supus adopţiei".

8

Art. 11 alin. (3) lit.e)

e) alte cazuri, dacă adopţia este în interesul superior al copiilor.

Nu este clar de ce în lege se operează cu asemenea termeni, care stabilesc derogări de la principiile generale. Formula respectivă, poate fi utilizată în mod fraudulos de către responsabilii de implementarea legii.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a detalia sau de a exclude prevederea respectivă.

9

Art. 13 alin. (4) lit. b)

b) care suferă de boli psihice şi alte maladii ce fac imposibilă îndeplinirea drepturilor şi obligaţiilor părinteşti. Lista contraindicaţiilor medicale pentru persoanele care intenţionează să adopte copii se aprobă de Guvern;

Nu este clar ce semnifică această listă a contraindicaţiilor medicale? care sînt criteriile care vor sta la baza elaborării acesteia?

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Este oportun ca proiectul să reglementeze criteriile în baza cărora va fi eliberată Lista contraindicaţiilor medicale.

10

Art. 13 alin. (4) lit. e)

e) care, în virtutea calităţilor morale, nu sînt în stare să îşi îndeplinească drepturile şi obligaţiile părinteşti de întreţinere şi de educaţie a copilului adoptat;

Cine şi în ce mod va stabili dacă persoana întruneşte calităţile morale sau nu? Care sînt criteriile ce vor face diferenţa dintre moralitate şi imoralitate?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a preciza prevederile respective.

11

Art. 13 alin. (5)

(5) Adoptatorii trebuie să îndeplinească garanţiile morale şi condiţiile materiale necesare dezvoltării multilaterale şi armonioase a personalităţii copilului.

A se vedea obiecţia la lit. e) alin. (4) din art. 13

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a preciza prevederile respective.

12

Art. 14 alin. (2)

(2) Drept confirmare a depunerii cererii de adopţie, persoanei sau familiei menţionate în alineatul (1) al prezentului articol i se eliberează certificatul respectiv.

Cine eliberează certificatul? Cine stabileşte modelul? În ce termen se eliberează certificatul?

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea

De a preciza prevederile respective.

13

Art. 15 alin. (1) lit.b)

b) temeiurile adopţiei şi probele care confirmă aceste temeiuri;

Care ar fi probele care le va solicita autoritatea pentru a da curs cererii de adopţie? Nu este clar de ce legea face referinţă abstractă la anumite probe, însă nu detaliază caracterul acestora. La aplicarea în practică, se poate presupune că această normă va putea provoca funcţionarii să invoce temeiuri nejustificate pentru a admite cererea.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a preciza prevederile respective.

14

Art. 15 alin. (2)

(2) Cererea de adopţie poate conţine şi alte date, informaţii şi solicitări în vederea adopţiei.

Norma respectivă, la fel poate fi interpretată extensiv de către responsabilii de implementare, aceştia fiind "legitimaţi" să solicite orice acte aleatorii, fapt care poate complica procesul de depunere a cererii.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă de a exclude această prevedere.

15

Art. 16 alin. (1) lit. d)

d) certificatul de la locul de muncă al adoptatorului despre funcţia deţinută şi cuantumul salariului sau copia de pe declaraţia veniturilor, sau un alt act similar;

Nu este clar care alt act similar, poate demonstra veniturile persoanelor.

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Lista neexhaustivă

De a exclude expresia "alt act similar".

16

Art. 16 alin. (2)

(2) Autoritatea tutelară de la domiciliul adoptatorilor care a primit cererea sau instanţa judecătorească competentă poate solicita şi alte documente admise de lege, necesare pentru a determina dacă adoptatorul îndeplineşte garanţiile morale şi condiţiile materiale pentru adopţia unui copil.

Redacţia alin. (2) oferă o marjă largă discreţionară autorităţii tutelare şi instanţelor judecătoreşti, prin conferirea dreptului de a solicita alte acte. Deşi scopul acestei prevederi este de a diminua posibilele manipulări şi escrocherii în procesul de adopţie, în practică, aplicarea acestei norme poate avea un efect invers. Am putea admite faptul că unii funcţionari ar abuza de această prevedere şi ar solicita acte de un caracter ireal, fapt care ar provoca solicitanţii să recurgă la anumite pîrghii neoficiale, pentru a obţine acceptul acestor instituţii.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lista neexhaustivă

De a revizui oportunitatea acestei prevederi, fie de a stabili exhaustiv lista actelor necesare.

17

Art. 19 alin. (2)

(2) Atestatul se eliberează în termen de 1 lună de la data depunerii cererii de adopţie. Ca excepţie, în caz de necesitate a evaluării suplimentare, acest termen poate fi prelungit pînă la 3 luni.

Nu este clar care ar fi cazurile de excepţie? Cum vor fi calculate termenele necesare evaluării suplimentare? Care vor fi criteriile sau condiţiile ce impun necesitatea unei evaluări suplimentare?

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Stabilirea unor termene nejustificate

De a preciza prevederile respective.

18

Art. 20 alin. (1)

(1) Persoanele cu funcţii de răspundere din instituţiile de instruire, curative, de asistenţă socială şi din altele similare, colaboratorii organelor de poliţie, precum şi alte persoane care deţin informaţii despre copiii rămaşi fără ocrotire părintească sînt obligate să le comunice de îndată autorităţii tutelare de la domiciliul copiilor.

Nu este clar care va fi consecinţa pentru alte persoane care cunosc informaţii despre copii rămaşi fără ocrotire părintească şi care nu au respectat "obligaţia" de a comunica aceste date autorităţii tutelare.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

De a revizui caracterul imperativ al normei.

19

Art. 20 alin. (5)

(5) Dacă (re)integrarea în familia biologică sau extinsă este imposibilă, autoritatea tutelară emite decizia de luare în evidenţă a copilului cu statut de adopţie.

Care sînt criteriile sau condiţiile care vor justifica imposibilitatea integrării în familia biologică sau extinsă?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

De a preciza cazurile sau criteriile care le determină de imposibilitatea integrării copilului în familia biologică sau extinsă.

20

Art. 20 alin. (5)

(8) Activităţile de depistare şi evidenţă a copiilor rămaşi fără ocrotire părintească nu pot fi desfăşurate de către persoanele fizice şi juridice, altele decît autorităţile tutelare prevăzute de Codul familiei şi articolul 8 din prezenta lege.

prevederile respective sînt concurente cu alineatul (1) al aceluiaşi articol care stabileşte obligativitatea persoanei de a comunica cazurile copiilor rămaşi fără ocrotire părintească.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De a corela prevederile alin. (1) cu prevederile alin. (8) din art. 20 al proiectului.

21

Art. 21 alin. (2) lit.b)

b) ai căror părinţi sînt decăzuţi din drepturile părinteşti, sînt declaraţi incapabili sau cu capacitate limitată de exerciţiu, declaraţi dispăruţi fără urmă, în condiţiile legii;

Nu este clar de ce nu se face referinţă expresă la Codul civil, dar se introduce sintagma "în condiţiile legii".

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Pentru asigurarea accesibilităţii şi previzibilităţii proiectului este necesar ca referinţa să fie făcută expres la prevederile Codului civil.

22

Art. 21 alin. (5)

(5) Copiii adoptaţi de către cetăţeni străini păstrează cetăţenia Republicii Moldova.

Nu este clar de ce se impune obligaţia păstrării cetăţeniei copilului.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

A revizui oportunitatea păstrării restricţiei respective.





Concluzii

În concluzie, menţionăm că proiectul supus expertizei necesită a fi revizuit substanţial, deoarece în forma propusă spre adoptare va genera în practică multiple cazuri de abuz, inclusiv acte de corupţie.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei