Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

06 Mai 2008

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind utilizarea publică a 2% din impozitul pe venit al persoanei fizice

La solicitarea Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (Moldova)



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Reieşind din conţinutul proiectul scopul promovării acestuia este de a sprijini sectorul asociativ din RM.



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. Nota de fundamentare lipseste.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.


4. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. n opinia noastră, una din problemele majore pe care urmează să o soluţioneze autorii proiectului este natura juridică a acestor 2%, care vor fi acordate organizaţiilor necomerciale de utilitate publică. În dependenţă de soluţia adoptată vor trebui elaborate mecanismele legale respective pentru implementarea eficientă şi controlul executării proiectului legii: raportarea, controlul cheltuielilor etc. Deci, întrebarea la care urmează a fi găsit răspunsul este: aceste 2% constituie un sprijin din partea statului; sau un sprijin din partea contribuabililor; sau ambele? În primul caz, vom fi în prezenţa unor bani publici şi atunci, evident, vor fi aplicabile anumite reguli, iar în cel de al doilea (banii particularilor) vor fi aplicabile alte reguli. În tot cazul, aceste reguli trebuie să fie clare şi precise.

O altă problemă majoră care urmează a fi soluţionată prin adoptarea acestui proiect este oferirea de către legiuitor a unor criterii clare pentru determinarea utilităţii publice a unei organizaţii necomerciale. Dacă acest lucru nu va fi făcut, proiectul de lege riscă să genereze multiple abuzuri atît din partea autorităţilor publice, cît şi din partea reprezentanţilor societăţii civile. Totodată, menţionăm că articolul 30 al Legii cu privire la asociaţiile obşteşti se referă la "utilitatea publică şi neprofitabilitatea" activităţii asociaţiilor obşteşti, pe cînd proiectul legii se referă doar la utilitatea publică.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Cu toate acestea, trebuie să amintim că textul proiectului trebuie să fie redactat cu respectarea regulilor limbajului, ortografiei şi punctuaţiei caracteristice actului legislativ, aşa cum prescrie art.19 din Legea privind actele legislative.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu reglementează în mod direct activitatea unei autorităţi publice.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Clauza de adoptare: "Parlamentul adoptă prezenta lege organică."

Lipseşte temeiul legal de adoptare a actului legislativ, care este obligatoriu pentru toate actele legislative (art.27 din Legea privind actele legislative nr.780 din 27.12.2001).

Alte riscuri
Necorespundere Legii privind actele legislative

Indicarea temeiului constituţional al adoptării (spre exemplu, art. 72 alin.(3) lit. r) din Constituţie).

2

Art.1

Art.1: "... de a dispune de suma de pînă la 2% din impozitul pe venit achitat statului...".

Pe tot parcursul proiectului de Lege este vorba de 2% şi nu de o sumă variabilă de "înă la 2%"

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Excluderea cuvintelor "suma de pînă la"

3

Art.2

Art.2, alin.1: "... să fie transferat organizaţiilor necomerciale de utilitate publică în scopul utilizării pentru activităţi de utilitate publică

"Art.2, alin.5: "Suma de care dispune rezidentul..."

Ţinînd cont de faptul că în art.1 al proiectului Legii s-a convenit asupra noţiunilor (termenilor) care urmează a fi utilizate pe tot parcursul proiectului Legii, ar fi oportună utilizarea anume a acestor noţiuni: "beneficiar" şi nu "organizaţii necomerciale de utilitate publică"; Idem pentru art.2, alin.5: "contribuabil" şi nu "rezident".

Ţinînd cont de faptul că aceste 2% din impozitul pe venit vor fi utilizate doar pentru activităţile de utilitate publică, precizarea acestora (sau, cel puţin, oferirea de către legiuitor a unor criterii) pare a fi necesară pentru o bună implementare a proiectului Legii.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Utilizarea noţiunii de "beneficiar" în locul "organizaţii necomerciale de utilitate publică"

Precizarea în corpul proiectului legii a noţiunii de "activitate de utilitate publică"

Utilizarea noţiunii de "contribuabil" în locul celei de "rezident"

4

Art.3

Art.3, alin.1: "...denumirea organizaţiei şi...."
Art.3, alin.2: "... în folosul unei organizaţii necomerciale..., denumirea organizaţiei recipiente..."
Art.3, alin.4: "Contribuabilul care a întocmit greşit clauza de direcţionare a sumei..."

Obiecţia formulată la art.2 alin.1 este valabilă şi pentru alin.1,2 al art.3.

Autorii proiectului utilizează cuvinte diferite pentru desemnarea aceluiaşi "fenomen". În art.2 alin.3 a fost deja utilizată noţiunea de "cerere de direcţionare".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Utilizarea noţiunii de "beneficiar" în locul noţiunii de "organizaţii" sau "organizaţii necomerciale" sau "organizaţii recipiente"

Utilizarea noţiunii de "cerere de direcţionare" în locul noţiunii de "clauză de direcţionare"

5

Art.4

Art.4 alin.1: "doar organizaţia necomercială cu sediul în Republica Moldova sub formă de asociaţie obştească, fundaţie, instituţie privată care, în baza legii, deţine certificatul... Lista organizaţiilor necomerciale care deţin certificat de utilitate publică se actualizează periodic de Ministerul Justiţiei

"

Acest alineat repetă, în general, dispoziţiile art.180 alin.2 din Codul civil. În acelaşi timp, prin introducerea cuvîntului "privată" autorii proiectului Legii restrîng noţiunea de instituţie.
A doua propoziţie din acest alineat contravine art.31, alin.4 lit. e) din Legea cu privire la asociaţiile obşteşti, care stabileşte că "Comisia de certificare... publică lista asociaţiilor obşteşti certificate pe site-ul Ministerului Justiţiei"

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Excluderea cuvintelor "sub formă de asociaţie obştească, fundaţie, instituţie privată".

Excluderea propoziţiei "Lista organizaţiilor necomerciale care deţin certificat de utilitate publică se actualizează periodic de Ministerul Justiţiei"

6

Art.5

Art.5, alin.4: "... clauza de dispunere a 2% din declaraţia contribuabilului devine nulă şi suma direcţionată nu se transferă"

Art.5, alin.5: "Modul şi procedura de efectuare a transferului se aprobă de Ministerul Finanţelor"

Art.5, alin.6: "...în cadrul şedinţei Comisiei de certificare se i-a decizia..."

Obiecţia formulată la art.3 alin.4 este valabilă şi în acest caz. În acelaşi timp, expresia "devine nulă" nu poate fi utilizată în acest context deoarece nu este în concordanţă cu Capitolul III, Cartea I din Codul civil.

Această dispoziţie contravine însăşi domeniului de aplicare, declarat prin art.1 al proiectului Legii, care stabileşte că "Prezenta lege reglementează... procedura de transfer al acestor sume în contul Beneficiarilor". Este greu de înţeles de ce autorii proiectului au decis să transmită dreptul şi competenţa de stabili, în mod autonom, reglementări cu caracter normativ Ministerului Finanţelor.

Greşeală gramaticală. Este vorba de timpul prezent a verbului "a lua", care se scrie în felul următor "ia

"

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Utilizarea noţiunii de "cerere de direcţionare" în locul noţiunii de "clauză de dispunere".

Identificarea unui alt termen, decît cel de "nulitate". De exemplu, "nu produce efecte"

În această situaţie există 2 soluţii: fie se exclud cuvintele " procedura de transfer al acestor sume în contul Beneficiarilor" din art.1 al proiectului Legii, fie urmează a fi elaborate modul şi procedura de efectuare a transferului.

7

Art.7

Art.7, alin.3: "Dacă un beneficiar nu utilizează sumele transferate în scopuri de utilitate publică declaraţia de desemnare se consideră nulă....provin din declaraţii nule..... în declaraţia de desemnare va duce la nulitatea actului."

A se vedea obiecţiile şi propunerile formulate la art.5, alin.4.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

de revizuit

8

Art.9

Art.9 alin.2: "Declaraţiile de desemnare a beneficiarilor..."

A se vedea obiecţiile şi propunerile formulate la art.3 alin.4

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revizuit





Concluzii

În concluzie, menţionăm că la nivel conceptual, proiectul legii trebuie corelat cu:

* Dispoziţiile Codului civil, în special art.832 Cod civil privind inadmisibilitatea donaţiilor.

"Este interzisă donaţia, cu excepţia donaţiei neînsemnate, pentru realizarea unor obligaţii morale:

a) în numele persoanelor incapabile;
b) proprietarilor, administratorilor sau lucrătorilor din instituţii medicale, educative, de asistenţă socială şi din alte instituţii similare din partea persoanei care se află în ele sau din partea soţului sau rudelor acesteia de pînă la gradul patru inclusiv. Această regulă nu se aplică în relaţiile dintre rudele de pînă la gradul patru inclusiv;
c) în relaţiile dintre persoanele juridice cu scop lucrativ.
d) de către persoanele juridice cu scop lucrativ, în cazul în care obiect al donaţiei sînt valorile mobiliare."

* Legea cu privire la filantropie şi sponsorizare nr.1420-XV din 31.10.2002.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei