Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

11 Ianuarie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind convertirea în acţiuni a datoriilor SA Combinatul de produse cerealiere din Chişinău

(înregistrat în Parlament cu numărul 4909 din 22 Decembrie 2006)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind convertirea în acţiuni a datoriilor SA Combinatul de produse cerealiere din Chişinău.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Categoria actului legislativ propus, în viziunea noastră, nu este determinată corect - lege organică, deoarece se propune adoptarea unei legi care nu este specificată expres în lista domeniilor reglementate prin legi organice, prevăzută la alin. (3) art.72 din Constituţie. În acelaşi timp, domeniul respectiv nu este prevăzut nici în articolul 9 alin. (3) al Legii privind actele legislative, care reprezintă o dezvoltare a normelor constituţionale. Finalmente, decizia de atribuire a categoriei actului legislativ, ţine de competenţa discreţionară a Parlamentului, oferită în temeiul lit. r) alin. (3) al art. 72 din Constituţie.


3. Scopul promovării proiectului În baza dispoziţiilor proiectului se realizează o absolvire de răspundere a anumitor funcţionari publici care au gestionat ineficient patrimoniul statului, or sumele de bani acumulate ca datorie sînt impunătoare.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. În opinia noastră, proiectul nu ţine de competenţa legislativului, or legea nu poate avea un caracter personal şi nu trebuie să se refere la o societate comercială concretă. În acest sens, proiectul nu este în concordanţă cu art. 3 din Legea nr. 780/2001 privind actele legislative, potrivit căruia actul legislativ "are un caracter ... general şi impersonal".

Problema ce se referă la schimbarea unui activ din patrimoniul statului (un drept de creanţă), pe un alt activ (acţiuni emise de o societate comercială) ţine de competenţa Guvernului, care pe lîngă competenţa generală de a "asigura realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercita conducerea generală a administraţiei publice" (art.96 Constituţie), emite hotărîri întru executarea legilor, mai este şi organul care, în numele Republicii Moldova, "exercită ... funcţiile de proprietar al patrimoniul statului" (art.12 Legea nr.64/1990 cu privire la Guvern).

Proiectul nu este însoţit de o notă informativă, condiţie impusă de dispoziţiile art.20 din Legea nr.780/2001 fie nota respectivă nu a fost publicată pe pagina web a Parlamentului. Din nota informativă trebuie să rezulte cînd şi în ce condiţii s-au acumulat datoriile societăţii pe acţiuni faţă de stat, care sînt persoanele responsabile de situaţia creată şi care sînt avantajele pentru stat în legătură cu schimbarea creanţei pe acţiunile emise de societatea pe acţiuni.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul nu conţine referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale relevante domeniului supus reglementării.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. În baza dispoziţiilor proiectului se realizează o absolvire de răspundere a anumitor funcţionari publici care au gestionat ineficient patrimoniul statului, or sumele de bani acumulate ca datorie sînt impunătoare.

Dispoziţiile proiectului urmează să se aplice cu efect retroactiv, stabilindu-se "suspendarea plăţilor curente (dobînzi şi penalităţi) începînd cu 1 aprilie 2006 şi pînă la data intrării legii în vigoare".


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Aceiaşi dispoziţie stabileşte o derogare de la principiul egalităţii în faţa legii, or celelalte persoane juridice care nu-şi onorează obligaţiile fiscale sau nu-şi execută obligaţia ajunsă la scadenţă faţă de bugetul de stat trebuie să plătească dobînzi şi penalităţi. În lipsa unor explicaţii, considerăm că pe de o parte legea urmăreşte scopul de a camufla vinovăţia unor persoane concrete, iar pe de altă parte creează avantaje nejustificate pentru S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău".


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.1

"se converteşte în acţiuni ale statului soldul datoriilor istorice ale Societăţii pe Acţiuni "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău" conform situaţiei din 1 aprilie 2006, în mărime de 6976149 lei faţă de bugetul de stat şi 54684600 lei faţă de Ministerul Finanţelor pentru creditele acordate din surse externe,... "

Majorarea capitalului social prin conversiunea datoriilor în acţiuni este o prerogativă a adunării generale a acţionarilor S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău" (vezi art.50 lit. b) din Legea nr.1134/1997 cu privire la societăţile pe acţiuni). Numai adunarea generală poate decide majorarea capitalului social prin emisiunea suplimentară de acţiuni şi conversiunea datoriei în acţiunile emisiunii suplimentare.

Mai mult ca atît, din sensul art.41 alin.(2) lit. d) din Legea nr.1134/1997 rezultă că, o astfel de majorare a capitalului social poate fi realizată numai dacă societatea respectivă are activele egale cu noua mărime a capitalului social. Din proiect nu rezultă că S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău" are active care să depăşească cu 61 660749 lei capitalul social.

Oricare emisiune suplimentară de acţiuni trebuie să fie recunoscută şi înregistrată în Registrul de Stat al Valorilor Mobiliare de către Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, iar majorarea capitalului social se înregistrează şi în Registrul de Stat al întreprinderilor, CNVM avînd obligaţia să verifice concordanţa emisiunii cu prevederile Legii nr.1134/1997 şi Legii nr.199/1998 cu privire la piaţa valorilor mobiliare. În cazul în care prin lege, imperativ, se determină majorarea capitalului prin emisiune suplimentară, Comisia Naţională nu-şi va putea exercita funcţiile de verificare, deoarece chiar dacă vor fi depistate anumite neconcordanţe, Comisia va fi obligată să îndeplinească dispoziţiile legii adoptate anterior, adică să înregistreze emisiunea suplimentară, inclusiv şi în cazul în care societatea nu dispune de suficiente active. În această situaţie este posibilă crearea unui capital fictiv, iar statul va schimba un drept de creanţă în valoare de 61 660749 lei pe acţiuni cu valoare compromisă, adică societatea va avea un capital social neacoperit cu active nete (art.39 alin.(5) şi (6) din Legea nr.1134/1997).

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De a respinge proiectul.

2

Art.1

Parlamentul ar putea să intervină cu dispoziţii legislative în sensul soluţionării problemelor de această natură, acestea, însă, în opinia noastră se referă la domeniul de reglementare al altor legi.

Considerăm că intervenţia legislativului ar putea să privească excluderea din activul bugetului de stat suma de 6976149 lei, care reprezintă creanţa bugetară faţă de S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău", şi să arate că statul a dobîndit acţiuni ale acestei societăţi de aceiaşi valoare. (De menţionat că în urma examinării prevederilor legii bugetare, pentru a identifica creanţa respectivă, aceasta nu a fost depistată.).

De asemenea, Ministerului Finanţelor, care a acordat credite S.A. "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău", i se poate permite ca anumite active (dreptul de creanţă în valoare 54684600 lei) să fie schimbate pe acţiuni ale acestei societăţi în valoare de 54684600 lei. Însă, pentru aceasta Ministerul sau Guvernul trebuie să aibă dreptul să schimbe unele active pe altele, dacă ultimele au aceiaşi valoare şi pot fi mai uşor transformate în bani. Un asemenea drept ar putea fi instituit prin dispoziţiile Legii nr.943/18.07.96 privind datoria de stat şi garanţiile de stat.

În acest caz, Guvernul sau structurile guvernamentale respective, la rîndul său şi-ar asuma responsabilitatea pentru o astfel de operaţiune. Pe cînd în cazul proiectului analizat, operaţiunea se efectuează în temeiul legii şi nimeni nu poartă nici o răspundere pentru calcularea greşită sau făcută cu rea credinţă. Toţi cei implicaţi vor fi absolviţi de la pedeapsă ori vor motiva că au acţionat pentru executarea legii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect

De a respinge proiectul.

3

Art. 3

"venitul Societăţii pe Acţiuni "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău", obţinut prin stingerea soldului datoriilor istorice, nu se impozitează".

Prevederea nu-şi are justificare, deoarece aportul la capitalul social, chiar şi în cazul în care acesta are ca obiect "obligaţiile (datoriile) societăţii faţă de creditori achitate cu active" (art.41 alin.(2) lit. d) din Legea nr.1134/1997) nu poate fi calificat ca venit al societăţii pe acţiuni, şi prin urmare el nu poate fi impozitat (vezi art.20 lit. m) şi art.55 din Codul fiscal).

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De a respinge proiectul.





Concluzii

Din motivele menţionate în secţiunile precedente ale raportului de expertiză, considerăm că proiectul de Lege privind convertirea în acţiuni a datoriilor Societăţii pe Acţiuni "Combinatul de Produse Cerealiere din Chişinău" nu trebuie aprobat de către Parlament.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei