Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

22 Decembrie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la HG pentru aporbarea Regulamentului cu privire la evaluarea şi selectarea manualelor

La solicitarea unui jurnalist



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Reieşind din preambulul Hotărîrii Guvernului, aceasta a fost adoptată întru executarea Legii învăţămîntului.



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. Deoarece raportul de expertiză este prezentat la o hotărîre a Guvernului în vigoare, este dificil de a evalua suficienţa argumentării acesteia la momentul examinării şi aprobării de către Guvern.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Hotărîrea Guvernului, dar şi Regulamentul aprobat de aceasta, nu conţin referinţe la standardele comunitare sau alte standarde internaţionale.


4. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Deoarece raportul de expertiză este prezentat la o hotărîre a Guvernului în vigoare, este dificil de a stabili dacă a fost sau nu a fost făcută fundamentarea economico-financiară la momentul examinării şi aprobării de către Guvern.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. În rezultatul analizei textului hotărîrii Guvernului, admitem că sunt promovate anumite interese de ordin politic, precum şi alte interese particulare, odată ce s-a procedat la aprobarea unei hotărîri de Guvern, care, în opinia noastră, nu este conformă Constituţiei şi elimină din procesul de elaborare şi selectare a manualelor un şir de instituţii (spre exemplu editurile).


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. În opinia noastră, HG afectează anumite interese de ordin general (aprobarea unui act, care nu este concordant cu Legea Supremă a ţării, dar care în textul său face referinţă la obligativitatea corespunderii manualelor Constituţiei şi unui şir de legi abstracte), dar şi particulare, deoarece exclude din „competiţie” participarea editurilor, monopolizînd astfel domeniul de elaborare, selectare şi editare a manualelor.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile actului normativ supus expertizei nu sînt conforme legislaţiei naţionale şi contravine:

* Constituţiei Republicii Moldova (art. 102 alin. (2));
* Legii învăţămîntului (articolele 38 şi 41).


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Hotărîrea Guvernului instituie noi entităţi în competenţa cărora va fi atribuit procesul de evaluare şi selectare a manualelor:

* Consiliul Republican pentru Aprobarea Manualelor (p. 2 din HG şi capitolul II al Regulamentului);
* Comisiile de concurs (capitolul III din Regulament);
* Grupul de experţi(capitolul IV din Regulament).

Modul de reglementare al procesului de constituire şi a activităţii acestor entităţi este foarte difuz şi suscită un şir de obiecţii (a se vedea în acest sens Tabelul de mai jos).


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Preambul

În temeiul Legii învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995

Nu este clar de ce preambulul HG nu face referinţă la un articol concret în baza căruia este stabilită obligaţia de a elabora Regulamentul respectiv? Presupunem că această referinţă nu a fost făcută, deoarece, potrivit articolelor 38 şi 41 din Legea 547/1995 această obligaţie revine Ministerului Educaţiei şi Tineretului, dar nici într-un caz unui Consiliu Republican.
Considerăm că acest fapt, contravine alin. (2) art. 102 din Constituţie, potrivit căruia „Hotărîrile (Guvernului) se adoptă întru executarea legilor”. În cazul hotărîrii Guvernului 753 poate fi constatat că aceasta nu este conformă Constituţiei.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea completă atît a HG, cît şi Regulamentului aprobat prin aceasta în vederea excluderii neconcordanţei cu Constituţia

2

Punctul 2

„2. Se instituie Consiliul Republican pentru Aprobarea Manualelor, care va activa în baza Regulamentului sus-menţionat”.

Legea învăţămîntului nu prevede instituirea unui Consiliu Republican pentru aprobarea manualelor, această competenţă revenind Ministerului Educaţiei şi Tineretului (a se vedea articolele 38 şi 41 din legea 547/19995)

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea completă atît a HG, cît şi Regulamentului aprobat prin aceasta în vederea excluderii neconcordanţei cu Legea învăţămîntului.

3

Punctul 3

3. Se stabileşte că reeditarea manualelor se efectuează o dată la 4 ani.

Nu este clar de unde rezultă acest termen de 4 ani, deoarece Legea învăţămîntului, care este şi legea de referinţă la acest capitol, nu stabileşte un asemenea termen. Considerăm, că în acest sens, Guvernul şi-a depăşit limita de intervenţie, deoarece termenul a fost fixat în afara oricăror temeiuri legale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului
Stabilirea unor termene nejustificate

Prevederea respectivă trebuie racordată la Legea învăţămîntului, în caz contrar aceasta este sub riscul neconstituţionalităţii (adoptarea unei HG în lipsa unui temei legal).

4

Punctul 1.

Manualele pentru învăţămîntul preuniversitar se selectează prin concurs, care se organizează separat pe fiecare disciplină de studiu de către Consiliul Republican pentru Aprobarea Manualelor.

Este valabilă aceiaşi obiecţie privitor la necesitatea şi legalitatea instituirii acestui Consiliu Republican, care, în opinia noastră, este lipsită de orice temei legal.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului

Reexaminarea legalităţii instituirii acestui Consiliu.

5

Punctul 3.

Anunţul privind elaborarea manuscriselor şi ghidurilor pentru profesori/ învăţători se face public prin intermediul mijloacelor de informare în masă, inclusiv prin plasarea pe pagina web a Ministerului Educaţiei şi Tineretului

Care sunt aceste mijloace de informare în masă: publicaţii? radio? TV? Prevederea respectivă este extrem de vagă şi nu este clar cum şi care vor fi mijloacele de implementare practică
Din ce resurse financiare se va asigura publicarea anunţului, or CRAM nu are un statut juridic de instituţie permanentă şi respectiv, nu dispune nici de resurse financiare?

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

6

Punctele 6 şi 7

6. Concursul se anunţă cu cel puţin 6 luni înainte de implementarea manualelor.
7. Autorii/ colectivul de autori vor prezenta manuscrisele manualelor pentru evaluare şi aprobare în termenele stabilite, dar nu mai tîrziu de 9 luni de la data anunţării concursului.

Termenele care figurează în Regulament nu par a fi ajustate realităţii şi nu sunt pe deplin corelate. Nu este clar care termen ar trebui să-l respecte autorii, dacă concursul va fi anunţat cu 6 luni înainte de implementarea manualelor, iar ei trebuiau să prezinte manualul nu mai tîrziu de 9 luni? Ţinînd cont de faptul că, elaborarea unui manual presupune o activitate laborioasă şi de durată, nu este clar cum autorii ar putea să se încadreze într-un termen restrîns de 9 luni de zile din data anunţării concursului. În plus, trebuie să se ia în considerare faptul că odată ce această activitate a fost transmisă practic integral autorilor, ea va deveni foarte costisitoare pentru aceştia (ţinînd cont de toate cheltuielile directe şi aferente). În opinia noastră, aceste prevederi pot fi calificate ca promotoare de interese a unor autori sau grupe de autori, agreaţi de către CRAM şi care vor şti din start că vor trece de toate concursurile, iar investiţiile în procesul de elaborare nu vor fi zadarnice.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate
Promovarea intereselor contrar interesului public

7

Punctul 8

În scopul asigurării transparenţei concursului de evaluare şi selectare a manualelor şcolare, manuscrisele acceptate la concurs sînt plasate pe pagina web a Ministerului Educaţiei şi Tineretului.

Ar fi fost oportun ca aceste manuscrise să poată fi şi comentate, să fie făcute anumite obiecţii şi propuneri pe marginea acestora, să fie coordonate şi cu profesorii/învăţătorii din şcoli, care sunt mai aproape de mediul elevilor. Doar în acest caz ar putea fi invocat principiul transparenţei, în caz contrar aceasta va fi doar o acţiune declarativă, pentru că decizia „bun de tipar” oricum va aparţine CRAM

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

8

Capitolul II

Consiliul Republican pentru Aprobarea Manualelor

Revenim la obiecţia potrivit căreia instituirea CRAM şi delegarea acestuia a unui şir de competenţe principale ale MET nu are nici un temei legal.

Coruptibilitate
Statut ilegal

Excluderea CRAM din procesul de aprobare a manualelor

9

Punctele 19 şi 20

19. În scopul organizării şi desfăşurării eficiente a concursului pentru selectarea manualelor pentru învăţămîntul preuniversitar, Consiliul creează comisii de concurs pe discipline de studiu.
20. Comisia de concurs la fiecare disciplină este constituită din 7 persoane şi în componenţa acesteia intră responsabili din cadrul Ministerului Educaţiei şi Tineretului, cadre didactice şi ştiinţifice, specialişti ai direcţiilor generale raionale/ municipale învăţămînt, tineret şi sport.

Nu este clar care sunt criteriile de selectare a membrilor comisiilor de concurs? De ce comisiile de concurs se creează de către o instituţie care nu are statut permanent (CRAM)? Cine selectează membrii acestor comisii? În baza căror criterii?

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

10

Punctul 21

Comisia de concurs are următoarele competenţe:
a) recepţionează cererile şi actele de participare la concurs ale autorilor/ colectivelor de autori;
b) examinează manuscrisele sub aspectul corespunderii cu cerinţele de prezentare, obiectivele de curriculum, legislaţia în vigoare şi stabileşte acceptarea acestora la concurs;
c) recepţionează şi sistematizează avizele şi fişele de evaluare parvenite de la grupul de experţi;
d) generalizează rezultatele şi le prezintă Consiliului spre examinare şi aprobare;
e) propune Consiliului, în cazul unei evaluări necalitative (incomplete, insuficiente), efectuate de către grupul de experţi, reevaluarea manuscrisului de către un alt/ alţi experţi.

Care este legislaţia în vigoare de referinţă, respectarea căreia va fi verificată de către comisia de concurs? Care vor fi criteriile de stabilire a faptului dacă manuscrisele corespund sau nu corespund legislaţiei în vigoare?

Cum va determina comisia de concurs că evaluarea este incompletă sau insuficientă? Care sunt criteriile care stau la baza acestei concluzii?

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni

11

Punctul 24

Comisia de concurs este responsabilă pentru corectitudinea evaluării manuscriselor, efectuate de grupul de experţi, şi prezentarea documentelor finale Consiliului.

Ce se întîmplă dacă comisia nu a fost responsabilă? Vor interveni careva consecinţe? Care va fi categoria de răspundere pentru nerespectare?

Coruptibilitate
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect

12

Capitolul IV

Grupul de experţi

Care sunt criteriile de selectare a membrilor grupurilor de experţi?
De ce aceştia sunt responsabili pentru respectarea confidenţialităţii (obligaţie care nu este prescrisă în Regulament) şi de ce este necesar acest principiu? Care e răspunderea pe care o vor purta experţii?

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect

13

Punctul 37

37. Manuscrisul trebuie să întrunească următoarele cerinţe:
a) să corespundă legislaţiei în vigoare;

Cerinţa de corespundere „legislaţiei în vigoare” este extrem de vagă. Nu este clar care legislaţie este vizată, deoarece potrivit uzanţelor, noţiunea de legislaţie se referă practic la toate actele normative din Republica Moldova: legi, hotărîri de Parlament, decrete ale Preşedintelui RM, hotărîri de Guvern, acte departamentale. Justificarea acestei cerinţe este necesară, deoarece necorespunderea legislaţiei serveşte drept criteriu eliminatoriu (a se vedea punctul 42 din Regulament.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză menţionăm următoarele:

* Instituirea Consiliului Republican pentru Aprobarea Manualelor nu are nici un temei legal, prin urmare este contrară art. 102 alin. (2) din Constituţia Republicii Moldova;
* Regulamentul instituie proceduri sofisticate şi costisitoare pentru autorii manualelor, creînd condiţii inechitabile pentru activitatea acestora;
* Regulamentul nu defineşte clar criteriile de selectare a membrilor tuturor entităţilor vizate în proiect (consiliu, comisii, grupuri de experţi), fapt care lasă o umbră de îndoială asupra modului în care aceştia vor fi selectaţi, inclusiv posibilitatea aplicării unor criterii politice şi de loialitate la selectarea acestor membri,
* Regulamentul stabileşte o cerinţă extrem de vagă, care este şi criteriul eliminator de bază: „corespunderea legislaţiei în vigoare”, fapt care presupune că ar putea fi invocată (interpretată) orice normă legală, pentru a respinge un manuscris ce nu va fi convenabil CRAM;
* Regulamentul nu stabileşte posibilitatea contestării deciziilor entităţilor implicate în procesul selectării şi evaluării manualelor etc.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei