Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.069

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
13 10 2006

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectului legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative
(înregistrat în Parlament cu nr.3795 din 29.09.2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative.

Evaluare generală

1. Proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative:

  • autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, fapt ce corespunde prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
  • elaborarea şi promovarea proiectului nu este prevăzută de planurile şi strategiile naţionale prioritare. Deoarece lipseşte Nota Informativă publică, nu putem stabili argumentele ce au determinat elaborarea proiectului, dar putem presupune că acestea rezidă în aducerea legislaţiei în concordanţă cu Legea Nr. 355-XVI din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar. Art.40 din Legea respectivă stabileşte, însă, că Guvernul în termen de 6 luni urmează să prezinte Parlamentului propuneri pentru aducerea legislaţiei în vigoare în conformitate cu respectiva lege. La o studiere atentă a proiectului însă, se creează impresia că apar prevederi care depăşesc prevederile Legii 355-XVI şi se propune introducerea unor noi reglementări, derogatorii de la principiile generale stabilite de Legea Nr.355/2005.

2. Categoria actului legislativ propus spre examinare este determinată corect - lege organică, deoarece se propune modificarea şi completarea mai multor legi cu statut organic, iar conform art.9 alin.(5) şi art.35 alin.(3) ale Legii privind actele legislative, legile organice se modifică prin legi cu aceeaşi putere juridică sau cu putere juridică superioară.

3. Textul proiectului corespunde cerinţelor redactării lingvistice, dar conţine unele carenţe de redactare tehnico-legislativă, acordă atribuţii discreţionare largi unor autorităţi, nu concretizează anumite prevederi la care se face trimitere, situaţie care poate favoriza aplicarea neuniformă a legislaţiei în domeniul salarizării şi chiar apariţia unor elemente de coruptibilitate.

Constatări de fond

1. Cerinţele Legii privind actele legislative
Pentru a fi în corespundere deplină cu dispoziţiile Legii Nr.780/2001, proiectul necesită completări:
a) în preambul ar putea fi adăugate informaţii despre condiţiile care au generat elaborarea legii (întru executarea Legii cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar);
b) în cuprinsul clauzei de adoptare urmează a fi stabilit temeiul constituţional în baza căruia se adoptă actul legislativ;
c) nu e posibil să determinăm dacă elaborării legii au precedat investigaţiile ştiinţifice cerute de Legea privind actele legislative. În special, ar fi utile informaţii despre evoluţia reală a creşterilor salariale pentru funcţionarii şi demnitarii publici, comparativ cu situaţia anterioară. Informaţia respectivă ar fi necesară pentru a constata eventuala eficienţă anticorupţie a noii reglementări (creşterea salariilor, transparenţa acordării lor şi a diverselor prime pentru merite speciale trebuie să contribuie la prevenirea şi combaterea corupţiei etc.).

2. Corespundere actelor internaţionale şi interne anticorupţie.
Proiectul nu conţine prevederi care ar fi în contradicţie directă cu legislaţia naţională sau internaţională în domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei. În acelaşi timp, unele prevederi propuse pot determina reducerea transparenţei în sfera salarizării demnitarilor şi funcţionarilor, ar permite aplicarea unor măsuri de remunerare insuficient de clar stabilite.

De notat în acest sens, că Convenţia ONU împotriva corupţiei (semnată de Moldova, dar care încă nu este ratificată), stabileşte într-o serie de articole, principii ce trebuie urmate în sfera politicii de remunerare a agenţilor publici:

  • art.5 prevede că fiecare stat trebuie să elaboreze şi aplice politici de prevenire a corupţiei eficiente şi coordonate care reflectă principiile de stat de drept, buna gestiune a problemelor politice şi bunurile publice, de integritate, transparenţă şi responsabilitate. Fiecare stat trebuie să pună la punct şi să promoveze practici eficiente pentru prevenirea corupţiei;
  • art.7 prevede că fiecare stat trebuie să adopte, să menţină şi să consolideze sisteme de recrutare, de angajare, de încurajare a fidelităţii, de promovare şi de pensionare a funcţionarilor care se bazează pe principiile de eficienţă şi de transparenţă şi pe criterii obiective, (merit, echitate, aptitudine);
  • art.10 stabileşte că fiecare stat trebuie să ia măsurile necesare pentru a spori transparenţa administraţiei sale publice.

3. Impactul anticorupţie al noilor reglementări
Prevederile propuse nu vor avea un impact anticorupţie evident. Din contra, includerea unor norme care acordă dreptul la: "diurne şi plăţi compensatorii", stabilirea unor "recompense băneşti în conformitate cu legislaţia în vigoare", acordarea unor sporuri, alte plăţi "stabilite în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare", - pot reduce din transparenţa situaţiei veniturilor funcţionarilor şi demnitarilor publici, favorizînd şi apariţia unor elemente de coruptibilitate.

Alte constatări şi obiecţii de conţinut:

1. La art.1 pct.1 din proiect se propune ca colaboratorii poliţiei să aibă dreptul la raţie alimentară şi echipament, iar în schimbul acestora să poată fi primită o compensaţie bănească din bugetul de stat, local, mijloacele speciale. Normele respective ridică cel puţin următoarele întrebări:

  • au sau nu nevoie obligatoriu colaboratorii poliţiei de raţie alimentară şi echipament, iar dacă au nevoie, de ce în locul acestora se pot acorda bani, or, aceştia substituie echipamentul necesar?
  • despre ce fel de echipament este vorba - uniformă sau şi mijloace speciale, care de asemenea pot fi considerate echipament?
  • schimbarea raţiei şi echipamentului pe bani se efectuează la cererea colaboratorului sau la decizia conducătorului, care vor fi criteriile? Colaboratorul care va primi bani va purta echipament sau nu?
  • care va fi sursa de acordare a compensaţiei şi ce mărimi ale acesteia vor fi acoperite de diversele bugete preconizate: republican, local, special?
    Deşi par a fi mai mult retorice, întrebările expuse au menirea de a concretiza situaţia în domeniu, mai ales în condiţiile cînd problema acordării de asemenea compensaţii a constituit obiectul unor litigii judiciare, în instanţele naţionale şi internaţionale, statul fiind condamnat pentru neplată în termen.

2. La art. I pct.2 din proiect se propune a stabili că pentru munca prestată în zilele de odihnă şi în zilele de sărbătoare, colaboratorilor poliţiei li se plăteşte "o recompensă bănească în conformitate cu legislaţia în vigoare". În acelaşi timp, nici Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar şi nici Legea cu privire la poliţie nu stabilesc dispoziţii concrete privind remunerarea respectivă. Norme în domeniu se conţin în Codul muncii, dar şi acolo ele nu sînt suficient de concrete pentru cazurile date, iar însăşi aplicarea Codului muncii faţă de colaboratorii poliţiei, care au statut special, rămîne a fi o problemă discutabilă (din punct de vedere teoretic, dar şi practic). În aceste condiţii, prevederile "legislaţiei în vigoare" se vor reduce la hotărîri şi acte departamentale, puţin cunoscute şi pasibile de modificare prin proceduri mai puţin transparente decît în cazul legilor.

În consecinţă, am propune concretizarea prevederilor legale vizate, prin stabilirea unor măsuri concrete ale "remunerării" sau măcar enumerarea plăţilor care vor forma această remunerare (salariu, spor pentru grad, raţie alimentară).

3. La art. II, care vizează completarea Legii despre statutul deputatului în Parlament, se propune ca deputaţii în Parlament, pe lîngă retribuţia stabilită de Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, să aibă dreptul la "diurne şi alte plăţi compensatorii în mărimile stabilite de Parlament".

Considerăm că unul din scopurile Legii cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar a fost stabilirea criteriilor de salarizare clare şi unificate, precum şi asigurarea transparenţei depline a remunerărilor ce se acordă demnitarilor publici, prin indicarea expresă a mărimilor integrale ale indemnizaţiilor şi sporurilor cuvenite. Acest scop este unul din puţinele care a fost parţial atins, opiniei publice devenindu-i cunoscute mărimile retribuţiilor primite de către deputaţi, membrii Guvernului, aleşii locali, judecători, procurori etc. În acest fel se asigură principiul "integrităţii şi probităţii" guvernării, este garantat controlul public asupra veniturilor demnitarilor.

Introducerea dreptului de a acorda diurne şi alte plăţi, fără stabilirea expresă a mărimilor acestora şi a criteriilor de acordare, derogă de la prevederile Legii de bază, care stabilesc că salariul lunar stabilit conform anexelor nr.2 şi 3 reprezintă unica formă de salarizare a persoanelor care deţin funcţii de demnitate publică şi persoanelor care deţin funcţii publice de rangul întîi (art.6 alin.(1) al Legii 355/23.12.2005).

Acordarea pentru Parlament (adică pentru deputaţi) a dreptului de a-şi stabili mărimea propriilor diurne şi plăţi compensatorii reduce din transparenţa veniturilor şi poate favoriza tratament salarial abuziv sau neuniform, însă "legalizat". În general, diurnele şi plăţile compensatorii se acordă pentru cheltuielile de transport, cazare şi masă, în cazul unor deplasări pe termen mai mare de o zi şi probabil că anume astfel trebuie să stabilească expres Legea. De altfel, deputaţii sînt asiguraţi cu transport din contul statului (bugetul Parlamentului), iar deplasările pe teritoriul ţării rar cînd durează mai mult de o zi, acordarea unor plăţi suplimentare necesitînd a fi corect şi deplin argumentată. Mai trebuie indicat şi faptul că deplasări pentru care urmează a fi achitate diurne şi plăţi compensatorii efectuează toţi funcţionarii şi demnitarii publici, dar în proiect se propune a evidenţia doar drepturile deputaţilor în Parlament, situaţie ce generează tratamente inegale.

3. La art. IV pct.1 din proiect se propune a determina expres că unele funcţii de demnitate publică se ocupă indirect, prin numire de către Parlament, Preşedintele RM, Guvern şi Procurorul general.
Este adevărat că majoritatea funcţiilor se ocupă prin numire de către instituţiile citate, dar, spre exemplu, în cazul Comisiei Electorale Centrale, funcţiile de Preşedinte, vicepreşedinte şi secretar al Comisiei, singurele cu remunerare permanentă, se ocupă nu prin numire de către Parlament, ci prin alegere de către membrii respectivei Comisii. Pentru evitarea confuziilor şi interpretărilor diferite, definiţia funcţiei de demnitate publică ar trebui expusă în formulă generalizată, fără indicarea instituţiei care numeşte, deoarece, în continuare, Legea se completează cu o anexă exhaustivă conţinînd nomenclatorul respectivelor funcţii.

4. La art. IV pct.3 din proiect se propune ca funcţionarului public de rangul întîi, în cazul pensionării, să i se acorde o indemnizaţie unică de 50 % din salariul lunar pentru fiecare doi ani deplini de activitate în serviciul public. Pentru ceilalţi funcţionari însă, legea păstrează formula de calculare a indemnizaţiei: 50% din salariul lunar pentru fiecare an de activitate în serviciul public. De asemenea, se mai propune ca în cazul eliberării repetate a funcţionarului din serviciul public, indemnizaţia unică să fie acordată în mărimea care exclude mărimea indemnizaţiei primite anterior.

Excepţiile şi discriminările propuse nu sînt pe deplin motivate şi examinarea lor trebuie precedată de prezentarea unor argumente suficiente, excluzînd inechităţile.

5. La art. IV pct.4 se propune o anexă în cuprinsul căreia deţinătorii aceleiaşi funcţii sînt enunţaţi la poziţii diferite, fără argumentare suficientă. Astfel, funcţia de deputat în Parlament este detaliată în: Preşedinte al Parlamentului, vicepreşedinte al Parlamentului, Preşedinte al comisiei permanente, vicepreşedinte al comisiei permanente, membru al Biroului permanent, secretar al comisiei permanente, deputat în Parlament. Dar, toate aceste funcţii se ocupă iniţial în rezultatul alegerilor şi toţi deputaţii sînt egali în drepturi, implicit, şi în statutul deţinut (art.60 alin.(2) din Constituţie stabileşte că Parlamentul este ales din 101 deputaţi, fără detalieri pe funcţii). Este adevărat că Constituţia face referinţă expresă la Preşedintele şi vicepreşedinţii Parlamentului (deoarece ultimii suplinesc Preşedintele), acestea fiind unicele funcţii care necesită indicare aparte, expresă. Funcţia de membru al Biroului permanent, în general, nu constituie o funcţie de demnitate publică, nu implică atribuţii administrative unipersonale şi păstrarea ei constituie o reminiscenţă a situaţiei anterioare, valabile pentru membrii Biroului permanent (politic), care aveau însă un statut aparte şi drepturi individuale extinse.

Consideraţii similare sînt valabile pentru primari şi viceprimari, preşedinţi de instanţe judecătoreşti, vicepreşedinţi de instanţe şi judecători, deoarece, nu există nici o deosebire în valoarea "demnităţii publice" între primarul (viceprimarul) de municipiu şi cel al satului, între Preşedintele Curţii Supreme şi judecătorul judecătoriei.

6. Nu în ultimul rînd, în legătură cu includerea unei anexe conţinînd funcţiile de demnitate publică, trebuie remarcat faptul că Legea serviciului public prevede, în art.3, că:

  • acţiunea prezentei legi se extinde asupra persoanelor care deţin funcţii publice în autorităţile publice centrale şi locale prevăzute în anexa nr.1, parte integrantă a prezentei legi;
  • acţiunea prezentei legi nu se extinde asupra Preşedintelui Republicii Moldova, deputaţilor în Parlament, membrilor Guvernului, judecătorilor Curţii Constituţionale, membrilor Curţii Supreme de Justiţie, membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, consilierilor autorităţilor administraţiei publice locale şi primarilor al căror statut juridic este stabilit de Constituţie şi de alte legi.

În proiect, art.3 din Legea serviciului public nu se propune a fi modificat şi astfel apare un conflict între norme ale aceleiaşi legi.

7. La art. XI pct.2 se propune a revizui prevederile din Codul electoral referitoare la salarizarea funcţionarilor aparatului Comisiei Electorale Centrale. Notăm însă că dispoziţiile respective au fost modificate recent, prin Legea nr.248-XVI din 21.07.2006, intrată în vigoare la 18 august 2006, care stabileşte anumite criterii concrete de salarizare pentru funcţionarii CEC.

Normele propuse pentru modificare sînt mai puţin concrete şi se poate constata că vor modifica situaţia de fapt existentă, lucru care necesită o examinare suplimentară şi argumentare pe măsură, concludentă.

8. În art. VII pct.2, art. VIII, art. XI pct.2, art. XV şi art. XVI ale proiectului se propune stabilirea în diverse legi a trimiterilor generale la "legislaţia în vigoare". Normele respective nu sînt concrete, adesea provoacă confuzii şi interpretări eronate, determinînd chiar şi acţiuni sau omisiuni care pot favoriza apariţia unor elemente de coruptibilitate. Menţionăm în acest sens că adesea, în hotărîrile Curţii de Conturi privind gestionarea resurselor de către autorităţi publice, apar constatări conform cărora unele plăţi, premii şi alte remunerări sînt achitate cu abateri, deşi gestionarii bugetari îşi bazează iniţial respectivele decizii pe "legislaţia în vigoare" (considerată a fi compusă din legi, hotărîri de Guvern, regulamente, instrucţiuni, ordine etc.).

În consecinţă, am sugera ca în legile vizate de proiect să se facă trimitere expresă la Legea nr. 355-XVI din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar şi la actele normative emise întru executarea acesteia.




 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI