Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

01 Martie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor

(înregistrat în Parlament cu numărul 540 din 09 Februarie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit preambulului legii, scopul acesteia este de a "reglementa şi delimita terenurile proprietate publică a statului şi a terenurilor proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale".



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Cît priveşte respectarea cerinţelor privind fundamentarea, avizarea şi expertiza proiectului de lege, remarcăm că pe site-ul Parlamentului lipseşte nota informativă. Astfel, dificultatea realizării unei expertize complete a proiectului este cauzată de lipsa acesteia. Or, în viziunea noastră, lipsa notei informative pe site-ul Parlamentului afectează principiului transparenţei procesului legislativ şi contravine principiilor de cooperare cu societatea civilă, stipulate în Concepţia respectivă a Parlamentului (HP nr.373-XVI din 29.12.2005).


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. În lipsa notei informative, considerăm argumentarea proiectului insuficientă.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul legii nu conţine nici o referinţă la acquis-ul comunitar sau alte standarde internaţionale relevante.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Implementarea proiectului presupune anumite cheltuieli financiare, însă în lipsa notei informative, este dificil de a stabili dacă evaluarea economico-financiară ar fi fost făcută.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. La data de 21 aprilie 2005 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională Legea ordinară nr. 981-XIV din 11 mai 2000 "Privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor". Cu toate acestea, în opinia noastră, prezentul proiect de lege reproduce în cea mai mare parte conţinutul Legii nr. 981-XIV din 11 mai 2000.

Totodată, în viziunea noastră, la elaborarea proiectului nu s-a ţinut cont de prevederile corespunzătoare ale Codului civil. Astfel:

* Sintagmele "sînt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile" si "nu pot fi dobîndite de alte persoane prin uzucapiune" utilizate în redacţia art. 2 alin. (1) din proiectul de lege, referitor la terenurile care fac parte din domeniul public, reiterează sensul art. 296 alin. (4) din Codul civil, referitor la bunurile domeniului public. De asemenea, alin. (2) al art. 2 al proiectului se conţine în art. 222 din Codul civil, iar alin. (3) al art. 2 din proiect se conţine în art. 296 alin. (1) din Codul civil.
In contextul celor constate, recomandăm autorilor proiectului să revizuiască prevederile art. 2 alin. (1), (2) şi (3) din proiect, prin prisma principiului (de legiferare) coerenţei si echilibrului între reglementările concurente, aşa cum acesta este stipulat de art. 4 alin. (3) lit. a) din Legea privind actele legislative.
* Art. 5 alin. (2) al proiectului urmează a fi coroborat cu art. 296 alin. (1) din Codul civil, care instituie o prezumţie, conform căreia bunurile care aparţin statului sau unităţilor administrativ teritoriale fac parte din domeniul privat. De aceea, art. 5 alin. (2) urmează a fi formulat în aşa fel, încît prezumţia invocată mai sus să nu suporte modificări.
* Art. 8 din proiect urmează a fi coroborat cu art. 296 alin. (1) si alin. (2) din Codul civil. Conţinutul art. 296 alin. (2) din Codul civil, care prevede că "din domeniul public al statului sau a unităţii administrativ teritoriale fac parte bunurile determinate de lege ... " permite a afirma că, odată ce bunurile domeniului public sunt determinate de lege, doar prin lege ele vor putea fi trecute atît din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ teritoriale, cît şi în domeniul privat.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Utilizarea termenilor în cuprinsul proiectului de lege trebuie să fie uniformă. Astfel, în unele articole se utilizează termenul "terenuri din proprietate publică" (art. 1, 3, 4, 6, 9, 10) iar în altele "terenurile din domeniul public" (art. 2, 5, 7, 8). În opinia noastră unificarea se poate face prin utilizarea termenului "terenurile din domeniul public", termen, care de altfel este utilizat şi în art. 296 din Codul civil.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 2 alin. (1)

Noţiunile "sînt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile" şi "nu pot fi dobîndite de alte persoane prin uzucapiune"

Sintagmele utilizate în redacţia art. 2 alin. (1) din proiectul de lege, referitor la terenurile care fac parte din domeniul public, reiterează sensul art. 296 alin. (4) din Codul civil, referitor la bunurile domeniului public. De asemenea, alin. (2) al art. 2 al proiectului se conţine în art. 222 din Codul civil, iar alin. (3) al art. 2 din proiect se conţine în art. 296 alin. (1) din Codul civil.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

In contextul celor constate, recomandăm autorilor proiectului să revizuiască prevederile art. 2 alin. (1), (2) şi (3) din proiect, prin prisma principiului (de legiferare) coerenţei si echilibrului între reglementările concurente, aşa cum acesta este stipulat de art. 4 alin. (3) lit. a) din Legea privind actele legislative.

2

Art. 5 alin. (2)

(2) Terenurile din domeniul privat al statului sînt terenurile aferente întreprinderilor de stat, alte terenuri care aparţin statului conform cadastrului funciar sau dobîndite de către stat, dacă nu fac parte din domeniul public.

Art. 5 alin. (2) al proiectului urmează a fi coroborat cu art. 296 alin. (1) din Codul civil, care instituie o prezumţie, conform căreia bunurile care aparţin statului sau unităţilor administrativ teritoriale fac parte din domeniul privat. De aceea, art. 5 alin. (2) urmează a fi formulat în aşa fel, încît prezumţia invocată mai sus să nu suporte modificări.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Art. 5 alin. (2) urmează a fi formulat

3

Art. 8

Textul integral

Art. 8 din proiect urmează a fi coroborat cu art. 296 alin. (1) si alin. (2) din Codul civil. Conţinutul art. 296 alin. (2) din Codul civil, care prevede că "din domeniul public al statului sau a unităţii administrativ teritoriale fac parte bunurile determinate de lege ... " permite a afirma că, odată ce bunurile domeniului public sunt determinate de lege, doar prin lege ele vor putea fi trecute atît din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ teritoriale, cît şi în domeniul privat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De a ajusta prevederile proiectului normelor Codului civil.

4

Denumirea şi preambulul Legii

Din denumirea proiectului de lege reiese că acesta se referă la terenurile proprietate publică şi la delimitarea lor. În acelaşi timp, în preambulul proiectului de lege se prevede că "Prezenta lege reglementează delimitarea terenurilor proprietate publică (...)". Astfel, rezultă că acest proiect de lege ar cuprinde reglementări numai referitoare la delimitarea terenurilor proprietate publică. Însă, conţinutul articolelor cuprinse în acest proiect de lege ne permite să afirmăm că doar art. 3 se referă, propriu zis, la delimitarea terenurilor proprietate publică. Celelalte articole, fie că reglementează nişte noţiuni (art. 1, art. 4 şi art. 6), fie că se referă la regimul juridic al terenurilor proprietate publică (art. 2), fie că cuprind alte reglementări decît delimitarea terenurilor proprietate publică.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

De a revizui proiectul integral. Avînd in vedere ca art. 1 al proiectului explică termeni si defineşte concepte, sîntem de părerea, ca este necesar ca noţiunile principale utilizate în textul proiectului, sa fie explicate în acest articol în forma unei enumerări de definiţii, într-un singur alineat cu diviziuni, (conform regulilor de tehnica legislativa aplicabile).

5

Art. 2 alin. (6)

"prin excepţie, pot fi încheiate contracte directe cu proprietarii construcţiilor amplasate legal pe teren"

Prevederea din art. 2 alin. (6), determina un spectru prea larg de atribuţii discreţionare autoritarilor publice, care vor putea decide subiectiv asupra aplicării sau neaplicării acestor prevederi legale

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Prevederea urmează a fi exclusă

6

Art. 2 alin. (7)

(7) Înregistrarea terenurilor proprietate publică a statului, precum şi a terenurilor proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale respective se efectuează în conformitate cu legislaţia.

Sintagma evidenţiată reprezintă o normă de trimitere şi face o referinţă vagă la legislaţia în vigoare.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Pentru a înlătura caracterul de trimitere al normei, urmează a fi enumerate cazurile în care terenurile domeniului public vor putea fi transmise în folosinţă şi persoanelor juridice cu scop nelucrativ.





Concluzii

Analiza proiectului de lege privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor, permite a concluziona că în cea mai mare parte reglementările din acest proiect sunt cuprinse deja în Codul civil, care în opinia noastră sunt mai reuşite. La fel, mai multe articole poartă doar un caracter declarativ, iar unele chiar conţin elemente de coruptibilitate.
Considerăm că proiectul de lege menţionat urmează a fi adus în corespundere cu prevederile Codului civil, iar elementele de coruptibilitate evidenţiate urmează a fi excluse.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei