Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.062

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
10 10 2006

RAPORT DE EXPERTIZĂ
asupra proiectului legii pentru completarea unor acte legislative
(înregistrat în Parlament cu nr.3732 din 27.09.2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează raportul de expertiză asupra coruptibilităţii proiectului Legii pentru completarea unor acte legislative.

Evaluare generală

1. Proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative:

  • autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, fapt ce corespunde prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului;
  • elaborarea şi promovarea proiectului nu este prevăzută expres de planurile şi strategiile naţionale şi în lipsa Notei Informative publice, putem presupune că temei pentru elaborarea proiectului a servit Hotărîrea Guvernului nr.812 din 11.07.2006 cu privire la mersul implementării Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei în primul semestru al anului 2006 - punctul 2 din Hotărîre obligă CCCEC şi Ministerul Justiţiei să elaboreze cadrul legislativ în scopul asigurării unei baze normative adecvate efectuării expertizei coruptibilităţii proiectelor de acte legislative.

Notăm, însă, şi faptul că Guvernul deja a decis efectuarea expertizei coruptibilităţii, chiar dacă acest lucru nu este reglementat încă la nivel legislativ - hotărîrea Guvernului nr.977 din 23.08.2006 a aprobat Regulamentul cu privire la organizarea procesului de efectuare a expertizei şi a stabilit elaborarea metodologiei de efectuare a expertizei. Guvernul a determinat, iniţial, că vor fi expertizate doar proiectele de acte legislative, iar în proiectul de lege înaintat se propune a expertiza obligatoriu şi toate actele normative, situaţie care, în lipsa criteriilor detaliate şi bine definite, poate genera blocaje în activitatea unor autorităţi dar şi sarcini dificile pentru responsabilii de expertizare.

2. Categoria actului legislativ propus spre examinare este determinată corect - lege organică, deoarece se propune completarea Legii nr.780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, a Legii nr.1104-XV din 6.06 2002 cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei şi a Legii nr.317-XV din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale. Toate aceste acte legislative propuse spre completare au statut de lege organică şi conform art.9 alin.(5) şi art.35 alin.(3) ale Legii privind actele legislative, legile organice se modifică prin legi cu aceeaşi putere juridică sau cu putere juridică superioară.

3. Textul proiectului corespunde cerinţelor redactării lingvistice, dar conţine anumite carenţe şi omisiuni, care pot împiedica aplicarea adecvată a normelor şi reduce din eficienţa scontată de autori.

Constatări de fond

1. Cerinţele Legii privind actele legislative

Pentru a fi în corespundere deplină cu dispoziţiile Legii Nr.780/2001, proiectul necesită completări:

a) în preambul ar putea fi adăugate informaţii despre condiţiile care au generat elaborarea legii;

b) în cuprinsul clauzei de adoptare urmează a fi stabilit temeiul constituţional în baza căruia se adoptă actul legislativ;

c) nu e posibil să determinăm dacă elaborării legii au precedat investigaţiile ştiinţifice cerute de Legea privind actele legislative. În special, ar fi utile informaţiile referitoare la expertizele de coruptibilitate efectuate anterior de autorităţile guvernamentale şi neguvernamentale, inclusiv în procesul de aplicare a Legii "ghilotinei", implementării planurilor şi strategiilor prioritare. În calitate de argumentare a proiectului ar putea servi analiza perceperii şi implementării recomandărilor expuse în avizele Centrului de Analiză şi Prevenire a Corupţiei asupra proiectelor de acte legislative, aflate deja pe agenda Parlamentului sau recent adoptate;

d) Legea nu conţine o formulă de intrare în vigoare, care să prevadă un termen necesar pentru crearea mecanismului de expertizare, instruirea experţilor ce vor efectua lucrările de expertiză, finanţarea respectivelor acţiuni şi proceduri etc.

2. Corespundere actelor internaţionale şi interne anticorupţie.

Proiectul propune includerea în legislaţia naţională a unor norme ce vor reglementa efectuarea coruptibilităţii proiectelor de acte legislative şi altor acte normative. Constituind o novaţie în legislaţia internă, prevederile propuse nu sînt în derogare cu actele interne şi internaţionale în sfera combaterii corupţiei.

3. Impactul anticorupţie al noilor reglementări

Menirea prevederilor din proiect constă în evidenţierea şi excluderea emiterii unor norme juridice imperfecte, generatoare a cazurilor de corupţie şi în acest sens, noile reglementări pot avea un serios impact anticorupţie. Pentru a asigura, însă, o aplicare adecvată şi un impact corespunzător, este necesar ca prevederile respective să fie suficient de clare, exhaustive, consolidate cu mecanisme şi proceduri eficiente, detaliate, bine asigurate tehnic, material şi metodic.

Alte constatări şi obiecţii de conţinut

1. La art. I şi art. III din proiect se propune ca expertiza de coruptibilitate să contribuie la asigurarea corespunderii conţinutului proiectului cu "standardele naţionale şi internaţionale anticorupţie". Standardele respective nu sînt special elaborate şi dacă la nivel internaţional acestea au constituit obiectul unor studii şi actelor oficiale sau de recomandare, la nivel naţional, careva standarde pertinente şi coordonate lipsesc. Aceste standarde (sau mai bine spus, criterii) necesită a fi evidenţiate şi sistematizate, inclusiv prin preluare din actele legislative anticorupţie, codurile de etică, reglementările şi recomandările internaţionale, alte documente relevante.

2. Art. II din proiect propune a abilita Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei cu drept exclusiv de efectuare a expertizei coruptibilităţii proiectelor de acte legislative şi normative. Ideea consolidării abilităţilor analitice ale CCCEC este binevenită, însă la etapa actuală mai dificil de realizat, avînd în vedere multitudinea de sarcini operative, de verificare financiară, instrumentare a dosarelor, prevenire a spălării banilor etc., care stau în faţa Centrului. Concomitent cu instituirea noilor sarcini s-ar impune revizuirea structurii CCCEC, crearea unor subdiviziuni specializate în expertizare, în care să fie angajat un număr suficient de experţi înalt calificaţi.

Despre insuficienţa capacităţilor CCCEC vorbeşte şi faptul că la art.II pct.3 din proiect se propune completarea art.7 din Legea nr.1104-XV din 6.06 2002 cu un text care stabileşte dreptul CCCEC "de a solicita şi primi suport informaţional şi consultativ necesar efectuării expertizei". Însăşi formula propusă este ambiguă, deoarece:

  • nu este pe deplin clar ce fel de informaţii şi consultaţii pot fi solicitate;
  • nu este exclus ca informaţii solicitate să vrea a substitui însăşi expertiza;
  • normele propuse nu sînt consolidate cu prevederi care ar stabili ce se întîmplă în cazul că suportul nu este acordat. De altfel, şi în prezent CCCEC poate solicita informaţii necesare pentru activitatea de combatere a corupţiei şi introducerea unor prevederi exprese despre suport pentru expertize anticorupţie nu este pe deplin argumentată.

3. Pe de altă parte, abilitarea doar a unei structuri subordonate Guvernului cu dreptul de a efectua expertiza de coruptibilitate poate reduce din nivelul imparţialităţii, independenţei şi respectiv, a eficienţei acestei expertize. Astfel, angajaţii CCCEC au un statut special, semi-militarizat, cu regulament specific de activitate, iar controlul administrativ şi politic are totuşi o influenţă mare în activitatea funcţionarilor respectivi. În consecinţă, nu sînt excluse cazuri de promovare a intereselor departamentale, de ascundere a unor neajunsuri ale reglementărilor în scopul facilitării propriilor activităţi, activităţii "colegilor de breaslă" sau ale şefilor administrativi şi politici.

Practica internaţională demonstrează că expertizele juridice (sau de alt gen) sînt cu adevărat calitative şi imparţiale atunci cînd le efectuează organe independente de Guvern - grupuri mixte, cu implicarea reprezentanţilor sectorului neguvernamental, ai mass-media, sociologilor şi politologilor, a formatorilor de opinie publică, experţilor internaţionali etc.

4. La art. III se propune a stabili că expertiza coruptibilităţii este obligatorie pentru proiectele de acte normative. Această intenţie este salutabilă, deoarece anume la nivelul respectiv, din cauza lipsei de transparenţă şi a posibilităţilor discreţionare mari, se emit adesea acte ce pot fi considerate cu elemente de coruptibilitate.

Dar, prevederile numite, coroborate cu alte norme din Legea privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, precum şi cu prevederile care abilitează CCCEC cu dreptul şi obligaţia de a efectua expertiza, converg spre următoarele concluzii:

  • expertizei de coruptibilitate vor fi supuse toate proiectele de acte normative, adică: hotărîrile şi ordonanţele Guvernului; actele normative ale autorităţilor administraţiei publice centrale ordine cu caracter normativ, actele normative ale autorităţilor unităţilor teritoriale autonome cu statut juridic special şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul întîi şi de nivelul doi (regulamente, instrucţiuni, reguli, hotărîri, decizii, dispoziţii şi alte asemenea acte);
  • CCCEC va trebui să efectueze expertiza prealabilă a proiectelor de acte respective, motiv pentru care toate aceste acte vor trebuie remise Centrului pînă la adoptare;
  • lipsa expertizei de coruptibilitate poate fi considerată ca impediment pentru adoptarea actului normativ;
  • de la expertiza de coruptibilitate sînt exceptate proiectele de acte elaborate de Preşedinţia RM, acest lucru producîndu-se în condiţii cînd activitatea de emitere a decretelor prezidenţiale este cea mai puţin transparentă.

Consecinţele acestor constatări sînt majore şi adoptarea textului în varianta propusă, fără concretizarea şi soluţionarea problemelor iminente, poate genera dificultăţi esenţiale, pornind de la posibile imixtiuni în activitatea unor organe independente, ale autonomiei locale pînă la blocarea activităţii unor organe publice sau atitudine formală faţă de realizarea respectivelor atribuţii.

5. Art. IV din proiect abilitează Guvernul cu dreptul de a elabora şi aproba mecanismul necesar implementării expertizei de coruptibilitate. Pe lîngă faptul că Guvernul deja a făcut parţial acest lucru (HG nr.977 din 23.08.2006), norma respectivă poate avea ea însăşi unele elemente care sînt la general considerate "de coruptibilitate". Nu este suficient de bine argumentată elaborarea şi aprobarea de către executiv a unui mecanism de expertizare, fără ca principiile şi elementele definitorii ale mecanismului respectiv să fie discutate şi aprobate de Parlament, analizate de experţi practici şi teoreticieni, de cadrul academic.

Concluzii

Concluzionînd asupra proiectului de lege examinat, expunem unele consideraţii referitoare la eficientizarea mecanismului de expertiză anticorupţie a proiectelor de acte legislative:

  • expertizele de coruptibilitate trebuie să fie publice, accesibile subiecţilor implicaţi în procesul legislativ-normativ şi celor care desfăşoară activităţi de monitorizare a domeniului, a guvernării în general;
  • este necesară înscrierea expresă în legislaţie a raportării despre măsurile întreprinse de autorităţile abilitate în legătură cu expertizele anticorupţie independente;
  • urmează a fi examinată utilitatea creării unui mecanism oficial de expertizare independentă (mixtă: public-privat) asupra coruptibilităţii proiectelor de acte legislative şi normative. În acest scop, Guvernul trebuie să creeze şi un fond special de remunerare a experţilor atraşi pentru expertizare, inclusiv a celor din cadrul instituţiilor guvernamentale, neguvernamentale (private) şi internaţionale;
  • este necesară iniţierea expertizării întregii legislaţii în vigoare, nu numai a proiectelor ce vor fi elaborate pe viitor;
  • expertize de coruptibilitate urmează a fi efectuate nu numai la nivelul executivului, dar şi la nivel parlamentar, prin intermediul unei comisii speciale, a unui serviciu din cadrul Parlamentului sau a unei structuri special create în acest scop;
  • este necesar un anumit control asupra activităţii de expertizare, exercitat atît pe scară ierarhică, cît şi la nivel public.



 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI