Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.042

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
21 09 2006

Aviz
la proiectul legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la asociaţiile obşteşti
(nr. de înregistrare în Parlament nr. 3364 din 23.08.2006)

Prin prezenta, în temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă după cum urmează raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la asociaţiile obşteşti.

Evaluare generală

  1. Proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative - autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, fapt ce corespunde prevederilor art.73 din Constituţie şi art.44 din Regulamentul Parlamentului.
    Elaborarea proiectului de lege nu este prevăzută expres: nici de Programul Legislativ (HP nr.300 din 24.11.2005); nici de Planul de acţiuni pentru realizarea Programului de activitate a Guvernului pe anii 2005-2009 (HG Nr.790 din 01.08.2005); Planul de acţiuni pentru realizarea Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei (HP Nr.421-XV din 16.12.2004) sau Planul naţional de acţiuni în domeniul drepturilor omului pentru anii 2004-2008 (HP nr.415/24.10.2003).
    Totuşi, se poate deduce că elaborarea modificărilor a fost generată de necesitatea aducerii Legii cu privire la asociaţiile obşteşti în concordanţă cu prevederile Codului civil, precum şi pentru a modifica unele prevederi inaplicabile sau desuete.
  2. Categoria actului legislativ propus este determinată corect - lege organică, deoarece:
    • se propune modificarea unei legi care reglementează una din modalităţile de realizare a unui drept constituţional fundamental - dreptul la libera asociere;
    • Legea care urmează a fi modificată este o lege organică ce reglementează competenţa unor autorităţi publice centrale şi locale, ale instanţelor de judecată, contencios administrativ etc., domenii care, conform prevederilor art.72 alin.(3) din Constituţie, fac obiectul legilor organice (în acelaşi sens indică şi Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.47 din 07.12.2000).

      Conform art.9 alin.(5) şi art.35 alin.(3) ale Legii privind actele legislative, legile organice se modifică prin legi cu aceeaşi putere juridică sau cu putere juridică superioară.
  3. Textul proiectului corespunde cerinţelor redactării lingvistice, însă pot fi evidenţiate anumite carenţe de redactare tehnico-legislativă, unele omisiuni şi chiar prezenţa elementelor ce pot fi apreciate pasibile de coruptibilitate.

Constatări de fond

1. Cerinţele Legii privind actele legislative
Elaborarea proiectului de modificare a Legii cu privire la asociaţiile obşteşti nu este prevăzută expres de vre-un program legislativ şi în aceste condiţii, prevederile art.14 din Legea privind actele legislative nu sînt respectate întocmai.

Pentru a fi în corespundere deplină cu dispoziţiile Legii Nr.780/2001, proiectul ar necesita unele completări:
a) în preambul ar putea fi adăugate informaţii despre condiţiile care au generat elaborarea legii.
b) în cuprinsul clauzei de adoptare urmează a fi stabilit temeiul constituţional în baza căruia se adoptă actul legislativ.
c) nu se cunoaşte despre faptul dacă elaborării legii au precedat toate investigaţiile ştiinţifice cerute de Legea privind actele legislative. De asemenea, în lipsa notei informative exhaustive, nu poate fi elucidat faptul dacă înainte de întocmirea proiectului au fost realizate plenar dispoziţiile art.17 din Legea privind actele legislative (studierea informaţiei din domeniul raporturilor sociale care urmează a fi reglementate; constatarea insuficienţei reglementărilor în vigoare; efectuarea studiului comparat al datelor utile din legislaţia altor ţări şi din principiile marilor sisteme de drept aplicate în lume; compatibilitatea cu legislaţia comunitară; practica Curţii Europene de Justiţie etc.).
d) Legea nu conţine o formulă de intrare în vigoare, care să prevadă revizuirea şi adoptarea unor acte normative subordonate.

2. Corespundere actelor internaţionale şi interne anticorupţie.
a) Proiectul nu vine în contradicţie cu prevederile Convenţiilor civilă şi penală împotriva corupţiei, Convenţiei privind spălarea banilor, depistarea, sechestrarea şi confiscarea veniturilor provenite din activitatea infracţională ale CE, Convenţiei ONU împotriva criminalităţii transnaţionale organizate, corespunde dispoziţiilor Convenţiei ONU împotriva corupţiei.
b) La general, prevederile propuse sînt în corespundere cu dispoziţiile Legii privind combaterea corupţiei şi protecţionismului (art.6 lit.e), art.8 alin.(1) lit.a)); Legii serviciului public (art.11 alin.(3); Legii cu privire la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (art.13 alin.(2)), Legii privind accesul la informaţie (art.1 alin.(2)) etc.
c) modificările propuse corespund, formal, prevederilor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului (art.11), Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului (art.20), Pactului internaţional cu privire la drepturile civile şi politice (art.22).
d) prevederile propuse nu vin în contradicţie evidentă cu Principiile Fundamentale (directorii) ale statutului organizaţiilor neguvernamentale în Europa (aprobate de Comitetul de Miniştri al CE la 16.04.2003).
Totodată, propunerile de modificare nu abordează reglementarea unor probleme specifice legate de activitatea ONG-urilor şi colaborarea acestora cu autorităţile publice, este evitată înscrierea unor astfel de norme exprese, punerea în valoare a cărora este recomandată de instituţii şi documente internaţionale.

3. Impactul anticorupţie al noilor reglementări
Adoptarea modificărilor poate avea un anumit impact anticorupţie, deoarece sînt detaliate şi precizate o serie de norme legislative referitoare la definirea noţiunii de asociaţie obştească, excluderea unor prevederi actuale confuze sau inaplicabile, se propune modificarea anumitor dispoziţii referitoare la organele de conducere şi control, activitatea economică şi certificarea utilităţii publice a asociaţiilor obşteşti.

În acelaşi timp, unele omisiuni sau lipsa de proceduri care nu sînt expres şi clar stabilite de legislaţie pot produce confuzii şi genera abuzuri, inclusiv cu elemente de coruptibilitate.

Remarcăm că prin proiectul înaintat nu se asigură o revizuire generală a Legii cu privire la asociaţiile obşteşti, deşi unele norme ale acestei Legi la etapa actuală ar necesita revizuire, inclusiv pentru a exclude elementele de coruptibilitate. De asemenea, opinăm că în Legea cu privire la asociaţiile obşteşti ar urma să-şi găsească o reglementare mai consolidată şi mai concretă unele principii şi mecanisme moderne de asigurare a transparenţei, prevenire a conflictului de interese şi combatere a corupţiei. Aceste norme ar viza însă şi articole pe care proiectul înaintat nu prevede a le modifica şi din această cauză, problemele rămîn parţial abordate.

Un aspect principial în legătură cu procesul de elaborare şi promovare a respectivului proiect de către Guvern este cel al ignorării vădite a importanţei consultării prealabile şi suficiente a documentului cu societatea civilă, un segment important al căreia îl reprezintă asociaţiile obşteşti, instituţii direct interesate şi vizate de modificările propuse. Lipsa de transparenţă şi evitarea atragerii comunităţii ONG la elaborarea proiectului de modificare a legislaţiei în domeniu nu corespunde prevederilor PA UE-RM (Secţiunea 2.1 pct.10, secţiunea 2.7 pct.78 ş.a.), Programului de activitate a Guvernului pe anii 2005-2009 (Dialogul dintre Executiv, autorităţile administraţiei publice locale şi societatea civilă); Planului de Acţiuni pentru realizarea Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei (pct.4.7); SCERS (pct.21, 221, 224 etc.). Remarcăm că Principiile Fundamentale ale statutului organizaţiilor neguvernamentale în Europa indică direct la necesitatea atragerii ONG pentru consultare asupra elaborării legislaţiei primare şi secundare ce vizează statutul şi sfera de activitate a acestora (pct.78). Este o manifestare regretabilă a executivului, dar totuşi posibilă de reparat în cadrul mecanismului de cooperare cu Parlamentul.

Alte constatări şi obiecţii de conţinut

1. La pct.1, în cuprinsul art.1 alin.(3) se propune a exclude textul "formaţiunile de iniţiativă obştească (consiliile şi comitetele de microraion, comitetele de imobil, de stradă, săteşti etc.), al căror mod de constituire şi de activitate este stabilit de alte acte legislative".
Argumentare: Păstrarea principiului neaplicării legii faţă de "formaţiunile de iniţiativă obştească..." nu este suficient de argumentată. De la momentul adoptării Legii cu privire la asociaţiile obşteşti şi pînă în prezent asemenea legi nu au fost adoptate, entităţile respective nu sînt supuse altor reglementări legale şi astfel putem consta că norma legislativă de trimitere este una formală, nerealizată şi desuetă.

2. La pct.10, care prevede completarea Legii cu art.17/1, se propune reformularea alin.(4) în următoarea redacţie:
"(4) Toate documentele intrate la sediu sau, în caz de schimbare a adresei poştale, la ultima adresă indicată pentru corespondenţă, se consideră recepţionate de asociaţia obştească. Corespondenţa este recepţionată conform reglementărilor tehnice şi normative în domeniu.".
Argumentare: Preluarea parţială în Legea care reglementează activitatea asociaţiilor obşteşti a unei dispoziţii din legislaţia civilă referitoare la persoana juridică de drept privat (art.67 alin.(4) al Codului civil) îşi are argumentele sale în raţionamentul unificării legislaţiei, dar această reglementare ar putea crea mari dificultăţi de aplicare şi chiar ar putea genera abuzuri, prejudicierea drepturilor şi a activităţii legale a asociaţiilor obşteşti. Noţiunea "intrate la sediu" este una confuză şi poate fi interpretată diferit de către subiecţi interesaţi, în special de cei de rea credinţă (spre exemplu, se înaintează pretenţii false la o adresă despre care se ştie că la moment nu este verificată, ulterior este sesizată instanţa de judecată care trimiţînd înştiinţare la aceeaşi adresă va aprecia că persoana juridică respectivă este citată legal şi va emite în lipsă decizii de sancţionare sau privare de patrimoniu). În condiţiile actuale, cînd se atestă o creştere constantă a numărului de asociaţii obşteşti şi acestea devin mai mobile, cînd evidenţa persoanelor juridice este asigurată prin diverse sisteme automatizate şi actualizate, "legarea de sediu" nu facilitează activitatea în beneficiul public şi necesită a fi ajustată unor condiţii normale.

3. La pct.11, în cuprinsul art.18 alin.(1), textul "şi alte date" de la lit.k) urmează a fi omis.
Argumentare: Textul nu stabileşte concret ce date din actele de identitate sînt avute în vedere şi această omisiune poate permite organului de înregistrare să refuze ori să tărăgăneze înregistrarea asociaţiei obşteşti.

4. La pct.12:
a) în proiect se propune excluderea din art.19 alin.(1) a prevederii conform căreia "asociaţia obştească este în drept să nu-şi înregistreze statutul". Deşi raţionamentul excluderii rezidă în necesitatea asigurării înregistrării şi confirmării statutului asociaţiilor obşteşti cu personalitate juridică, remarcăm că Principiile Fundamentale ale statutului organizaţiilor neguvernamentale în Europa admit funcţionarea ONG-urilor în calitate de organizaţii neformale (Principii, pct.5).
b) propunem a exclude din textul alin.(5) al art.19 textul "a căror listă nu poate fi extinsă".
Argumentare: Modificarea respectivă este inoportună din cauza că în redacţia actuală, norma respectivă împiedică solicitarea unor acte suplimentare, intervenţiile abuzive de extindere a listei actelor (şi plăţilor oficiale sau neoficiale) necesare pentru înregistrarea statutului. În acest sens, pct.26 din Principii recomandă ca regulile de obţinere a personalităţii juridice să fie formulate obiectiv şi să nu lase posibilităţi de interpretare ambiguă sau liberă.
c) din textul lit.d) se propune a exclude sintagma "a altor date din actele de identitate ale fondatorilor".
Argumentare: Consideraţiile expuse la pct.3 din prezentul aviz sînt valabile şi în acest caz, la acestea adăugîndu-se argumentul că în continuare textul de la lit.d) obligă la anexarea copiilor de pe actele de identitate ale fondatorilor. În cazul că sînt vizaţi special fondatorii persoane juridice, urmează a se indica că este necesară prezentarea "actelor de înregistrare sau identificare" a persoanei juridice fondatoare, dar nu a "actelor de identitate".
d) în textul lit.f) se indică obligativitatea prezentării certificatului "de confirmare a corectitudinii denumirii asociaţiei obşteşti", însă nu este indicată expres instituţia abilitată să elibereze respectivul certificat. Considerăm necesară completarea cu denumirea de rigoare (ex: Centru de terminologie ?).
e) în textul de la lit.i) se stipulează că "pentru unele categorii de asociaţii obşteşti, în cazurile expres prevăzute de lege, se prezintă avizul autorităţii de specialitate". Norma respectivă este una de trimitere, abstractă şi trebuie precizată, cu indicarea expresă a categoriilor de asociaţii obşteşti vizate (ele nu sunt chiar atît de multe).

5. La pct.13 se prevede obligativitatea publicării "pe site-ul Ministerului Justiţiei" a datelor din Registrul de stat al asociaţiilor obşteşti pe anul calendaristic precedent. Pentru a spori transparenţa şi asigura informarea adecvată a publicului dar şi a comunităţii asociative, propunem reformularea art.25 alin.(3) astfel ca pe pagina web a Ministerului Justiţiei să fie prezentă informaţia exhaustivă şi integrală despre asociaţiile obşteşti aflate în Registrul respectiv, indiferent de momentul înregistrării acestora. Autorităţile administraţiei publice locale pot fi obligate să informeze periodic Ministerul Justiţiei despre organizaţiile înregistrate în teritoriu, pentru publicitatea informaţiei respective.

Informaţia expusă pe pagina web ar trebui să conţină date despre denumirea completă, adresa curentă, alte date de identificare, data înregistrării, simbolica asociaţiei, termenul, domeniile şi aria de activitate etc.

6. La pct.21, textul propus pentru a substitui sintagma existentă în art.34 alin.(2) este expus neclar.

7. La pct.22 se propune completarea art.35 alin.(4) cu lit.d), conform căreia, Comisia de certificare "în cazul depistării încălcărilor de legislaţie, retrage Certificatul de stat după examinarea materialelor controlului şi dosarului asociaţiei".

Dispoziţia respectivă trebuie reformulată din una imperativă în permisivă şi aplicabilă cu respectarea unor proceduri prealabile: - avertizare în scris, solicitare de explicaţii; - posibilitate de atac în judecată, cu suspendarea retragerii ş.a. În caz contrar, norma propusă poate fi considerată una generatoare de coruptibilitate, din cauza atribuţiilor discreţionare prea largi.

În încheiere, evidenţiem un şir de propuneri conceptuale ce derivă din reglementările şi practica internaţională în domeniul facilitării activităţii sectorului asociativ şi care ar putea contribui la sporirea probităţii, creşterea transparenţei şi preîntîmpinarea apariţiei elementelor de coruptibilitate în legislaţia şi activitatea sectorului asociaţiilor obşteşti din Republica Moldova. Astfel, opinăm că pe viitor legislaţia privind asociaţiile obşteşti, organizaţiile necomerciale la general (recunoscute sub titulatura internaţională de ONG) trebuie să includă prevederi mai detaliate şi perfecţionate despre:

  • evitarea şi încetarea conflictului de interese (cumul de funcţii, remunerări excesive, diverse facilităţi exagerate pentru membri şi rude, relaţiile patrimoniale dintre ONG şi membri (contracte de vînzare-cumpărare, arendă, alte servicii decît consultanţă) trebuie să fie transparente, conform regulilor de piaţă şi etice);
  • ONG-urile să aibă prescris detaliat şi efectiv dreptul de regres împotriva abuzurilor, a contractelor ilegale sau abuzive încheiate de conducător şi alţi gestionari ai organizaţiei;
  • regulamentele interne ale ONG-urilor trebuie să interzică acţiuni legate (generatoare) de corupţie ale angajaţilor sau persoanelor ce o reprezintă;
  • în legislaţia privind ONG urmează a fi înscrise expres principiile generale ale mecanismului de colaborare cu Parlamentul şi Guvernul (conform Concepţiei de cooperare, principiilor participării publicului la procesul decizional);
  • comunitatea ONG urmează să elaboreze, dezbată şi subscrie (unanim) unui proiect de Cod deontologic, iar ulterior în legislaţie ar putea fi stabilite anumite sancţiuni pentru încălcarea gravă a respectivului Cod;
  • introducerea principiului "de decădere" al înregistrării ONG-urilor (dacă organul abilitat nu înregistrează şi nu refuză în termen expres indicat, decizia se va considera pozitivă); - înregistrarea la nivel republican sau local să nu fie supusă unor termene şi proceduri îndelungate;
  • procedura de certificare a utilităţii publice trebuie să devină mai transparentă şi rapidă, iar modul de formare a Comisei de certificare trebuie revăzut, deoarece organele statului deţin controlul deplin în domeniu;
  • stabilirea unei proceduri mai simple pentru modificarea documentelor de constituire: la prezentarea cererii, modificărilor propriu-zise şi a dovezii achitării taxei de stat;
  • limitarea controlului autorităţilor publice asupra surselor de finanţare privată, din alte fonduri decît publice, cu excepţia cazurilor de infracţiuni sau încălcări flagrante, dosar penal intentat;
  • examinarea oportunităţilor anulării statutului de utilitate publica pentru organizaţiile care irosesc mai mult de jumătate din timp şi fonduri pentru activităţi comerciale, lucrative;
  • asigurarea publicării obligatorii bi-anuale de către ONG a rapoartelor financiare, aprobate de organul de conducere după verificare internă sau externă (audit); - publicarea rapoartelor financiare şi de activitate în format extins de către ONG care primesc granturi de la Guvern;
  • reglementarea limitativă şi expresă a modalităţilor de efectuare a controalelor ONG de către organe abilitate (de drept, fiscale, Inspecţia Muncii), introducerea în lege a principiilor ce urmează a fi respectate la efectuarea controalelor: prezumarea bunei credinţe a ONG; respectarea convenţiilor internaţionale, Constituţiei şi legislaţiei; legalitatea - stabilirea reglementărilor obligatorii prin legi adoptate de Parlament, nu acte normative subordonate; termenul restrîns al controlului, evitarea blocării activităţii, periodicitate rară; evidenţa de către ONG a controalelor; atacarea efectivă a deciziilor în urma controalelor etc.



 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI