Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.004

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
6 07 2006

Aviz la
proiectul Legii pentru modificarea şi completarea
Codului cu privire la contravenţiile administrative
(nr. de înregistrare în Parlament nr.2326 din 15.06. 2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă, după cum urmează, raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Codului cu privire la contravenţiile administrative

Evaluarea generală:

  1. Din punct de vedere formal, proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative:
    - autor al iniţiativei este Guvernul RM, fapt ce corespunde prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
    - în temeiul art.66 lit.a) din Constituţie, Parlamentul este competent să adopte reglementări noi referitoare la domeniul dat, reieşind din evoluţia relaţiilor sociale şi a raporturilor administrative apărute între subiecţii vizaţi.
    Remarcăm faptul că, în lipsa unor informaţii suplimentare referitoare la proiect, a fost dificil să se determine circumstanţele ce au determinat înaintarea respectivei iniţiative, însă am putea presupune că iniţierea este determinată de prevederile art.26 din Legea turismului, care au înscris răspundere pentru încălcarea ei, însă fără ca aceste încălcări să capete forma unor contravenţii administrative sau infracţiuni penale, înscrise în codurile respective. Dar, dispoziţiile respective ale Legii turismului datează cu anul 2000, cînd a fost adoptată Legea numită. Astfel rezultă, că timp de 6 ani, Legea turismului a fost aplicată în lipsa unor dispoziţii care ar institui răspunderea administrativă (contravenţională) pentru nerespectarea prevederilor corespunzătoare. Informaţii ce ar elucida situaţia respectivă ar trebui solicitate şi clarificate înainte de examinarea legii de către parlamentari.
  2. Categoria actului legislativ propus este determinată corect - lege organică, deoarece se propune modificarea unui Cod, act legislativ care cumulează reglementările speciale în domeniul contravenţiilor (delictelor) administrative, al constatării, examinării şi sancţionării pentru comiterea acestora. Conform art.9 alin.(5) şi art.35 alin.(3) ale Legii privind actele legislative, legile organice se modifică prin legi cu aceeaşi putere juridică sau cu putere juridică superioară.
  3. Textul proiectului conţine anumite carenţe la capitolul redactării tehnico-juridice, constînd în special din redactări diferite în textul proiectului şi cel al legii-cadru a turismului.

Constatări de fond:

  1. Cerinţele Legii privind actele legislative
    Pentru a fi în corespundere plenară cu dispoziţiile Legii Nr.780/2001, proiectul necesită completări:
    a) titlul legii ar urma să fie expus în următoarea redacţie: "Legea pentru completarea Codului cu privire la contravenţiile administrative cu reglementări vizînd contravenţiile din domeniul turismului", deoarece se propune doar adăugarea normelor noi, fără modificarea celor existente;
    b) în preambul ar putea fi adăugate informaţii despre condiţiile care au generat elaborarea legii: necesitatea sporirii calităţii serviciilor turistice, consolidarea controlului asupra respectării legislaţiei din domeniul turismului, precum şi eventuala trimitere la prevederea din programul, planul sau strategia naţională care a determinat elaborarea modificărilor;
    c) în cuprinsul clauzei de adoptare urmează a fi stabilit temeiul legal de adoptare a actului legislativ: "în temeiul art.66 lit.a) din Constituţie, Parlamentul adoptă prezenta lege organică";
    d) nu cunoaştem despre faptul dacă elaborării legii au precedat investigaţiile ştiinţifice cerute de Legea privind actele legislative. De asemenea, era necesară prezentarea unor informaţii despre frecvenţa încălcărilor de genul celor propuse, pentru a se determina eventualul impact al aplicării reglementărilor iniţiate;
    e) Legea ar trebui să conţină o formulă de intrare în vigoare, pentru a acorda subiecţilor vizaţi un anumit termen necesar întreprinderii măsurilor necesare pentru evitarea sancţionării;
    f) sancţiunile propuse trebuie să se identifice concret cu subiectul căruia i se va aplica sancţiunea: persoanei cu funcţii de răspundere ce reprezintă persoana juridică în cauză.
  2. Corespunderea actelor internaţionale şi interne anticorupţie.
    Proiectul conţine prevederi care nu vin în contradicţie directă cu acte internaţionale în domeniul combaterii corupţiei, fiind corespunzător reglementărilor convenţiilor penală şi civilă cu privire la corupţie. În special, ar putea fi remarcate drept corespunzătoare prevederile referitoare la sancţionarea persoanelor cu funcţii de răspundere din cadrul persoanelor juridice (întreprinderilor turistice).
  3. Iminenţa modificării legislaţiei
    Ar fi de remarcat că Legea turismului, din care derivă proiectul examinat, ar necesita o reexaminare serioasă, pentru a o aduce în corespundere cu cerinţele actuale în domeniu, în scopul eliminării prevederilor învechite şi introducerii altora noi, derivînd din standardele internaţionale şi evoluţia pe plan naţional a situaţiei în domeniu. Dezvoltarea turismului este considerată o prioritate a politicii interne şi externe a ţării noastre, capitolul respectiv fiind inclus în acte strategice importante, cum ar fi Planul de activitate al Guvernului pentru anii 2005-2009, SCERS, Programul Naţional "Satul Moldovenesc"; Planul de acţiuni UE-RM etc. Respectiv, atenţia asupra domeniului trebuie să fie una deosebită, iar modificările promovate în legislaţie să aibă un caracter generalizat, sistemic.
    Remarcăm, astfel, că în timpul apropiat Legea turismului se preconizează a fi supusă unor modificări esenţiale, fiind elaborată chiar o nouă lege în domeniu.
    În viitorul apropiat se preconizează şi modificarea totală a Codului cu privire la contravenţiile administrative (CCA), care va fi substituit printr-un document nou.
    Proiectul nu propune modificarea dispoziţiilor CCA în partea referitoare la constatarea şi aplicarea sancţiunilor pentru contravenţiile respective, situaţie care determină examinarea contravenţiilor de către instanţele de judecată, însă lipsesc reglementări despre instituţia (organul de stat) care va constata şi documenta încălcările, iar instanţele de judecată nu pot substitui aceste organe.
  4. Impactul anticorupţie al noilor reglementări
    Adoptarea modificărilor ar putea avea un anumit impact anticorupţie în sfera privată, persoanele culpabile fiind pasibile de sancţionare pentru acţiuni manifestate prin: angajarea unor persoane ce nu deţin actele necesare; evitarea clasificării corespunzătoare a unităţilor şi serviciilor, a instruirii personalului conform clasificărilor; perceperea unor taxe şi tarife majorate pentru servicii de nivel inferior şi nevărsarea în bugetul de stat a diferenţelor rezultate etc.
    În acelaşi timp, unele prevederi din proiectul propus nu sînt îndeajuns corelate cu prevederile din Legea turismului în vigoare, acordînd posibilităţi de aplicare diferenţiată a unor prevederi şi în acest mod, creînd elemente de coruptibilitate (unele referinţe concrete vor fi expuse mai jos).
    Sancţiunile propuse sînt foarte mari în comparaţie cu cele din articolele similare ale CCA şi ale secţiunii din CCA în care se propun modificări (spre exemplu, articolele 1631-1636 din CCA prevăd un maximum de pînă la 150 unităţi convenţionale (pentru contravenţie săvîrşită de angajaţi ai organelor financiare), iar proiectul propus începe cu sancţiuni fixe de 200 unităţi convenţionale).
    Prezenţa elementelor de genul celor expuse ne determină spre concluzia că unele prevederi propuse vor avea impact minor în combaterea corupţiei sau ar putea chiar favoriza apariţia unor situaţii noi de coruptibilitate.

Alte constatări şi obiecţii de conţinut:

  1. Art.26 din Legea turismului determină expres în alin.(2) ce acţiuni sau inacţiuni constituie încălcări ale legii. Alineatele (3) şi (4) ale art.26 stabilesc că Ministerul Culturii şi Turismului are drept de supraveghere şi control asupra activităţii agenţilor economici din turism, aceste acţiuni urmînd a fi realizate cu concursul autorităţilor administraţiei publice locale. Aceeaşi lege determină, în art.12 - temeiurile pentru suspendarea licenţelor pentru activitate de turism, iar în art.20 alin.(2) - obligaţiile agenţilor economici care desfăşoară activitate de turism.
    Cercetarea în comun a dispoziţiilor menţionate şi a celor din proiectul propus permite să se constate că unele acţiuni şi prevederi se repetă integral sau parţial, altele apar ca noi, deşi derivă din aceleaşi prevederi.
    Comentariu: Stabilirea unor tipuri diferite de sancţiuni pentru aceleaşi încălcări conţine elemente de coruptibilitate şi poate determina abuzuri din partea organelor de control abilitate. Astfel, trebuie excluse cazurile cînd pentru acţiuni similare, poate fi aplicată fie suspendarea licenţei, fie amendă contravenţională:
    - desfăşurarea activităţii turistice cu personal ce nu deţine brevet de turism;
    - includerea în pachetul de servicii turistice a serviciilor prestate de structuri ce nu deţin act de clasificare (funcţionarea cu structuri de primire turistică neclasificate);
    - depăşirea termenelor de prezentare a dărilor de seamă prevăzute de legislaţie, stabilite de Ministerul Culturii şi Turismului (neprezentarea dărilor de seamă prevăzute de legislaţie);
    - neafişarea la loc vizibil în holul de primire a vizitatorilor a licenţei, a certificatului de clasificare, a listei serviciilor turistice, a tarifelor şi a firmei (neafişarea, într-o formă vizibilă şi clară a listei serviciilor prestate şi tarifelor) etc.
    În caz contrar, organul (persoana) abilitată cu dreptul de a verifica activitatea şi de a aplica sancţiunea suspendării licenţei ar putea fi abilitată şi cu funcţia sancţionării administrative, iar în dependenţă de efectul negativ faţă de agentul economic, ar putea apărea relaţii de coruptibilitate (suspendarea licenţei generează pierderi considerabile, chiar şi în comparaţie cu mărimea mare a amenzilor contravenţionale propuse).
    Suplimentar, se pot înregistra cazuri cînd pentru aceleaşi încălcări se vor aplica două sancţiuni, mai ales că şi organele de control sau constatare pot fi diferite (Camera de Licenţiere, reprezentanţii Ministerului Culturii şi Turismului, organele de drept sau organele fiscale etc.).
  2. Proiectul nu propune abilitarea unor organe concrete cu dreptul de a constata şi aplica sancţiunile contravenţionale, dar se poate presupune că acestea vor fi reprezentanţii Ministerului Culturii şi Turismului (am remarcat art.26 din Legea turismului, care stabileşte că Ministerul Culturii şi Turismului are drept de supraveghere şi control asupra activităţii agenţilor economici din turism).
    Comentariu: Lipsa unor prevederi concrete va face dificilă aplicarea legii şi va determina interpretări diferite, asupra dreptului de a aplica sancţiuni putînd pretinde şi Camera de Licenţiere, organele de control fiscal-financiar, care sînt abilitate cu drepturi extinse prin legile proprii, dar şi prin faptul că acestea sînt competente în constatarea majorităţii contravenţiilor din Capitolul 12 al CCA.
  3. Unele prevederi din proiectul propus, deşi par a rezulta din dispoziţiile Legii turismului, conţin însă anumite completări sau dezvoltări care pun în gardă:
    - încălcarea legislaţiei din domeniul turismului de către persoanele cu funcţii de răspundere;
    Comentariu: Legea turismului prevede pentru încălcări suspendarea licenţei agentului economic, iar proiectul presupune încălcarea legislaţiei de către persoana cu funcţii de răspundere.
    - nerespectarea criteriilor minime impuse de categoria atribuită structurii;
    Comentariu: Legea turismului nu prevede această situaţie ca încălcare ce trebuie sancţionată, nici ca obligaţie expresă a agentului economic, iar însăşi noţiunea "criterii minime" permite interpretări defectuoase sau abuzive.
    - depăşirea termenelor de prezentare a dărilor de seamă prevăzute de legislaţie, stabilite de Ministerul Culturii şi Turismului.
    Comentariu: Legea turismului prevede drept temei expres pentru suspendarea licenţei neprezentarea dărilor de seamă financiare, a deconturilor fiscale şi dărilor de seamă statistice, prevăzute de legislaţie. Proiectul, însă, propune o formulă completată cu sintagma "stabilite de Ministerul Culturii şi Turismului", situaţie care lasă o marjă enormă de discreţie ministerului în cauză.
    În general, problema dărilor de seamă şi a sancţiunilor pentru depăşirea termenului de prezentare a acestora trebuie revizuită, pentru toate tipurile de activităţi, deoarece provoacă probleme enorme agenţilor economici, îi determină la cheltuieli suplimentare (mai ales în condiţiile cînd aceste dări de seamă trebuie prezentate personal, formularele se schimbă des, instituţiile care primesc dările de seamă sînt aglomerate etc.).
    - neafişarea la loc vizibil în holul de primire a vizitatorilor a licenţei, a certificatului de clasificare, a listei serviciilor turistice, a tarifelor şi a firmei.
    Comentariu: Propunerea completează lista elementelor de identificare a agentului turistic cu un element nou - "firma". Această obligaţie nu este prevăzută de Legea turismului şi pare a fi inutilă în condiţiile cînd certificatul de clasificare şi licenţa conţin elementele de identificare a firmei (denumirii) agentului economic.

Remarcăm aparte faptul, că prin proiect nu se propun sancţiuni pentru continuarea activităţii de turism după suspendarea sau retragerea licenţei, pentru refuzul nejustificat de a recupera prejudiciul cauzat consumatorilor, pentru provocarea de daune resurselor patrimoniului turistic etc., acţiuni care în mod cert ar trebui sancţionate.

Concluzii:

Deşi textul proiectului ar putea fi perfecţionat în scopul eliminării prevederilor defectuoase şi reducerii elementelor de corupţie, această procedură ar determina reformularea lui deplină şi principială.

După cum s-a remarcat, însăşi Legea turismului conţine prevederi perimate, care necesită revizuire esenţială, iar introducerea unor modificări temporare ar afecta principiul stabilităţii legislaţiei. În acest context, considerăm că ar fi necesară mai întîi elucidarea aspectelor legate de funcţionarea timp de 6 ani a respectivei legi, fără a fi necesară coroborarea ei cu sancţiuni administrative de genul celor propuse.

Şi Codul cu privire la contravenţiile administrative necesită perfecţionare generală, iar completarea textului actual cu dispoziţii temporare noi, mai ales, referitoare la organele constatatoare, ar constitui o măsură ineficientă, ar putea determina cheltuieli suplimentare din bugetul de stat (pentru formarea organelor constatatoare în cadrul Ministerului Culturii şi Turismului) şi ar spori numărul organelor de control, în loc de reducere a acestora, conform strategiilor în sfera dereglementării. Plus la toate, abilitarea Ministerului Culturii şi Turismului cu drepturi de control şi sancţionare, suplimentar la funcţiile de elaborare a reglementărilor normative în domeniu, contravine principiului aplicat în cadrul procesului de dereglementare (separare a funcţiilor normative de cele de control şi sancţionare).

În consecinţă, considerăm că examinarea proiectului urmează a fi sistată sau acesta urmează a fi respins. Asupra problemei sancţiunilor administrative pentru încălcarea legislaţiei în domeniul turismului urmează a se reveni după revizuirea Legii turismului, a Legii privind licenţierea unor genuri de activitate şi a Codului de contravenţii administrative.




 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI