Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

11 Ianuarie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modifcarea art. 22 al Legii cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar

(înregistrat în Parlament cu numărul 4893 din 26 Decembrie 2006)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modifcarea art. 22 al Legii cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul expertizat are drept scop eficientizarea şi uniformizarea legislaţiei în domeniul salarizării bugetarilor.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii în lipsa unei note informative în care s-ar specifica motivele incompatibilităţii legii propuse spre modificare cu legislaţia comunitară, precum şi a listei de referinţă a legislaţiei comunitare, fapt ce contravine exigenţelor enunţate în art. 23 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, în partea ce ţine de conţinutul dosarului de însoţire a proiectului de act legislativ.

Totodată, trebuie să constatăm, cu regret, că elaborarea proiectului şi promovarea lui s-au făcut în condiţiile lipsei de transparenţă şi cu încălcarea standardelor minime de cooperare stabilite în secţiunea 4 a Concepţiei de cooperare a Parlamentului cu societatea civilă.

Astfel, menţionăm faptul că, deşi proiectul a fost publicat pe site-ul Parlamentului la 26 decembrie 2006, urmînd ca organizaţiile societăţii civile să înainteze contribuţii în termen de 15 zile lucrătoare de la data plasării proiectului, acesta a fost supus dezbaterilor parlamentare şi adoptat "în regim de urgenţă" la 28 decembrie 2006.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Suficienţa argumentării nu poate fi evaluată în lipsa notei informative, prin urmare considerăm argumentarea insuficientă.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul nu conţine la legislaţia comunitară sau alte standarde internaţionale relevante.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I

„Art.22. – (1) Pentru totalurile activităţii unităţii în care sînt angajaţi, militarii, efectivul de trupă şi corpul de comandă angajaţi prin contract beneficiază lunar de o indemnizaţie, în mărime de pînă la 0,5 salarii lunare, calculate cu luarea în considerare a sporurilor şi suplimentelor stabilite conform actelor normative în vigoare, cu excepţia sporului pentru grad militar (special), sporului pentru grad ştiinţific şi titlu onorific, a indemnizaţiilor şi altor drepturi băneşti cu caracter de compensare sau unic. Indemnizaţia se achită în luna următoare perioadei gestionare".

În redacţia conţinută în proiect textul este formulat ambiguu, redacţia propusă mai sus, în viziunea noastră, fiind mai explicită. Redacţia conţinută în proiect conţine şi norme ce favorizează corupţia: "pînă la" (atribuţii discreţionare), "actelor normative în vigoare" (norme de trimitere).

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Textul formulat de legiuitor la alineatul (1) art. 22 îl propunem în următoarea redacţie: " Militarii, efectivul de trupă şi corpul de comandă, angajaţi prin contract, pot beneficia de o îndemnizaţie lunară în mărime de 0,5 din salariul lunar. La calcularea îndemnizaţiei se va ţine cont de sporurile şi suplimentele stabilite, cu excepţia sporului pentru grad militar (special), sporului pentru grad ştiinţific şi titlu onorific, a indemnizaţiilor şi altor drepturi băneşti cu caracter de compensare sau unic. Indemnizaţia se achită în luna următoare perioadei estimate, în funcţie de rezultatele activităţii unităţii în care activează şi cu condiţia că activitatea acesteia este calificată ca satisfăcătoare".

2

Art. I

"(2) Totalurile activităţii unităţilor se estimează la finele lunii în curs cumulativ de la începutul anului, conform indicatorilor aprobaţi în regulamentele elaborate de către Ministerul Apărării, Ministerul Afacerilor Interne, Serviciul Grăniceri, Serviciul de Informaţii şi Securitate, Serviciul de Protecţie şi Pază de Stat, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, Departamentul Instituţiilor Penitenciare, Serviciul de Stat de Curieri Speciali şi coordonate cu Ministerul Economiei şi Comerţului şi Ministerul Finanţelor".

În alineatul (2) sunt enumerate Ministerele în cadrul cărora activează categoriile de angajaţi ce vor beneficia de indemnizaţiile stabilite la alin. (1) al art. 22. Astfel ministerele de resort, fiecare în parte, stabilesc, prin Regulamente, criterii specifice de evaluare a activităţii subdiviziunilor, angajaţilor etc. pentru a evita enumerarea tuturor ministerelor este suficientă, considerăm, sintagma "ministerul de resort". Referitor la stipularea privind coordonarea regulamentelor cu Ministerul Economiei şi Comerţului, Ministerul Finanţelor este evident (fără a mai menţiona în alineatul enunţat) că acestea vor produce efecte juridice numai dacă sunt adoptate şi aprobate în modul stabilit. Menţionăm, cu referire la redacţia conţinută în proiect şi a elementelor de coruptibilitate: atribuţii paralele ("coordonate cu ..."), cerinţe exagerate (" beneficiază cu condiţia estimării pozitive, conform regulamentelor" (nu este clar mecanismul de evaluare).

Coruptibilitate
Atribuţii paralele
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Referitor la redacţia alineatului (2) din acelaşi articol o propunem în următoarea variantă "Rezultatele activităţii unităţilor se estimează la finele lunii în curs, conform indicatorilor aprobaţi în regulamentele elaborate de către ministerele de resort".

3

Art. I

" (3) Cuantumul indemnizaţiei în ansamblu pe unitate se stabileşte la nivelul specificat la alin. (1) al prezentului articol, în cazul evaluării pozitive în perioada gestionară a tuturor indicatorilor fixaţi. În cazul neîndeplinirii unuia dintre indicatori, cota procentuală a indemnizaţiei cuvenită pentru indicatorul respectiv nu se plăteşte".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Cu referire la conţinutul alineatului (3) al art. 22 îl propunem în următoarea redacţie: "Cuantumul îndemnizaţiei în ansamblu pe unitate se stabileşte conform cerinţelor prevăzute la alin. (1) al prezentului articol şi cu condiţia rezultatelor pozitive realizate în perioada evaluată la toţi indicatorii conform cărora sînt apreciate rezultatele activităţii unităţii. În cazul nereuşitei la unul dintre indicatori, cota procentuală rezultată din acesta nu se va plăti".

4

Art. I

(4) Indemnizaţia lunară poate fi redusă sau anulată pentru unii angajaţi care, pe parcursul perioadei de gestionare, au desfăşurat o activitate de serviciu necorespunzătoare ori au avut încălcări pentru care au fost sancţionaţi disciplinar.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Textul ce se conţine în alineatul (4) al art. 22 îl propunem în următoarea variantă: "Îndemnizaţia lunară este redusă sau anulată în privinţa angajaţilor, care în perioada pentru care se acordă îndemnizaţia au fost sancţionaţi disciplinar".

5

Art. I

(5) Colaboratorilor angajaţi în serviciul organelor indicate la art.19 alin.(1) şi specificaţi în anexa nr.7 la prezenta lege li se acordă ajutor material în mărimea a 2 salarii lunare de bază, calculate ţinîndu-se cont de sporuri şi suplimente, iar militarilor unităţilor militare, trupelor de grăniceri şi carabinieri, precum şi efectivului de trupă şi corpului de comandă al subdiviziunilor poliţiei, subdiviziunilor sistemului penitenciar, efectivului de subofiţeri şi sergenţi ai Serviciului de Informaţii şi Securitate, serviciilor de pază militarizată, de salvatori şi de pompieri şi colaboratorilor de rînd ai Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei - în mărimea unui salariu de bază, calculat ţinîndu-se cont de sporuri şi suplimente.”.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

În privinţa alineatului (5) considerăm oportună următoarea formulate: "Angajaţii aparatului central al Ministerului Apărării, Ministerului Afacerilor Interne, corpului de ofiţeri ai Serviciului de Informaţii şi Securitate, Serviciului Grăniceri, Departamentului instituţiilor penitenciare, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei şi efectivul de curieri speciali din serviciul de Stat de Curieri Speciali, precum şi pentru efectivul de trupă şi corpul de comandă al Serviciului de Protecţie şi Pază de Stat, specificaţi în anexa nr. 7 a prezentei Legi, li se acordă ajutor material în mărimea a 2 salarii lunare de bază, calculate ţinîndu-se cont de sporuri şi suplimente, iar militarilor unităţilor militare, trupelor de grăniceri şi carabinieri, precum şi efectivului de trupă şi corpului de comandă al subdiviziunilor poliţiei, subdiviziunilor sistemului penitenciar, efectivului de subofiţeri şi sergenţi ai Serviciului de Informaţii şi Securitate, serviciilor de pază militarizată, de salvatori şi de pompieri şi colaboratorilor de rînd ai Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei - în mărimea unui salariu de bază, calculat ţinîndu-se cont de sporuri şi suplimente".

6

Art. II

Art.II. – Achitarea indemnizaţiei lunare, conform prevederilor prezentei legi, se va efectua începînd cu anul 2007.

La art. II al proiectului se stabileşte doar anul intrării în vigoare a legii (2007).

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete

În opina noastră, fiind necesară specificarea expresă a datei şi lunii de intrare în vigoare, or formularea propusă este prea incertă, legea putînd fi pusă în aplicare oricînd pe parcursul anului 2007.





Concluzii

Adiţional trebuie să menţionăm faptul că principiile legiferării stabilite de articolul 4 din Legea privind actele legislative sunt ignorate complet, în cazul în care Guvernul înaintează două iniţiative legislative în paralel, care, de fapt, vizează aceiaşi lege. În acest context, poate fi invocată în mod special încălcarea principiului predictibilităţii normelor juridice, ţinînd cont de faptul că Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, fiind adoptată la 23 decembrie 2005 şi publicată 03.03.2006 a fost deja modificată de 3 ori.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei