Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.378

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
23 12 2008
Untitled Document

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectul Legii pentru completarea Codului fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997 (capitolul 17/1)

 (înregistrat în Parlament cu nr. 3227 din 19.11.2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză asupra coruptibilităţii proiectului Legii pentru completarea Codului fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997 (introducerea medierii fiscale).

Evaluare generală

1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul, fapt ce corespunde prevederilor art. 73 din Constituţie şi art. 47 (44) din Regulamentul Parlamentului.

 

2. Categoria actului legislativ propus spre examinare este determinată corect - lege organică, deoarece propune modificarea Codului fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997, atribuit la categoria legilor organice.

Conform art. 35 alin. (3) al Legii privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001, actul legislativ de modificare are, de regulă, o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică.

3. Scopul promovării proiectului. În nota informativă la proiect este descrisă necesitatea promovării procedurii extrajudiciare de soluţionare  a diverselor conflicte, dispute şi litigii (în particular a medierii) în raporturile fiscale.

Medierea fiscală este un instrument de evitare şi/sau de soluţionare a multor conflicte de ordin fiscal, într-o manieră mai eficientă, pe cale extrajudiciară. În cazul medierii, părţile aflate în conflict încearcă independent să soluţioneze problema cu ajutorul unor mediatori profesionali, aleşi de părţi. Mediatorul poate fi o persoană fizică neutră şi independentă, ales cîte unul de ambele părţi, ce face ca părţile să înceapă comunicarea într-o manieră deschisă şi constructivă referitor la conflictul fiscal real apărut.

Se presupune că, pe lîngă alte obiective, medierea fiscală va permite asigurarea transparenţei activităţii instituţiilor publice, a accesului la informaţie, promovarea standardelor etice, termeni reduşi şi procedura simplificată a examinării conflictului fiscal şi cheltuieli mici;

De asemenea prin implementarea conceptului de mediere fiscală se preconizează atingerea scopului de micşorare a litigiilor fiscale în instanţele de judecată, ceea ce va duce la micşorarea cheltuielilor de stat, soluţionarea litigiilor pe cale amiabilă, crearea unui mediu favorabil şi agreabil contribuabililor în activitatea lor, prosperarea pe plan economic şi administrarea fiscală corectă.

Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă la proiect este plasată pe site-ul Parlamentului. Considerăm că în acest fel, Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

5. Suficienţa argumentării. Nota informativă permite să se înţeleagă scopul si sarcinile proiectului, dar nu prezintă o estimare financiară a acestuia, deşi proiectul de lege presupune o anumită  eficienţă financiară.

6. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În nota informativă se conţin doar referinţe vagi la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, nu este estimat nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările comunitare.

7. Fundamentarea financiar-economică. Fundamentarea financiar-economică lipseşte, deşi aceasta era necesară, ţinînd cont de prevederile art.20 al Legii nr.780-XV privind actele legislative.

Evaluarea de fond a coruptibilităţii

8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Analiza prevederilor proiectului legii demonstrează că autorii încearcă să promoveze un instrument novator pentru Republica Moldova, reglementînd expres medierea fiscală în Codul fiscal. O asemenea promovare este salutabilă, cu condiţia eliminării unor deficienţe care afectează esenţa acestei iniţiative (a se vedea analiza detailată şi concluziile).

9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Adoptarea proiectului de lege în redacţia  propusă nu va prejudicia dar nici nu va produce careva schimbări (nu va avea efecte juridice). Cauza unei asemenea ineficienţe nu este doar imperfecţiunea proiectului de lege, dar şi lipsa elementului de bază pe care se fundamentează activitatea de mediere - lipsa încrederii pe care trebuie să o aibă părţile în mediator, lipsa încrederii în capacitatea de mediator, dar şi mai mult neîncrederea în sistem şi în organele fiscale.

10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile din proiect, în general, nu contravin prevederilor legislaţiei naţionale. Cu toate acestea, considerăm că aceste prevederi pot fi concurente prevederilor Legii nr. 134/14.06.2007 cu privire la mediere. Mai mult decît atît, deşi Legea nr. 134/14.06.2007 este o lege generală, prevederile proiectului de lege expertizat nu fac nici o referinţă la prima, venind să se impună în mod individual, deşi are ca bază scopuri similare sau chiar identice. Nu mai puţin important este şi faptul că Legea nr. 134/14.06.2007 a fost elaborată cu asistenţa experţilor internaţionali, supusă dezbaterilor şi expertizei internaţionale şi se aplică cu succes, deşi moderat, în ţară.
11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului, în general, corespunde cerinţelor Legii privind actele legislative.

12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul de lege reglementează activitatea organelor fiscale şi îşi propune să faciliteze relaţiile contribuabil - autoritate fiscală.

13. Analiza detaliată a coruptibilităţii şi a altor riscuri ale prevederilor proiectului

Nr.

Art.

Text

Obiecţia

 Elemente
de coruptibilitate
şi alte riscuri

Recomandarea

1.

Art. 274/3 alin. (2)

Mediator în materie fiscală poate fi orice persoană fizică, cetăţean al Republicii Moldova, ......

Exigenţa cu privire la cetăţenie este discutabilă, în special, după pronunţarea Hotărîrii CEDO în cazul Tănase şi Chirtoacă vs. R. Moldova. Care este esenţa şi necesitatea unei asemenea exigenţe?  Considerăm că  prevederile evidenţiate sunt nişte norme abuzive, care stabilesc derogări şi exigenţe neîntemeiate la selectarea candidaţilor. Mai mult,  această prevedere poate fi interpretată şi drept o discriminare pe temei de cetăţenie.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive

Excluderea acestor exigenţe.

2.

Art. 274/3 alin. (2)

Mediator în materie fiscală poate fi orice persoană fizică .. are experienţă în domeniul fiscal de cel puţin 2 ani...

O altă obiecţie priveşte - exigenţa de a avea experienţă în domeniul fiscal. Ce înseamnă  "experienţă în domeniul fiscal"? Este un termen nedeterminat. Este vorba de studii economice, juridice, sau poate se crede că mediatori trebuie să fie doar foşti colaboratori ai organelor fiscale? Utilizarea unor prevederi incerte determină imprevizibilitatea normei juridice şi lipsa transparenţei decizionale. Mediator poate fi oricine, el nu are nevoie nici de cunoştinţe/studii speciale în domeniul respectiv. Altfel se confunda noţiunea de Arbitru fiscal şi ce de mediator, care are drept scop doar să creeze un climat cît mai favorabil pentru discuţia şi depăşirea conflictului dintre părţi.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive
Formulare lingvistică ambiguă

 

Excluderea acestor exigenţe.

3.

Art. 274/4 alin. (1) 

"Procedura de desfăşurare a medierii fiscale are loc în baza principiilor generale stabilite de legislaţie".

Care sunt acele principii generale stabilite de legislaţie? Coruptibilitate -
este o formulare ambiguă ce conţine o referinţă mult prea generală şi neclară la actul normativ aplicabil.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Urmează a se preciza actele speciale aplicabile procedurii reglementate.

4.

Art. 274/5

Obiectul conflictului îl constituie şi "acţiunea contribuabilului sau inacţiunea contribuabilului, organului fiscal, considerată ca fiind neîntemeiată sau ilegală."

Atenţionăm, conform art. 2745 obiect al conflictului în medierea fiscală este in primul rind decizia organului fiscal, ceea ce  în principiu este logic. Totuşi, nu este clar cum acţiunea sau inacţiunea contribuabilului va deveni obiect al conflictului, şi de către cine trebuie să fie considerată această acţiune/inacţiune ca fiind neîntemeiată sau ilegală. Este oare vorba de medierea pînă la adoptarea deciziei de către organul fiscal? Este oare vorba de medierea in timpul controlului fiscal? Cum se raportează aceste prevederi la  prevederile Capitolului 11 şi 14 din Codul fiscal? De fapt suntem în prezenţa unei ambiguităţi a procedurilor administrative. Care nu sunt coroborate între ele. Mai mult decît atît, sunt neclare şi respectiv inaplicabile.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Prevederile urmează a fi expuse detaliat şi concretizate.

5.

Art. 274/6 alin. (4)

Din momentul iniţierii procesului de mediere fiscală se suspendă executarea deciziei, în vederea soluţionării conflictului, acţiunii sau inacţiuni din domeniul fiscal care sînt considerate ca fiind neîntemeiate sau ilegale.

Nu este clar cum corelează  aceste prevederi cu normele  Capitolului 14 (în particular cu art. 252 din Codul fiscal). Care este momentul în care se consideră a fi iniţiată procedura de mediere? Ce act confirmă acest fapt şi cum se suspendă executarea deciziei? Cît durează suspendarea executării deciziei? Cînd se considerată a fi eşuată medierea şi care sunt efectele acesteia? Ce înseamnă soluţionarea conflictului - pentru că semnarea unui acord de împăcare nu înseamnă şi soluţionarea conflictului, şi invers. Astfel, probleme generate de prevederile in cauză invocă o neconcordanţă şi cu Articolul 274/2 alin. (2) potrivit căruia: “Medierea fiscală se bazează pe un mecanism clar, ce serveşte drept imbold pentru părţi de a începe medierea în condiţiile generale stabilite în Legea cu privire la mediere, cu excepţiile prevăzute de legislaţia fiscală".

Coruptibilitate
Formulare lingvistică ambiguă
Norme declarative şi irealizabile

Prevederile urmează a fi revăzute, expuse detaliat şi concretizate.

 

Concluzii

14.  Proiectul examinat reflectă o iniţiativă benefică şi chiar necesară. Totuşi, această iniţiativă aplicată cu succes în ţările membri UE riscă să devină "groparul" unei idei nobile, deoarece este mult prea imperfectă şi generează mai multe întrebări decît oferă anume soluţii.

Deşi se observă că unele normele ale acestei iniţiative au fost, probabil, copiate din actuala Lege nr. 134/14.06.2007 cu privire la mediere, totuşi proiectul nu conţine mai multe prevederi, lipsa cărora afectează esenţa acestuia.

Astfel, în proiectul de lege examinat nu au fost incluse prevederi referitoare la:

    1. situaţia conflictului de interese şi cum acesta se previne;
    2. principiile imparţialităţii, neutralităţii şi independenţei;
    3. garanţia confidenţialităţii informaţiei obţinute în cadrul medierii, limitele principiului confidenţialităţii;
    4. proiectul de lege prevede doar participarea profesionistă a unui mediator. Este oare neapărat acesta? Cine şi cum va organiza pregătirea iniţială a mediatorilor. Menţionăm în special art. 274 care reglementează doar pregătirea iniţială. Să înţelegem că importanţa pregătirii continue se ignoră?
    5. nu este clară procedura de atestare a mediatorilor. Vor fi oare aceştia atestaţi de către colaboratori fiscali?
    6. care este procedura de impozitare si cuantumul de impozitare a remuneraţiei mediatorului? Apropo, această normă rămîne neclară şi în raport cu prevederile Legii 134/14.06.2007 Lege cu privire la mediere;.
    7. care sunt responsabilităţile mediatorului: răspunderea disciplinară a mediatorului, procedura de încetare a calităţii de mediator, vis-à-vis de cine va fi responsabil şi cum va realiza monitorizarea.

Adiţional, vom menţiona că deşi proiectul examinat urmează să devină o parte integrantă a Codului fiscal, acesta nu conţine prevederi care ar permite să se observe o coroborare a normelor fiscale şi să asigure coerenţa internă a acestora.

Reiterăm şi acel fapt că actualmente în Parlament se află spre examinare un nou proiect de lege - proiectul Codului de procedura fiscala al RM (nr. 3368 din 05.12.2008). Ar fi logic ca prevederile legate de medierea fiscală să fie cuprinse anume în acest cod, dar nu în Codul fiscal, care urmează să conţină preponderent norme materiale. Mai mult decît atît, adoptarea Codului de procedura fiscală al RM determină în mod logic excluderea prevederilor de procedură din Codul fiscal în vigoare.

Reieşind din cele menţionate, considerăm că proiectul legii este afectat de un şir de elemente de coruptibilitate, fapt care va afecta aplicabilitatea şi integritatea acestuia.

 

Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei




 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI