Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

04 Decembrie 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modifcarea Legii cadastrului şi Legii cu privire la notariat

(înregistrat în Parlament cu numărul 3202 din 14 Noiembrie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modifcarea Legii cadastrului şi Legii cu privire la notariat.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul declarat al promovării proiectului este îmbunătăţirea cadrului juridic privind asigurarea securităţii tranzacţiilor cu bunurile imobile, simplificarea procedurilor de înregistrare, asigurarea securităţii informaţiei cadastrale, precizarea statutului registratorului.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă ce însoţeşte proiectul nu conţine o argumentare suficientă:

* nu conţine o analiză despre efectul social şi economic al realizării acestui proiect de Lege.
* deşi acest proiect de Lege nu reglementează în mod direct activitatea de întreprinzător, totuşi analiza impactului de reglementare ar fi extrem de oportună, avînd în vedere obiectul de reglementare a Legii cadastrului bunurilor imobile.

În general, o argumentare fundamentată din toate punctele de vedere este absolut necesară pentru astfel de proiecte, întrucît este vorba de o instituţie care administrează circuitul civil al bunurilor imobile, respectiv pot fi aduse atingeri dreptului de proprietate. Mai mult decît atît, promovarea unor modificări legislative pentru rezolvarea unor probleme de moment, schimbarea frecventă a "regulilor de joc" este de natură a periclita securitatea circuitului civil. De altfel, se pare că acesta este şi cazul Legii cadastrului bunurilor imobile, care pe parcursul a 10 ani de existenţă a fost modificată/completată de 11 ori.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În nota informativă lipsesc referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, nu este estimat nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările comunitare. Autorul doar a indicat că a fost studiat cadrul legislativ în domeniu al Romîniei, Lituaniei, Sloveniei, Rusiei, Ungariei.


8. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea financiar-economică lipseşte. Aşa fiind, constatăm nerespectarea prevederii art.20 al Legii nr.780-XV privind actele legislative la elaborarea proiectului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Analiza prevederilor proiectului Legii demonstrează că autorii în mod evident promovează interesele/beneficiile sistemului organelor cadastrale. De exemplu, maniera de abordare a instituţiei compensării prejudiciilor cauzate de acţiunile sau inacţiunile organelor cadastrale, ne-a determinat să afirmăm că compensarea prejudiciului va fi un drept irealizabil pentru titularul dreptului de proprietate. Această situaţie este îngrijorătoare, întrucît organele cadastrale, deşi finanţate din banii publici, prestează servicii, de cele mai dese ori, contra plată, încasînd sume importante de bani.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Adoptarea proiectului de lege în redacţia propusă va contribui la încurajarea funcţionarilor de a comite ilegalităţi, prin faptul că răspunderea lor materială pentru propriile greşeli sau acţiuni intenţionate este iluzorie. În acest fel vor fi aduse prejudicii grave titularilor de drepturi imobiliare.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile din proiect, în general, nu contravin prevederilor legislaţiei naţionale.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului, în general, corespunde cerinţelor Legii privind actele legislative.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul de lege reglementează activitatea sistemului organelor cadastrale. Apreciem că prin acest proiect de Lege, autorul proiectului şi-a stabilit "reguli de joc convenabile".


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I, p.1

"la noţiunea "registrator", cuvintele "din oficiul cadastral teritorial" şi "să opereze modificări în planul cadastral şi/sau geometric" se exclud"

Dacă se decide ca această competenţă "de a opera modificări în planul cadastral şi/sau geometric" să nu mai fie exercitată de către registrator, se pare că vom fi în prezenţa unui vid de competenţă (şi implicit, responsabilitate). Această propunere urmează a fi corelată şi cu prevederile art.18 din Lege.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Urmează a fi evaluată sub toate aspectele oportunitatea excluderii acestei competenţe a registratorului.

2

Art.I, p.1

"registrator-stagiar - persoană din cadrul oficiului cadastral teritorial, care îndeplineşte condiţiile prevăzute în art. 12 lit. a)-e) şi care pregăteşte documentele pentru înregistrare, pune la dispoziţia persoanelor interesate registrul bunurilor imobile, îndeplineşte alte atribuţii prevăzute de Regulamentul registratorului".

Atribuţiile registratorului-stagiar trebuie să fie determinate exhaustiv.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De exclus "îndeplineşte alte atribuţii prevăzute de Regulamentul registratorului", fie de a specifica în mod expres şi exhaustiv toate atribuţiile care le îndeplineşte registratorul stagiar

3

Art.1 p.2 alin.3

"(23) Informaţia sistematizată despre bunurile imobile care aparţin cu drept de proprietate unei persoane se eliberează doar:...."

Obţinerea informaţiei sistematizate despre bunurile imobile ale unei persoane doar la o solicitarea simplă a organelor arătate în p.(23) ar putea genera abuzuri din partea reprezentanţilor autorităţilor respective. O astfel de solicitare ar trebui să fie neapărat motivată.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Propunem următoarea redacţie "(23) Informaţia sistematizată despre bunurile imobile care aparţin cu drept de proprietate unei persoane se eliberează la solicitarea motivată doar:...."

4

Art. I, p.4 "Art. 12, alin. (8), lit. f)"

"f) să exercite alte funcţii în conformitate cu prezenta lege, cu alte acte normative."

Atribuţiile registratorului din cadrul oficiului cadastral teritorial trebuie să fie determinate exhaustiv în cadrul Legii

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

De exclus "f) să exercite alte funcţii în conformitate cu prezenta lege, cu alte acte normative."

5

Art.I p.8

"d) întreprinderea constituie în favoarea Întreprinderii Specializate în Cadastru o garanţie, convenită de părţi, în vederea acoperirii eventualului prejudiciu cauzat Întreprinderii Specializate în Cadastru."

Ar fi oportun ca această normă să prevadă termenul de constituire a garanţiei şi mărimea acesteia (de exemplu un % din valoarea imobilului). În caz contrar această normă comportă un risc de coruptibilitate sporit.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Redactarea normei, prin stabilirea unor termene şi cuantumuri concrete

6

Art.I p.10

"(2) Documentele ce confirmă drepturile se depun în două exemplare, după cum urmează: pentru actele juridice autentificate notarial şi actele autorităţilor publice - originalul sau o copie legalizată şi o copie simplă; pentru actele juridice în formă scrisă simplă - două exemplare originale. Răspunderea pentru comunicarea informaţiei false sau incomplete o poartă persoana vinovată."

Ultima propoziţie din acest alineat este inutilă, întrucît aceasta nu stabileşte nimic nou faţă de ceea ce este evident.

Alte riscuri
Normă inutilă

Excluderea ultimei propoziţii

7

Art.I p.14

"alineatul (3) se completează în final cu următorul text: "Termenul de examinare a cererii pentru înregistrarea bunurilor imobile privatizate în contul cotelor-valorice din patrimoniul întreprinderilor agricole în cazul unui număr mare de coproprietari poate fi prelungit pînă la 6 luni.";"

Care este numărul de coproprietari, care în opinia funcţionarilor ar constitui un număr "mare"? Lăsarea la discreţia funcţionarilor de a determina "numărul mare" de coproprietari comportă un risc sporit de coruptibilitate. În acelaşi timp, termenul de 6 luni este de natură a periclita securitatea circuitului civil.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Stabilirea unor termene nejustificate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Redactarea normei

8

Art-I p.18

"La articolul 37, alineatul (3) se exclude."

Organele cadastrale incasează sume importante de bani de la proprietarii bunurilor imobile pentru înregistrare, orice solicitare de informaţie este făcută contra plată. Care este raţionamentul de a renunţa la acest alineat? De ce organele cadastrale au doar drepturi faţă de populaţie (de a incasa de fiecare dată sume importante de bani), dar nu şi obligaţia de a nu comite greşeli, astfel încît să nu fie lezate drepturile cetăţenilor. Dacă se acceptă excluderea acestui alineat, ar trebui revizuită şi practica de percepe a banilor de la populaţie pentru serviciile organelor cadastrale.

Coruptibilitate
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect

Excluderea p.18 din art.I al proiectului Legii

9

Art.I p.19

"La articolul 371, alineatul (2) se completează în final cu textul: "Pentru a dispune de dreptul de proprietate dobîndit prin modalităţile prevăzute în alin. (1), este necesară înregistrarea în prealabil în registrul bunurilor imobile.""

Această propoziţie este inutilă, întrucît potrivit art.321 alin.2 din Codul civil, "în cazul bunurilor imobile, dreptul de proprietate se dobîndeşte la data înscrierii în registrul bunurilor imobile"

Alte riscuri
Normă inutilă

Excluderea p.19 din art.I al proiectului de Lege

10

Art. I p.23

"la alineatul (2), cuvintele "Oficiul cadastral teritorial" se substituie prin cuvintele "Întreprinderea Specializată în Cadastru cu filialele sale", iar cuvintele "ori prin refuzul neîntemeiat de a înregistra drepturile" se exclud;
alineatul (3) se exclude."

Excluderea cuvintelor "ori prin refuzul neîntemeiat de a înregistra drepturile", în lipsa răspunderii, va genera abuzuri din partea organelor cadastrale.
Excluderea alin.(3) din art.47 va exclude orice reper cît priveşte calcularea mărimii prejudiciului cauzat titularului de drepturi

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect

Excluderea din proiectul legii "iar cuvintele "ori prin refuzul neîntemeiat de a înregistra drepturile" se exclud;
alineatul (3) se exclude."

11

Art. I p.26

"(1) Titularului de drepturi căruia i-a fost cauzat un prejudiciu ca urmare a înscrierii, modificării incorecte în registrul bunurilor imobile sau a refuzului neîntemeiat (care nu corespunde temeiurilor indicate în prezenta lege) de a înregistra dreptul, efectuate de registrator cu vinovăţie, i se acordă o compensaţie."

Condiţionarea acordării compensaţiei de faptul ca acţiunile registratorului să fie săvîrşite cu vinovăţie, face ca acest drept legitim al titularului de drepturi să fie irealizabil, iar norma respectivă să devină una declarativă.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Excluderea "cu vinovăţie"

12

Art. I p.26

"(21) Nu se compensează prejudiciul care urmează a fi recuperat de la persoana care l-a instigat sau care a beneficiat în mod conştient de un folos în urma acţiunilor incorecte ale registratorului.
(22) În cazul în care mijloacele fondului de garanţie nu sînt suficiente pentru acordarea compensaţiei, aceasta se plăteşte pe măsura acumulării fondului de garanţie.";

Această abordare a problemei recuperării prejudiciului este iresponsabilă. Prejudiciul urmează a fi recuperat de la organul a cărui funcţionari l-au generat, iar ulterior printr-o acţiune în regres organul respectiv trebuie să-şi recupereze banii de la terţele persoane.
Un organ care este responsabil de gestionarea circuitului bunurilor imobile (şi care încasează bani pentru orice acţiune) nu poate invoca faptul insuficienţei mijloacelor fondului de garanţie, deoarece aceasta ar compromite credibilitatea acestui organ. Care mai este rostul de a înregistra bunurile imobile în organele cadastrale, dacă acestea nimic nu garantează (de fapt, nu garantează opozabilitatea acestui drept)?

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

De exclus alin. (21) şi (22) din p.26 al proiectului Legii





Concluzii

În concluzie, proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea cadastrului bunurilor imobile - art.2, 6, 11 ş.a.; Legea cu privire la notariat - art.17) comportă riscuri de coruptibilitate şi poate fi adoptat doar după o revizuire conceptuală.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei