Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

13 Aprilie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru completarea art. 29 al Legii serviciului public

(înregistrat în Parlament cu numărul 1179 din 22 Martie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru completarea art. 29 al Legii serviciului public.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul propune includerea în vechimea în muncă în serviciul public a perioadelor de activitate în organele publice, care au funcţionat pe teritoriul U.R.S.S.

Potrivit autorilor proiectului, "scopul acestui proiect de lege este restabilirea echităţii sociale la calcularea vechimii în muncă în serviciul public a persoanelor cu statut de funcţionar public în Republica Moldova, care au activat şi în organele publice din fostele republici ale U.R.S.S."

Cu toate acestea, observăm o necorespundere clară dintre scopul anunţat de autori în nota informativă cu eventualul domeniu de aplicare a prevederilor proiectului, deoarece în nota informativă autorii se referă la "persoanele cu statut de funcţionar public", iar în proiect - la persoanele care au desfăşurat "activitate în funcţii de conducător şi specialişti în organele publice". Considerăm categoria de "conducător şi specialişti în organele publice" mai îngustă decît categoria de "funcţionar public", iar scopul menţionat de autori în nota informativă - fictiv.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Argumentarea prezentată în nota informativă este întemeiată. Cu toate acestea, remarcăm că argumentarea se întemeiază pe un singur exemplu adus de autori - soţiile militarilor, colaboratorilor organelor afacerilor interne etc. - deşi formularea propusă de proiect este susceptibilă de a include o categorie mult mai largă de subiecţi.

În acest sens, nota informativă menţionează: "Astfel, se exemplifică cazurile soţiilor militarilor, colaboratorilor organelor afacerilor interne, precum şi ale altor categorii de persoane, care au fost impuse să locuiască şi să activeze în diferite republici ale U.R.S.S. din motive obiective, inclusiv datorită faptului că soţii acestora erau chemaţi să satisfacă serviciul pe întreg teritoriul U.R.S.S. După ce Republica Moldova a fost declarată independentă şi s-a creat Armata Naţională a Republicii Moldova, o parte din militari au fost rechemaţi în Armata Naţională a Republicii Moldova, cu ei revenind acasă şi soţiile acestora. Ca rezultat, militarilor li se include în vechimea în muncă în serviciu toată perioada satisfacerii serviciului atît în fosta U.R.S.S., cît şi în Armata Naţională a Republicii Moldova, pe cînd soţiilor acestora perioada de activitate în organele publice din fostele republici ale U.R.S.S. nu li se includ în vechimea muncii în serviciul public, acestea fiind defavorizate".

Considerăm că formularea proiectului privitoare la persoanele care au activat "în funcţii de conducător şi specialişti în organele publice, care au funcţionat pe teritoriul U.R.S.S." depăşeşte exemplul "soţiilor militarilor" şi "soţiilor altor categorii de persoane" aduse de autorii notei informative, motiv din care argumentarea adusă de autori în nota informativă nu este suficientă.

Mai mult decît atît, credem că deoarece actele de evidenţă a activităţii în serviciul public desfăşurat în alte foste republici ale U.R.S.S. şi dovezile de achitare a contribuţiilor de asigurări sociale se află oricum pe teritoriul ţării respective şi nu în Republica Moldova, includerea perioadelor de activitate în funcţii de conducător şi specialişti în organele publice, care au funcţionat pe teritoriul U.R.S.S. în vechimea în muncă în serviciul public poate fi făcută doar în baza acordurilor internaţionale, conform prevederilor art.9 al Legii privind sistemul public de asigurări sociale, Nr.489-XIV din 08.07.1999.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Asemenea referinţe lipsesc, deşi potrivit art.9 al Legii privind sistemul public de asigurări sociale, nr.489-XIV din 08.07.1999, stabilirea stagiului de cotizare cu includerea perioadelor în care persoana a plătit contribuţii de asigurări sociale în sistemul public din altă ţară, reprezintă un domeniu de reglementare şi înţelegere dintre state în condiţiile stabilite prin acordurile sau convenţiile internaţionale la care Republica Moldova este parte.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Fundamentarea financiar-economică lipseşte, deşi implementarea proiectului va atrage cheltuieli din bugetul asigurărilor sociale. Potrivit art.20 al Legii nr.780-XV privind actele legislative "concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, grupul de lucru întocmeşte o notă informativă care include ... lit. d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.". Constatăm nerespectarea acestei prevederi la elaborarea proiectului şi o considerăm un risc de coruptibilitate care periclitează legalitatea procesului de promovare a proiectului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promovează interesele persoanelor care au activat în serviciul public "în calitate de conducător şi specialişti" pe teritoriul altor foste republici din cadrul U.R.S.S., care au atins vîrsta de pensionare şi care, la moment, locuiesc pe teritoriul Republicii Moldova. Nu este clar de ce autorii proiectului au ales aceste două categorii de conducător şi de specialist, cu ignorarea altor funcţii din serviciul public - consultant, consilier, ajutor, expert, referent, etc., deşi în nota informativă menţionează că scopul proiectului "este restabilirea echităţii sociale la calcularea vechimii în muncă în serviciul public a persoanelor cu statut de funcţionar public". Prin urmare, considerăm că proiectul promovează interesele de grup ale unui cerc limitat de persoane.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului nu rezultă prejudicierea anumitor categorii de persoane, deşi promovarea intereselor/beneficiilor de grup din contul banilor publici reprezintă un prejudiciu adus interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului contravin Legii privind sistemul public de asigurări sociale, nr.489-XIV din 08.07.1999. Art.9 al acestei legi reglementează asigurările sociale în condiţiile acordurilor şi convenţiilor internaţionale şi stabileşte: "Constituie stagiu de cotizare perioadele în care persoana a plătit contribuţii de asigurări sociale în sistemul public din Republica Moldova, precum şi din altă ţară, în condiţiile stabilite prin acordurile sau convenţiile internaţionale la care Republica Moldova este parte." (alin.(1)). Astfel, drepturile de asigurări sociale cuvenite se transferă, în condiţiile reglementate prin acordurile şi convenţiile internaţionale la care Republica Moldova este parte, în ţara în care asiguratul îşi stabileşte domiciliul sau reşedinţa (alin.(2)).


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formularea prevederilor proiectului conţine carenţe de ordin lingvistic, de exemplu, referinţa făcută la funcţiile de "conducător" (la singular) şi "specialişti" (la plural).


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu propune expres intervenţii în acest sens. Cu toate acestea, nu putem remarca că implementarea proiectului va genera anumite riscuri de coruptibilitate. Completarea art.29 al Legii serviciului public nr.443-XIII din 4 mai 1995, după cum propune proiectul suspus expertizei, va implica schimbări în activitatea structurilor Casei Naţionale de Asigurări Sociale (CNAS), în vederea includerii perioadelor de activitate în serviciul public "în calitate de conducător şi specialişti" pe teritoriul altor foste republici din cadrul U.R.S.S. În lipsa:

* unui mecanism de aducere a dovezilor corespunzătoare,
* posibilităţilor facilitate de contactare a structurilor ce au succedat foştii angajatori din republicile respective,
* clarităţii cu privire la noţiunile de "conducător şi specialişti în organele publice",
* acordurilor interstatale în acest domeniu, vor apărea ambiguităţi susceptibile să genereze coruperea funcţionarilor CNAS, falsuri etc.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articol unic. - art.29 alin.(3) al Legii serviciului public nr.443-XIII din 4 mai 1995

Sînt asimilate vechimii în muncă în serviciul public ... perioadele de activitate în funcţii de conducător şi specialişti în organele publice, care au funcţionat pe teritoriul U.R.S.S.

Prevederea propusă de proiect intră în contradicţie cu Legea privind sistemul public de asigurări sociale (a se vedea p.10 al raportului). Promovarea acestei prevederi va genera dificultăţi de implementare pe motivul lipsei procedurilor de rigoare (a se vedea p.12 a raportului). Formularea "în funcţii de conducător şi de specialişti" este discriminatorie, deoarece nu include toate funcţiile publice din cadrul serviciului public. Această formulare este şi ambiguă, deoarece funcţiile respective nu sunt definite în Legea serviciului public (art.1 defineşte noţiunea de "funcţionar public"). Formularea "organ public" nu are coerenţă terminologică în cadrul Legii serviciului public, deoarece ea foloseşte expresia "autorităţi publice" şi face referinţe la organe specifice din cadrul autorităţilor publice.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Completarea proiectului cu prevederi referitoare la implementarea acestei prevederi, în care să se facă referinţă la acorduri şi convenţii internaţionale, potrivit art.9 al Legii privind sistemul public de asigurări sociale, Nr.489-XIV din 08.07.1999, şi completarea fundamentării proiectului pentru a reflecta cercul real de subiecţi vizaţi de proiect sau modificare proiectului pentru a reflecta intenţiile autorilor, după cum sunt expuse în nota informativă, sau excluderea prevederii propuse de proiect.





Concluzii

În concluzie, considerăm proiectul supus expertizei afectat de riscuri de coruptibilitate determinate de:

* promovarea aleatorie a intereselor doar a anumitor funcţionari (conducători şi specialişti);
* lipsa fundamentării suficiente a proiectului;
* lipsa fundamentării economico-financiare a proiectului;
* coliziunea cu normele legislaţiei în vigoare;
* formularea ambiguă utilizată în textul proiectului
* lipsa mecanismului cert de aplicare a prevederilor proiectului, care, la rîndul său, determină lipsa unei discreţii clare a autorităţilor executive de implementare a proiectului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei