Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.388

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
26 01 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectul Codului de procedura fiscala al Republicii Moldova

 (înregistrat în Parlament cu nr. 3368 din 05.12.2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză asupra coruptibilităţii proiectului Codului de procedura fiscala (proiectul CPF).

Evaluare generală

1. Autorul iniţiativei legislative. Proiectul este înaintat în corespundere cu cerinţele iniţierii actelor legislative. Autorul iniţiativei legislative este Guvernul, fapt ce corespunde prevederilor art. 73 din Constituţie şi art. 47 (44) din Regulamentul Parlamentului.

2. Categoria actului legislativ propus spre examinare este determinată corect - lege organică (Cod), fapt determinat de caracterul şi importanţa actului.

3. Scopul promovării proiectului. Conform Notei Informative la proiect, întru executarea prevederilor pct. b) art. LXXIII din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr.280-XVI din 14 decembrie 2007 (Monitorul Oficial nr. 94-96 din 30 mai 2008), precum şi în scopul asigurării normelor legislative necesare aplicării depline în domeniul administrării fiscale a fost elaborat proiectul Codului de procedură fiscală al Republicii Moldova.

Oportunitatea proiectului rezidă în faptul că in prezent, întru aplicarea univocă a legislaţiei fiscale, precum şi întru excluderea unor inexactităţi, în multiple cazuri apare necesitatea consultării mai multor acte normative, dat fiind faptul că legislaţia fiscală se compune atît din Codul fiscal, nr.63-XIII din 24 aprilie 1997, cît şi din alte acte normative adoptate în conformitate cu acesta (actele normative adoptate de către Guvern, Ministerul Finanţelor, Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Serviciul Vamal, de alte autorităţi de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de către autorităţile administraţiei publice locale).

Compilarea tuturor acestor prevederi într-un act legislativ unic va contribui la excluderea divergenţelor ce apar între actele normative şi actele legislative. Astfel, în codul respectiv şi-au găsit reflectare prevederile cu privire la normele metodologice de aplicare a impozitelor şi taxelor generale de stat şi locale, precum şi procedurile ce ţin de evidenţa şi urmărirea acestora.

În contextul celor expuse mai sus, considerăm că prin adoptarea proiectului în cauză, pe lîngă faptul că vor fi sistematizate într-un singur act legislativ prevederile majorităţii actelor normative care reglementează normele metodologice de aplicare a impozitelor şi taxelor prevăzute în Codul fiscal, de asemenea vor fi eliminate dificultăţile şi divergenţele care apar în prezent la aplicarea codului respectiv.

Totodată, atît pentru contribuabili, cît şi pentru organele de administrare fiscală, va fi asigurat un impact pozitiv, prin aplicarea univocă a prevederilor Codului fiscal în activitatea acestora, fiind exclusă astfel posibilitatea reglementării directe sau indirecte a activităţii în temeiul altor acte normative precum ar fi regulamentele, instrucţiunile şi altele.

Cu toate acestea, se observă mai multe neregularităţi care afectează esenţial conţinutul proiectului, iar în final şi rezultatele propuse a fi atinse. Aceste deficienţe vor fi puse în evidenţă, pas cu pas, mai jos, în p. 13 unde vor fi expuse cele mai evidente aspecte ce reprezintă sau determină apariţia riscurilor de coruptibilitate. Generalizînd deficienţele, pentru o mai bună claritate a punctului nostru de vedere, ţinem să punctăm că proiectul conţine un şir de norme, şi reiterează mai mulţi termeni juridici, stabiliţi în acte normative de diferit nivel: atît în legi organice, cît şi în acte normative subordonate legii; dar şi norme expuse în explicaţii sau interpretări date în răspunsuri şi comunicate oficiale de către Inspectoratul fiscal - fără însă ca acestea să fie uniformizate, sistematizate. Codul fiscal deja conţine un şir de norme procedurale, astfel încît colizia şi concurenţa normelor va fi inevitabilă, în cazul adoptării acestui proiect.

Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă la proiect nu este plasată pe site-ul Parlamentului. Considerăm că în acest fel, Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă. Admitem, însă, că este vorba de o chestiune de nivel tehnic care, cu părere de rău,  limitează accesul la această informaţie pentru publicul larg. Pentru examinarea calitativă a proiectului de lege în cauză, grupul de experţi a depus eforturi şi a obţinut Nota informativă în bază unor relaţii şi cunoştinţe personale. Totuşi, calitatea notei informative este sub nivelul aşteptărilor.

5. Suficienţa argumentării. Nota informativă permite să se înţeleagă scopul generic, dar nu prezintă o fundamentare sau explicaţie a sarcinilor stabilite şi a modului în care a fost elaborat proiectul de lege, componenţa grupului de lucru, experţii independenţi implicaţi, structura si motivele care au determinat o asemenea structura a proiectului, lista actelor care au fost compilate, principiile care au stat la baza elaborării; nota nu descrie situaţia reală existentă şi nu evidenţiază pe deplin problema şi necesitatea promovării proiectului, întrucît, nu conţine un număr concret de acte normative şi legislative, care sînt consultate în diferite situaţii, nu descrie aceste cazuri şi nu conţine date statistice suficiente întru evaluarea reală a situaţiei etc. Nota nu conţine nici o estimare financiară a implementării Codului.

Considerăm că toate deficienţele semnalate mai sus, sînt nişte lacune esenţiale care afectează calitatea expertizării actului şi nu permite evitarea eventualelor erori sau neclarităţi, inclusiv a elementelor coruptibilităţii admise de autorii proiectului.

6. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În nota informativă şi în textul proiectului nu se conţin referinţe la legislaţia comunitară.

7. Fundamentarea financiar-economică. Fundamentarea financiar-economică lipseşte, deşi aceasta era necesară, ţinînd cont de prevederile art.20 al Legii nr.780-XV privind actele legislative.

Evaluarea de fond a coruptibilităţii

8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul Legii menţine, practic, situaţia existentă care rezidă în stabilirea şi promovarea intereselor autorităţii fiscale, percepută drept un supraveghetor care impune reguli şi care le poate interpreta sau le interpretează în detrimentul contribuabilului, contrar principiilor declarate în Codul fiscal.

9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Proiectul Legii nu conţine prevederi care ar determina în mod evident cauzarea de prejudicii, cu excepţia unor prevederi evidenţiate în tabelul de la p. 13 din prezentul raport.

10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile din proiect nu contravin în mod direct prevederilor legislaţiei naţionale, cu excepţia unor prevederi evidenţiate în tabelul de la p. 13 din prezentul raport.

11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului, în general, corespunde cerinţelor Legii privind actele legislative. Totuşi, atenţionăm asupra inadmisibilităţii utilizări unor cuvinte cu sens ambiguu care au drept scop să accentueze anumite situaţii, de exemplu: „tuturor”, „toate”, „numai”, „doar”, „întocmai” ş.a.

12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul de lege reglementează raporturile juridice fiscale privind administrarea fiscală şi alte principii generale de determinare şi percepere a impozitelor şi taxelor.

13. Analiza detaliată a coruptibilităţii şi a altor riscuri ale prevederilor proiectului



CONCLUZII GENERALE:

  1. Proiectul conţine un şir de norme stabilite atît în legi organice, cît şi în acte normative subordonate legii şi chiar explicaţii sau interpretări date în răspunsuri şi comunicate oficiale de către Inspectoratul fiscal - fără ca acestea să fie cîtuşi de puţin uniformizate.
  2. Sînt utilizaţi termeni fără nici o definiţie, iar unii temeni se referă de fapt la unul şi acelaşi fenomen: agent economic, persoana, întreprinderea, societatea, contribuabil, etc. (a se vedea în acest sens art. 9, 10, 11, 12, 14, 19, 21 din proiect), iar uneori mai mulţi termeni chiar în interiorul unui singur articol (a se vedea de exemplu art. 14: şi noţiunea „agent economic” şi noţiunea „contribuabil”) etc.
  3. Codul fiscal deja conţine un şir de norme procedurale, astfel încît colizia şi concurenţa normelor va fi inevitabilă, în cazul adoptării acestui proiect. Soluţia este ca acest proiect:
    1. să încorporeze majoritatea normelor de procedură fiscală care trebuie excluse din Codul fiscal; sau
    2. acest proiect să fie adoptat printr-o lege ordinară, în asemenea mod subordonat Codului fiscal, fie
    3. identificarea altei soluţii.
  4. Nu este clară soarta Hotărîrilor de Guvern, Regulamentelor, Instrucţiunilor şi altor acte normative, precum şi a unor prevederi separate din Codul fiscal şi alte legi speciale şi acte normative care sînt preluate şi reiterate în acest proiect. Dacă vor fi abrogate integral, se va evita colizia şi concurenţa normelor, însă în acest caz, se va crea un haos total, deoarece unele norme sînt preluate doar parţial şi superficial (spre ex. art. 37 vs. Hotărîrea Guvernului 102/30.01.2007 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de aplicare a facilităţilor fiscale stabilite în art.103 alin.(1) pct.23) al Codului fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 şi art.28 lit. q) al Legii nr.1380-XIII din 20 noiembrie 1997 cu privire la tariful vamal, care reglementează mult mai detaliat această normă stabilită în art.103 alin.(1) pct.23) al Codului fiscal). Dacă vor fi abrogate şi aplicate parţial, atunci scopul propus de acest proiect „de a exclude „necesitatea consultării mai multor acte normative” va fi total compromis şi nerealizat.
  5. Este redusă substanţial flexibilitatea şi universalitatea actului normativ şi prin aceasta, indirect, a legislaţiei fiscale. În general este dificilă analizarea din punct de vedere a coruptibilităţii a acestui proiect care, de fapt, nu introduce norme noi, ci le preia pe cele existente. Or, scopul analizei nu este evaluarea legislaţiei existente, dar analiza impactului unor norme noi în cadrul conţinutului normelor existente. De fapt, proiectul nu introduce norme noi care schimbă conţinutul legislaţiei, cât doar evidenţiază normele care rămân ca conţinut, dar forţa juridică a cărora creşte, acestea trecând din categoria unor norme din actele subordonate legii în categoria normelor de lege organică. De fapt, ceea ce rămîne de analizat din punct de vedere a coruptibilităţii este nu conţinutul, ci forma şi forţa de reglementare a normei - iar prin aceasta legislaţia fiscală va deveni rigidă, lipsită de flexibilitate şi dificil de ajustat la necesităţi. Legislaţia fiscală este inerent legată de un şir de raporturi comerciale moderne care sunt într-o continuă evoluţie, îmbunătăţire, accelerare şi globalizare, respectiv, această legislaţie trebuie să rămână constant receptivă.

Cele menţionate mai sus ne permit să calificăm proiectul de lege drept unul de o calitate proastă, care reflectă o sinteză mecanică a unor norme, contrar principiilor tehnicii legislative. Mai mult decît atît, proiectul nu-şi justifică denumirea, deoarece nu reflectă toate aspectele de procedură fiscală. O mare parte din normele de procedură rămîn a fi în Codul fiscal, şi nu este clar care este raportul sau corelaţia normativă dintre proiectul Codului de procedură fiscală şi Codul fiscal. Probabil autorii intenţionează să elaboreze şi o lege privind punerea în aplicarea a noului CPF - dacă da, proiectul trebuie să conţină cel puţin norme finale sau tranzitorii care să clarifice acest fapt.

În concluzie, avînd în vedere cele menţionate considerăm proiectul Codului de procedură fiscală drept coruptibil, iar adoptarea acestuia de către Parlament în versiunea propusă - este inoportună.

 

Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei



 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI