Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

04 Aprilie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii asociaţiilor de economii si imprumut

(înregistrat în Parlament cu numărul 839.2007 din 01 Martie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii asociaţiilor de economii si imprumut.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În opinia noastră, proiectul Legii nu se referă la categoria legilor organice, în cazul în care domeniul reglementat de proiect nu este inclus în lista prevăzută expres la alineatul (3) articolul 72 din Constituţie, precum şi nu este prevăzut în lista domeniilor stabilite de alin. (3) art.9 din Legea privind actele legislative, nr. 780-XV din 27.12.2001, care, în esenţă, reprezintă o dezvoltare a normelor constituţionale, specificate mai sus. Considerăm că legea respectivă trebuie să fie calificată drept o lege ordinară, în corespundere cu prevederile alineatului (4) al articolului 72 din Legea Supremă.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit art.1 alin.(1) al proiectului, scopul acestuia constă în "protecţia drepturilor şi intereselor legale ale membrilor asociaţiilor de economii şi împrumut".

În acelaşi timp, urmare a analizei comparate a textului proiectului cu Legea privind asociaţiile de economii şi împrumut în vigoare, pot fi identificate următoarele intenţii ale autorilor:

* stabilirea unor noi prevederi referitor la reorganizarea asociaţiilor de economii şi împrumut;
* delimitarea categoriilor de licenţă, care pot fi deţinute de asociaţii;
* stabilirea unui nou mecanism de suspendare a licenţelor asociaţiilor, prin derogare de la Legea privind licenţierea unor genuri de activitate;
* instituirea prin proiect a obligativităţii asociaţiilor de economii şi împrumut de a se integra în Asociaţia centrală - o asociaţie care urmează a fi constituită, în rezultatul adoptării proiectului; etc.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. În lipsa notei informative este imposibil de a determina temeinicia reglementărilor propuse de proiect.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul legii nu conţine referinţe exprese la legislaţia comunitară şi nici la standarde internaţionale din domeniul supus reglementării.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.

Totuşi anumite prevederi ar putea fi calificate drept promotoare a intereselor autorităţii de supraveghere în detrimentul intereselor generale ale asociaţiilor de economii şi împrumut. Obiecţiile de rigoare sunt incluse în tabelul de mai jos.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.

Anumite prevederi ale proiectului ar putea prejudicia intereselor şi independenţa asociaţiilor de economi şi împrumut, inclusiv prin impunerea obligativităţii de a deveni membru a Asociaţiei centrale, care urmează a fi formată în temeiul proiectului respectiv.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine prevederi despre statutul general şi atribuţiile "autorităţii de supraveghere" (fără a fi specificată expres denumirea acestei autorităţi şi subordonarea acesteia), care, potrivit alin. (1) al art.46 din proiect, "este unicul organ de stat care reglementează şi supraveghează activitatea asociaţiilor". Actualmente, această autoritate este Serviciul supravegherii de stat a activităţii asociaţiilor de economii şi împrumut ale cetăţenilor, instituit pe lîngă Ministerul Finanţelor în temeiul hotărîrii Guvernului nr.719 din 28 iunie 2004. În acest context, nu este clară poziţia autorilor proiectului Legii de a evita denumirea organului deja existent, or, proiectul legii nu presupune o reformare esenţială a statutului şi competenţelor autorităţii respective. În acelaşi timp, vom remarca faptul că un şir de competenţe atribuite prin proiectul legii autorităţii de supraveghere, oferă acesteia o marja discreţionară excesivă, or, proiectul nu defineşte în mod coerent şi stabil toate reglementările cadru referitor la activitatea asociaţiilor de economii şi împrumut.

Totodată, reglementarea activităţii autorităţii de supraveghere, în viziunea noastră, nu este conformă articolului 107 din Constituţie, potrivit căruia ministerele traduc în viaţă, în temeiul legii, politica Guvernului, conduc domeniile încredinţate şi sînt responsabile de activitatea lor. Alte autorităţi administrative, sînt înfiinţate în scopul conducerii, coordonării şi exercitării controlului în domeniul organizării economiei. Prin urmare, atribuţiile conferite prin proiectul legii Serviciului supravegherii de stat a activităţii asociaţiilor de economii şi împrumut ale cetăţenilor, în opinia noastră, nu sînt conforme exigenţelor constituţionale, deoarece în cazul promovării proiectului în redacţia propusă, Serviciul nu doar va coordona şi controla anumite domenii, dar va interveni şi pe dimensiunea formulării de politici, elaborării de acte normative. Aceste atribuţii, în opinia noastră, trebuie să revină Ministerului Finanţelor.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.3

La noţiunile "autoritate de supraveghere", "capital instituţional", , fond de stabilizare" sînt utilizate expresiile "în conformitate cu legislaţia", "în conformitate cu actele normative ale autorităţii de supraveghere", "conform actelor normative ale autorităţii de supraveghere"

Utilizarea expresiilor menţionate afectează caracterul previzibil al noţiunilor şi normelor legale, principiu general şi obligatoriu, stabilit de Legea privind actele legislative.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Concurenţa normelor de drept

Specificarea expresă a legislaţiei şi actelor normative la care se face referinţă.

2

Art.3

Noţiunea "fond de lichidităţi - fond constituit din mijloacele asociaţiilor care acceptă depuneri de economii de la membrii lor, în mărimea şi modul stabilit de autoritatea de supraveghere"

Această prevedere conferă o discreţie prea largă autorităţii de supraveghere de a stabili în mod autonom şi la propria discreţie prevederi care vizează şi pot afecta interesul general al asociaţiilor de economii şi împrumut.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Stabilirea în proiect a criteriilor generale de constituire a fondurilor de lichidităţii, autoritatea de supraveghere urmînd să asigure, în caz de necesitate, doar dezvoltarea normelor legii.

3

Art. 4 alin. (2) lit.d)

"d) accesul echitabil al membrilor la serviciile de acceptare a depunerilor de economii, acordare a împrumuturilor şi alte servicii oferite în conformitate cu legislaţia"

Această prevedere conţine o listă neexhaustivă a serviciilor care pot fi acordate de către asociaţiile de economii şi împrumut, fapt care, în viziunea noastră, creează premisele unor potenţiale abuzuri în procesul de implementare a legii.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Considerăm necesară specificarea expresă a tuturor categoriilor de servicii care pot fi acordate de către asociaţiile de economii şi împrumut, fie referinţa la un act normativ concret care le permite acordare unor servicii suplimentare, precum şi genul acestor servicii.

4

Art. 4 alin. (5)

"Profitul anual al asociaţiei, în cazul obţinerii lui, se direcţionează, în primul rînd, spre conformarea cu cerinţa privind capitalul instituţional, stabilită conform art. 33.

Această prevedere afectează principiul previzibilităţii normelor legislative, stabilit de Legea privind actele legislative, ţinînd cont de faptul că articolul 33 conţine la rîndul său o referire la un act normativ al autorităţii de supraveghere.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept

Specificarea expresă a actului normativ care stabileşte cerinţele privind capitalul instituţional.

5

Art.7 alin. (1) lit. a) p.9 şi lit. e)

(1) Asociaţia poate acorda următoarele servicii membrilor săi, în funcţie de categoria licenţei deţinute:
a) acordarea următoarelor tipuri de împrumuturi
9) alte tipuri de împrumuturi;
e) alte servicii, cu acordul scris al autorităţii de supraveghere.

Lista serviciilor care pot fi acordate de către asociaţie nu este exhaustivă, oferind astfel un spaţiu de manevră prea larg pentru asociaţie, fapt care poate favoriza apariţia unor situaţii cu potenţial coruptibil.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Stabilirea unei liste exhaustive a serviciilor acordate de asociaţii.

6

Art. 7 alin. (4)

"4) La îndeplinirea activităţilor stabilite în alin.(1), (2) şi (3) asociaţia este obligată să respecte cerinţele şi limitele stabilite de autoritatea de supraveghere".

Normele respective nu corespund principiului previzibilităţii, or cerinţele şi limitele stabilite de autoritatea de supraveghere, pot avea un caracter abuziv şi pot afecta interesele asociaţiilor de economii şi împrumut.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Includerea în proiectul legii a cerinţelor respective, fie stabilirea limitelor de intervenţie normativă a autorităţii de supraveghere.

7

Art.8 alin. (3)

(3) Autoritatea de supraveghere, prin actele sale normative, poate stabili alte norme de prudenţă financiară, suplimentar celor menţionate la alin.(2)".

Această normă are un grad sporit de coruptibilitate, ţinînd cont de faptul că autoritatea de supraveghere va emite norme, care nu rezultă din cuprinsul legii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii extensive de reglementare

Excluderea normei respective.

8

Art. 8 alin. (4)

"4) Toate operaţiunile de acordare a împrumuturilor şi acceptare a economiilor vor fi documentate în scris, în baza contractelor şi altor documente corespunzătoare, care vor reflecta clar sumele, termenele, ratele dobînzilor şi alte condiţii necesare, în conformitate cu prevederile legislaţiei şi politicilor respective ale asociaţiei"

Utilizarea sintagmelor evidenţiate afectează gradul de precizie şi previzibilitate a normelor juridice, fapt care poate favoriza corupţia în procesul de aplicare.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Specificarea expresă a listei documentelor şi a condiţiilor necesare pentru acordarea împrumuturilor.

9

Art.9 alin. (1)

"Articolul 9. Drepturile şi obligaţiile asociaţiei
(1) Asociaţia are un patrimoniu distinct şi răspunde pentru obligaţiile sale cu acest patrimoniu, poate să dobîndească şi să exercite în nume propriu drepturi patrimoniale şi nepatrimoniale, să-şi asume obligaţii, inclusiv poate participa în împrumuturi de consorţiu împreună cu alte asociaţii, poate primi împrumuturi de la asociaţia centrală al cărei membru este, precum şi de la alţi creditori, poate fi reclamant şi pîrît în instanţa judecătorească, precum şi poate achiziţiona active ale altei asociaţii sau asociaţii centrale".

Deşi denumirea articolului denotă faptul că reglementează drepturile şi obligaţiile asociaţiei, de fapt, alin. (1) conţine prevederi generale vizînd statutul asociaţiei, iar drepturile nu sunt enumerate conform unei structuri bine determinate.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Structurarea explicită a alineatului, în scopul evidenţierii clare a drepturilor asociaţiei, inclusiv prin numerotarea acestora prin litere.

10

Art.12 alin. (1)

(1) Administratorii asociaţiei trebuie să corespundă cerinţelor stabilite de actele normative ale autorităţii de supraveghere privind calificarea, experienţa, studiile, reputaţia de afaceri, legăturile de rudenie etc.

Această normă oferă o marjă decisivă prea largă pentru autoritatea de supraveghere, în special, ţinînd cont de faptul că cerinţele impuse administratorilor, specificate în textul proiectului, nu sunt exhaustive şi oferă un spaţiu larg discreţionar pentru adoptarea deciziilor respective.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare

Stabilirea în proiectul legii listei exhaustive a cerinţelor faţă de administratorii asociaţiilor.

11

Art.14 alin. (2)

"Informaţiile confidenţiale se dezvăluie autorităţii de supraveghere şi administratorilor externi numiţi de aceasta, organelor de urmărire penală, judiciare şi de control de stat în conformitate cu legislaţia"

Nu este clar care legislaţie poate fi invocată în cazul necesităţii dezvăluirii informaţiilor confidenţiale, expresia utilizată avînd un conţinut ambiguu.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Specificarea expresă a legislaţiei care impune necesitatea dezvăluirii informaţiei confidenţiale.

12

Art.15 alin. (2)

"(2) Documentele indicate la alin. (1) se păstrează la sediul asociaţiei pentru termenele şi în modul prevăzute de legislaţie"

Proiectul nu indică expres actul legislativ, în temeiul cărora sunt stabilite termenele şi modul de păstrare a documentelor, fapt care afectează gradul de precizie şi previzibilitate a normelor incluse în proiect şi favoriza anumite impedimente în procesul de aplicare.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Specificarea expresă a legislaţiei care stabileşte termenele şi modul de păstrare a documentelor.

13

Art.15 alin. (3)

"(3) Asociaţia asigură accesul reprezentanţilor autorităţii de supraveghere şi ai altor autorităţi ale administraţiei publice abilitate conform legislaţiei la documentele indicate"

Nu este clar în temeiul cărui act şi căror categorii de autorităţi publici li se asigură accesul neîngrădit la actele asociaţiei, fapt care permite comiterea unor eventuale abuzuri.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Specificarea concretă a actului legislativ fie a autorităţilor care au liber acces la actele asociaţiilor de economii şi împrumut.

14

Art.16 alin. (2)

"(2) Asociaţia poate crea filiale şi deschide reprezentanţe pe teritoriul Republicii Moldova ţinînd cont de reglementările autorităţii de supraveghere".

Norma respectivă oferă o discreţie excesivă autorităţii de supraveghere, care va stabili în mod discreţionar reglementări necesare pentru deschiderea unor filiale.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului

Includerea reglementărilor cadru în proiectul legii, fie trimiterea la un act legislativ concret.

15

Art. 20 lit.a)

a) să execute prevederile legislaţiei privind asociaţiile, statutului şi regulamentelor interne ale asociaţiei;

Proiectul stabileşte ca faţă de asociaţiile de economii şi împrumut nu se aplică legislaţia cu privire la asociaţiile obşteşti. Prin urmare, unicul act de referinţă în acest domeniu este codul civil, fapt care urmează a fi indicat concret.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Specificarea concretă a legislaţiei la care se face referire.

16

Art.22 alin.(2)

"(2) În cazul în care asociaţia a acordat un împrumut cu încălcarea prevederilor legislaţiei"

Nespecificarea concretă a legislaţiei la care se face trimitere, favorizează interpretări şi derogări abuzive în procesul de aplicare.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Specificarea concretă a legislaţiei la care se face referire.

17

Art. 23 alin (3)

"(3) Excluderea membrului debitor din asociaţie nu anulează datoria acestuia şi nici dreptul asociaţiei de a urmări datoria respectivă conform legislaţiei".

Nespecificarea expresă a legislaţiei la care se face trimitere lasă loc pentru interpretări variate şi neuniforme.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Specificarea concretă a legislaţiei la care se face referire.

18

Art.26 alin. (4)

"(4) Înregistrarea modificărilor şi completărilor la statutul asociaţiei se efectuează cu avizul pozitiv în scris al autorităţii de supraveghere, în conformitate cu art. 27 alin. (3) şi alte acte normative".

Sintagma "alte acte normative" oferă spaţiu discreţionar larg pentru autoritatea de supraveghere, care ar putea emite un aviz negativ, invocînd oricare act normativ.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Specificarea expresă a altor acte relevante din domeniu.

19

Art.27 alin. (3)

"(3) Autoritatea de supraveghere stabileşte, prin act normativ, procedura de solicitare şi eliberare a avizului, documentele necesare a fi anexate la cererea de eliberare a avizului, temeiurile pentru respingerea cererii, modalitatea de informare a asociaţiei etc."

Această normă oferă o marjă discreţionară prea largă autorităţii de supraveghere, care poate impune oricare alte criterii, proceduri nespecificate în lege.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Stabilirea în cuprinsul legii a reglementărilor cadru exhaustive.

20

Art.30

"Articolul 30. Cererea de eliberare sau reperfectare a licenţei"

Articolul respectiv, are un caracter de trimitere şi declarativ în general, iar în particular oferă o marjă largă discreţionară autorităţii de supraveghere.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Atribuţii excesive / contrare statutului
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Stabilirea în cuprinsul legii a reglementărilor cadru exhaustive.

21

Art.31 alin. (1)

"(1) Suspendarea licenţei este efectuată prin decizia autorităţii de supraveghere, prin derogare de la legislaţia privind licenţierea unor genuri de activitate, în conformitate cu prevederile prezentei legi".

Nu este clară necesitatea stabilirii unei asemenea derogări. În plus, ţinînd cont de faptul că toate deciziile referitor la suspendare vor fi adoptate în mod exclusiv de către autoritatea de supraveghere, aceste norme sporesc potenţialul de favorizare a unor acte de corupţie în procesul de aplicare a normei.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea conceptuală a mecanismului de suspendare a licenţei.

22

Art. 31 alin. (3)

"(3) Autoritatea de supraveghere poate suspenda licenţa în temeiul încălcării de către asociaţie a normelor de prudenţă financiară".

Ţinînd cont de faptul că unele norme de prudenţă financiară sînt stabilite de către autoritatea de supraveghere în mod discreţionar, gradul de coruptibilitate a normei respective este considerabil.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea completă a articolului 31.

23

Art.31 alin. (4)

(4) Autoritatea de supraveghere suspendă licenţa pe o perioadă determinată de timp, care nu poate depăşi 6 luni, stabileşte indicaţii spre executare obligatorie, precum şi termenul de prezentare a raportului de înlăturare a încălcărilor. În acest sens, autoritatea de supraveghere poate elabora de sine stătător .." "De asemenea, autoritatea de supraveghere poate decide plasarea asociaţiei sub administrare externă".

Oferirea autorităţii de supraveghere a dreptului discreţionar de a stabili anumite termene şi proceduri, afară de cele specificate în proiect, sporeşte gradul de coruptibilitate a normei.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa unor termene concrete

Revizuirea completă a articolului 31.

24

Art.31 alin. (8) lit.a)

(8) Autoritatea de supraveghere va examina din oficiu sau pe teren raportul prezentat şi va decide asupra:
a) reluării valabilităţii licenţei, cu sau fără aplicarea măsurilor de stabilizare, în conformitate cu art.51 şi 52.

Riscul unor acte de corupţie se majorează în cazul oferirii dreptului autorităţii de supraveghere de a decide la latitudinea sa "aplicarea măsurilor de stabilizare".

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea conceptuală a mecanismului de suspendare a licenţei.

25

Art. 32 alin. (4)

"(4) Din data adoptării deciziei de retragere a licenţei, asociaţia este obligată să înceteze orice activitate şi operaţiuni, cu excepţia activităţilor legate de funcţionarea administrativă, să-şi lichideze activele şi să-şi onoreze obligaţiunile într-un termen cît mai restrîns."

Nu este clar care sînt limitele temporale ale perioadei "termen cît mai restrîns"

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete

Stabilirea unor limite concrete.

26

Art.33 alin. (1), alin. (3)

"Componentele şi cerinţele minime faţă de capitalul instituţional sînt stabilite în actele normative ale autorităţii de supraveghere. Capitalul instituţional va fi investit sau plasat în conformitate cu actele normative ale autorităţii de supraveghere.

Ţinînd cont de faptul că actele autorităţii de supraveghere nu sînt date publicităţii în modul stabilit, astfel încît să asigure accesibilitatea acestor informaţii, acest fapt poate implica şi stabilirea unor exigenţe suplimentare, nestipulate în proiectul legii.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare

Stabilirea în cuprinsul legii a reglementărilor cadru exhaustive.

27

Art.35

"conform cerinţelor stabilite de autoritatea de supraveghere. în conformitate cu actele normative ale autorităţii de supraveghere. în modul şi mărimea stabilită de autoritatea de supraveghere".

Ţinînd cont de faptul că actele autorităţii de supraveghere nu sînt date publicităţii în modul stabilit, astfel încît să asigure accesibilitatea acestor informaţii, acest fapt poate implica şi stabilirea unor exigenţe suplimentare, nestipulate în proiectul legii.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Stabilirea în cuprinsul legii a reglementărilor cadru exhaustive.

28

Art. 43 alin. (2)

"(2) Comisia de cenzori este formată dintr-un număr impar de persoane, alese de adunarea generală pe un termen de 3 ani, şi trebuie să corespundă cerinţelor stabilite de autoritatea de supraveghere."

Oferirea autorităţii de supraveghere a dreptului discreţionar de a stabili anumite cerinţe, afară de cele specificate în proiect, sporeşte gradul de coruptibilitate a normei.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect

Stabilirea în cuprinsul legii a reglementărilor cadru exhaustive

29

Art.44 alin. (4)

"(4) În conformitate cu legislaţia, directorul executiv este responsabil pentru:

În situaţia în care proiectul nu oferă o claritate asupra categoriei de răspundere care poate aplicată directorului executiv, norma respectivă va fi doar declarativă.

Coruptibilitate
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect

Stabilirea expresă a categoriei de răspundere

30

Art.45

Auditul extern

Proiectul oferă o marjă discreţionară prea largă autorităţii de supraveghere în procesul stabilirii cazurilor cînd auditul extern este obligatoriu, în plus asociaţia supusă auditului extern la iniţiativa autorităţii de supraveghere va fi obligată să şi suporte cheltuielile respective.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Revizuirea conceptuală a articolului.

31

Art. 46

Supravegherea şi reglementarea activităţii asociaţiilor

Articolul respectiv de fapt reglementează statutul autorităţii de supraveghere. Este regretabil că articolul nu reflect în mod explicit şi exhaustiv drepturile şi obligaţiile autorităţii de supraveghere, fapt ce poate condiţiona multiple abuzuri şi derogări în procesul de implementare a legii.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea conceptuală şi structurală a întregului articol cu evidenţierea separată a statutului autorităţii de supraveghere, drepturile şi obligaţiile acesteia.

32

Art. 47 alin. (2)

"(2) În registru se înscriu denumirea asociaţiei, sediul central, al filialelor şi reprezentanţelor acesteia, anexîndu-se copii ale documentelor indicate la art. 15 alin. (1) lit. a) - c), precum şi alte informaţii şi documente stabilite conform actelor normative".

Nu este clar care alte documente trebuie anexate şi care sînt alte acte normative relevante pentru registru.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Indicarea exhaustivă a listei actelor, fie referirea la un act normativ concret.

33

Art. 48 alin. (2)

"autoritatea de supraveghere are dreptul de a emite dispoziţie privind fuzionarea asociaţiei cu altă asociaţie, adecvată şi dispusă benevol spre fuzionare, în cazul în care consideră că prima asociaţie, de sine stătător, nu este viabilă pe termen lung şi nu este capabilă să se conformeze legislaţiei, inclusiv normelor de prudenţă. Înainte de emiterea dispoziţiei, autoritatea de supraveghere se va convinge că fuzionarea nu va înrăutăţi semnificativ situaţia financiară şi nu va afecta negativ viabilitatea asociaţiei reorganizate".

Discreţia oferită autorităţii de supraveghere prin această normă este excesivă, fapt care poate condiţiona comiterea unor eventuale abuzuri în procesul de aplicare a normelor legii.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Revizuirea integrală a alineatului, inclusiv prin stabilirea unor limite ale marjei de apreciere a autorităţii de supraveghere.

34

Art. 48 alin. (4)

"Autoritatea de supraveghere poate lua sub administrarea sa procesul de reorganizare a asociaţiei fără acordul adunării generale a membrilor, în cazul în care este evident că situaţia financiară se deteriorează rapid".

Nu este suficient de clar cum va aprecia autoritatea de supraveghere gradul de rapiditate a deteriorării situaţiei financiare, or norma respectivă oferă o largă marjă de apreciere autorităţii de supraveghere.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Stabilirea unor criterii clare a procesului de administrare din oficiu.

35

Art.50 alin. (4)

"Autoritatea de supraveghere poate delega, în conformitate cu legislaţia, reprezentantul său pentru a fi numit în calitate de lichidator".

Norma oferă spaţiu pentru discreţie arbitrară a autorităţii de supraveghere.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Specificarea concretă a legislaţiei la care se face referinţă.

36

Art. 51 alin. (1)

"Dacă se constată că asociaţia a încălcat prezenta lege, actele normative ale autorităţii de supraveghere sau alte acte normative, sau s-a angajat în operaţiuni riscante sau dubioase, sau s-au admis încălcări la prezentarea rapoartelor financiare şi altor rapoarte şi informaţii, sau a prezentat date şi informaţii eronate, inclusiv privind indicatorii de prudenţă financiară sau alte exigenţe prevăzute de actele normative, sau luînd în consideraţie specificul situaţiei curente sau din trecut al asociaţiei, autoritatea de supraveghere poate"

Norma respectivă are un caracter ambiguu fapt care va permite autorităţii de supraveghere să decidă arbitrar întreprinderea anumitor acţiuni, care nu derivă neapărat din cuprinsul legii.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Stabilirea unui mecanism coerent, a unor cerinţe şi criterii concrete.

37

Art. 51 alin. (1) lit. c)

"c) emite decizie privind conformarea cu legislaţia şi/sau efectuarea măsurilor de stabilizare, inclusiv plasarea asociaţiei sub administrare externă şi aplicarea sancţiunilor;"

A se vedea obiecţia la punctul precedent

Coruptibilitate
Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona

Revizuirea normei respective.

38

Art. 51 alin. (3)

"(3) Autoritatea de supraveghere poate limita retragerea depunerilor de economii dacă se constată că această măsură este necesară pentru protecţia intereselor legale ale membrilor".

Formularea inclusă în proiect, permite interpretări abuzive.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Stabilirea explicită a cazurilor cînd autoritatea poate limita retragerea depunerilor.

39

Art. 51 alin. (4)

"Măsurile de stabilizare prevăzute la prezentul articol nu exclud aplicarea altor măsuri conform legislaţiei".

Nu este clar, care alte măsuri ar putea fi aplicate şi de către care autoritate.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Specificarea concretă a măsurilor care pot fi aplicate, fie referirea la un act legislativ concret.

40

Art.52 alin. (2)

"În cazul în care se depistează că asociaţia nu a executat sau a executat neadecvat măsurile de stabilizare impuse conform art. 51 sau activează contrar legislaţiei, autoritatea de supraveghere poate plasa asociaţia sub administrare externă".

Referinţe la "contrar legislaţiei" fără specificarea concretă a legilor, favorizează interpretări abuzive în procesul de aplicare.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Este necesară specificarea concretă a legislaţiei la care se face referinţă.

41

Art. 52 alin. (3)

"Administrarea externă a asociaţiei se efectuează în conformitate cu actul normativ aprobat de autoritatea de supraveghere. Autoritatea de supraveghere numeşte un administrator extern, care va corespunde cerinţelor stabilite, va prelua controlul şi va administra toate activele şi operaţiunile asociaţiei".

Redacţia propusă a normei are un caracter ambiguu, ţinînd cont de faptul că stabilirea regulilor de joc finalmente revine autorităţii de supraveghere, care poate arbitrar decide intervenţia unei administrări externe.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Stabilirea în cuprinsul legii a cazurilor cînd este necesară intervenţia administrării externe.

42

Art. 53 alin. (3), (5)

"(3) Fondul de stabilizare este constituit, gestionat şi utilizat de autoritatea de supraveghere conform actelor sale normative". "(5) Autoritatea de supraveghere stabileşte condiţiile, mărimea şi termenele de achitare a contribuţiilor"

Considerăm că redacţia alineatului (3) oferă autorităţii de supraveghere o largă marjă discreţionară, fără a fi supusă unor mecanisme de control administrativ din exterior.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Atribuţii excesive / contrare statutului
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Stabilirea unor reglementări referitor la mecanismele de control administrativ, aplicabile autorităţii de supraveghere în procesul de formare, gestionare şi utilizare a fondului de stabilizare.

43

Art. 54 alin. (2) lit. a) şi e)

"(2) Principiile de asociere a membrilor asociaţiei centrale sînt: a) caracterul benevol al asocierii asociaţiilor de economii şi împrumut, cu excepţia celor menţionate la lit. e) : participarea obligatorie în asociaţia centrală a tuturor asociaţiilor care acceptă depuneri de economii ale membrilor".

Această normă, în viziunea noastră este contrară principiului liberei asocieri (art.11 al CEDO), or, prezenţa lit. a) nici nu este justificată în cazul în care lit.e) stipulează obligativitatea asocierii tuturor asociaţiilor de economii şi împrumut. În acelaşi timp, nu este clară necesitatea unei asociaţii centrale, justificarea prezenţei căreia trezeşte multe dubii, inclusiv prezumţia că prin proiect se promovează interesele unei anumite asociaţii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

În cazul absenţei unei justificări argumentate, se recomandă excluderea acestei noi entităţi.

44

Art.55 alin. (1) lit. o)

"o) efectuează alte activităţi prevăzute de legislaţie şi statut, care nu contravin legislaţiei."

Nu este clar care alte activităţi ar putea realiza asociaţia respectivă şi care act legislativ este relevant pentru activitatea acestei asociaţii.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea normei respective.

45

Art. 56 alin (7)

"(7) Mijloacele financiare ale asociaţiei depuse în asociaţia centrală pentru asigurarea lichidităţii se restituie în modul şi în condiţiile stabilite de actele normative ale autorităţii de supraveghere".

Latitudinea acordată autorităţii de supraveghere în raport cu asociaţiile de economii şi împrumut este excesivă.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Stabilirea în proiectul legii a modului şi condiţiilor de restituire a mijloacelor financiare (în cazul în care se va insista asupra promovării unei asociaţii centrale).

46

Art. 58 alin. (4)

"(4).... Autoritatea de supraveghere poate stabili cerinţe specifice faţă de administratorii asociaţiei centrale".

În cazul în care se va insista asupra păstrării asociaţiei centrale, considerăm că stabilirea unor cerinţe speciale faţă de administratori are un caracter excesiv.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Excluderea normei respective.

47

Art. 58 alin. (9)

"Membrii comisiei de cenzori pot fi reprezentanţi ai asociaţiilor-membre sau alte persoane care corespund criteriilor minime de eligibilitate stabilite prin actele normative ale autorităţii de supraveghere"

Nu este clar care alte persoane ar putea fi membrii comisiei de cenzori. Ţinînd cont de faptul că criteriile minime se stabilesc de către autoritatea de supraveghere caracterul coruptibil al normei respective este mai avansat. În plus, pot fi afectate şi interesele asociaţiilor membre.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Excluderea posibilităţii includerii altor categorii de persoane în Comisia de cenzori.

48

Art. 60 alin. (1)

"Licenţele valabile la data intrării în vigoare a prezentei legi rămîn valabile pînă la data expirării, cu condiţia conformării activităţii, operaţiunilor şi documentelor asociaţiilor prevederilor prezentei legi şi actelor normative ale autorităţii de supraveghere în termenul stabilit de aceasta prin act normativ, dar nu mai tîrziu de 12 luni din data intrării în vigoare a prezentei legi"

Această prevedere este incertă, ţinînd cont de faptul că nu specifică în mod expres actele cărora trebuie să se conformeze asociaţiile, oferind în acelaşi timp o marjă largă discreţionară autorităţii de supraveghere.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea normelor respective prin specificarea concretă a condiţiilor şi termenelor care trebuie să le respecte.

49

Art.60 alin. (2)

"Pînă la aducerea activităţii, operaţiunilor şi documentelor asociaţiilor în conformitate cu prezenta lege şi actele normative ale autorităţii de supraveghere"

Ibidem

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea normelor respective prin specificarea concretă a condiţiilor şi termenelor care trebuie să le respecte.





Concluzii

În concluzie, menţionăm că raportul de expertiză a identificat norme cu potenţial sporit de coruptibilitate. Principalele probleme identificate în cadrul acestui raport ţin de competenţele autorităţii centrale - Serviciul supravegherii de stat a activităţii asociaţiilor de economii şi împrumut ale cetăţenilor investit cu atribuţii extensive de reglementare normativă, absolut străine unui subiect cu un asemenea statut. Totodată, considerăm necesar să se facă o delimitare strictă a problemelor care se reglementează prin lege şi a celor care se reglementează actele autorităţii de supraveghere. O altă problemă majoră a proiectului o reprezintă, instituirea unei Asociaţii centrală "umbrelă", a cărei membri urmează să devină toate asociaţiile de economii şi împrumut, această normă fiind în total dezacord cu principiul liberei asocieri. Prin urmare, promovarea proiectului în redacţia propusă nu va contribui la atingerea scopului declarat în articolul 1, dar dimpotrivă va institui anumite reglementări care fortifică poziţia autorităţilor publice în detrimentul intereselor asociaţiilor de economii şi împrumut ale cetăţenilor, constituite de altfel pe principiul asocierii benevole a persoanelor fizice şi juridice.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei