Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.391

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
13 01 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectul Legii privind protecţia moralităţii

(înregistrat în Parlament cu nr. 3383 din 08.12.2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind protecţia moralităţii.

Evaluare generală

1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul Republicii Moldova, fapt ce corespunde cu exigenţele constituţionale de la art.73 din Constituţie, iar prezentarea proiectului în Parlament este în conformitate cu rigorile iniţierii actelor legislative prevăzute de art.47 din Regulamentul Parlamentului.

2. Categoria actului legislativ propus este de lege ordinară, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi prevederilor Legii privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Proiectul vine să întregească şi să dezvolte reglementările juridice din legile organice, care instituie anumite limitări la producerea, difuzarea şi consumarea producţiei, cu caracter pornografic, sexual şi erotic, cu elemente de sadism, cruzime şi cult al violenţei.

3. Scopul şi necesitatea promovării proiectului. Potrivit notei informative scopul proiectului de Lege, este determinat de necesitatea adoptării la nivel naţional a unei baze juridice ce ar contribui la soluţionarea problemelor privind protejarea culturii naţionale, demnităţii umane şi moralităţii publice de influenţa nefastă a producţiei cu caracter obscen. În acest context proiectul legii prevede măsuri de prevenire şi combatere a răspîndirii pe teritoriul Republicii Moldova a producţiei cu caracter pornografic, sexual şi erotic, celei cu elemente de sadism, cruzime şi cult al violenţei, ce ar putea prejudicia starea fizică şi psihică a cetăţenilor, influenţa negativ demnitatea umană şi moralitatea publică. Reglementînd în acest sens condiţiile şi modul de difuzare a unei astfel de producţie şi stabileşte controlul de stat asupra respectării acestor măsuri.
Cît priveşte necesitatea elaborării proiectului, în nota informativă se menţionează, că aceasta este o sarcină determinată de multiplele petiţii adresate de concetăţenii noştri în diferite instanţe cu rugămintea de a fi ocrotiţi de influenţa producţiei informaţionale dăunătoare ce apare pe piaţa moldovenească (televiziune, cluburi Internet, telefonie mobile, saloane topless).

3.1 Conceptul proiectului. Proiectul de lege reprezintă o nouă abordare a modului de prevenire şi control al activităţilor cu caracter pornografic, sexual, erotic sau care conţin elemente de violenţă extremă. Conceptul legii se încadrează în şirul reglementărilor juridice abordate prin tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte şi legile organice din domeniu. Astfel, conceptul proiectului de lege se încadrează organic şi dezvoltă prevederile legilor organice şi a mai multor norme internaţionale cărora se subordonează etc.

3.2 Structura proiectului. Proiectul legii supus expertizei are o structură logică şi bine argumentată, fapt ce corespunde cerinţelor capitolului VI din Legea 780/2001 privind actele legislative.

Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă la proiectul de act legislativ supus expertizei este plasată pe pagina web a Parlamentului. Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.
Nota informativă evidenţiază 3 elemente ale reglementării proiectului:

  1. Prevenirea şi combaterea pornografiei, a sadismului şi cultului violenţei, răspîndite prin intermediul producţiei editoriale şi cinematografice, spectacolelor teatrale, casetelor video şi audio, compact discurilor (CD şi DVD), televiziunii prin cablu şi eter ori Internet, cît şi prin intermediul programelor distractive cu elemente de strip-tease în localuri publice, operînd reglementări privind condiţiile şi modul de difuzare a producţiilor cu caracter erotic sau violent, precum şi stabilind controlul de stat întru respectarea acestora.
  2. Propune crearea condiţiilor necesare limitării răspîndirii materialelor cu caracter sexual şi erotic, interzicerea accesului/participării minorilor la activităţi cu caracter erotic, care aduce prejudicii dezvoltării armonioase şi sănătăţii acestora, precum şi stabilirea condiţiilor de desfăşurare a activităţilor care cuprind programe de strip-tease.
  3. Determină criteriile conform cărora se apreciază producţia erotică sau cu elemente de violenţă extremă în scopul stabilirii unor restricţii a regimului de difuzare.

5. Suficienţa argumentării. Nota informativă conţine o argumentare parţială la proiectul de lege şi nu corespunde cerinţelor Legii privind actele legislative. Raportul explicativ al prevederilor propuse în proiect lipseşte, nu se face o referire la situaţia care va interveni asupra agenţilor economici, producători sau difuzori de producţie ce urmează a fi interzisă sau limitată în circulaţie.

Proiectul de lege impune un şir de limitări pentru circulaţia producţiei editoriale şi cinematografice etc., fapt ce necesită a fi argumentat şi din punct de vedere al impactului de suprareglementare. În consecinţă proiectul legii urmează a fi trecut prin prisma conformităţii cerinţelor impactului de reglementare determinat de Legea nr.235-XVI din 20.07.2006 privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, precum şi de Metodologiea de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîriea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.

6. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă face referire la normele dreptului internaţional de care sau condus autorii la elaborarea proiectului de lege însă fără a se concretiza care sînt aceste norme. Deasemenea notă informativă menţionează că autorii au ţinut cont şi de experienţa ţărilor vecine, privind reglementarea circulaţiei producţiei informaţionale.

Autorii în nota informativă nu fac nici o referire la legislaţia internaţională la care Republica Moldova este parte. Aceste acte vizează:

  • - Planul de acţiuni UE - Moldova din 22.02.2005, care în p.51 şi 52 preved obligaţiunea Republicii Moldova de a Ratifica şi implementa deplin instrumentele internaţionale care au o importanţă deosebită în domeniul combaterii crimei organizate şi a traficului cu droguri. Iar revenirea şi lupta împotriva exploatării sexuale a femeilor, copiilor şi pornografia infantilă, constituie unul din principalele elemente ale acestu document;
  • hotărîrea Guvernului nr. 889 din 03.08.2006 cu privire la implementarea Planului de Acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană, care în p.9 prevede obligaţiunea de ratificare şi implementarea Protocolului adiţional la Convenţia privind drepturile copiilor privind vînzarea de copii, prostituţia şi pornografia infantilă (CRC-OP-SC);
  • Protocolului facultativ al Convenţiei cu privire la drepturile copilului referitor la vînzarea de copii, prostituţia şi pornografia infantilă, ratificat prin Legea nr. 29-XVI din 22.02.2007;
  • Convenţia internaţională din 20.11.89 cu privire la drepturile copilului, care prin art.34 obligă statele părţi să protejeze copilul contra oricărei forme de exploatare sexuală şi de abuz sexual.
  • Convenţia Europeană din 05.05.89 cu privire la televiziunea transfrontalieră, care prin art.7 impune în responsabilitatea radiodifuzorului ca toate elementele serviciilor de programe, prin prezentarea şi conţinutul lor, trebuie să respecte demnitatea şi drepturile fundamentale ale oricărei persoane.

În special, ele nu trebuie:
a) să fie contrare bunelor moravuri şi, mai ales, să conţină pornografie;
b) să evidenţieze violenţa sau să fie susceptibile de incitare la ură rasială.
2) Elementele serviciilor de programe care sunt susceptibile de a aduce prejudicii dezvoltării fizice, psihice şi morale a copiilor sau adolescenţilor nu trebuie să fie transmise atunci când, datorită orei de transmisie şi de recepţie, aceştia din urmă sunt susceptibili să le privească.
- la Convenţia Organizaţiei Internaţionale a Muncii nr.182 din 17.06.99 privind interzicerea celor mai grave forme ale muncii copiilor şi acţiunea imediată în vederea eliminării lor, care în art.3 prin expresia cele mai grave forme ale muncii copiilor include:
b) utilizarea, recrutarea sau oferirea unui copil în scopul prostituării, producţiei de material pornografic sau de spectacole pornografice;
c) utilizarea, recrutarea sau oferirea unui copil în scopul unor activităţi ilicite, mai ales pentru producţia şi traficul de stupefiante, aşa cum le definesc convenţiile internaţionale pertinente;

Lipsa unei analize de conformitate a proiectului de lege, cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, scoate în evidenţă o carenţă gravă a acestui proiect şi denotă despre superficialitatea pregătirii lui.

7. Fundamentarea financiar-economică. Potrivit notei informative cheltuieli suplimentare bugetare pentru implementarea noii legi nu vor fi necesare. Însă din analiza prevederilor proiectului rezultă că o anumită cantitate de producţie editorială, cinematografică şi de alt gen, va fi serios limitată sau interzisă. În acest context se impun calcule cu caracter economic, cel puţin în mod estimativ, care vor fi pierderile bugetelor şi a agenţilor economici de pe urma adoptării proiectului de lege, se vor majora preţurile la producţia dată şi cu cît, întrebări la care nota informativă nu dă răspuns. Lipsa unor calcule economico-financiare vor putea crea dificultăţi la determinarea oportunităţii proiectului de lege. Astfel, considerăm că, proiectul urmează să fie adus în concordanţă cu cerinţele stabilite la art.47, alin.(6) din Regulamentul Parlamentului şi reamintim, că potrivit art.20 din Legea nr.780-XV privind actele legislative „concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, grupul de lucru întocmeşte o notă informativă care include:lit.d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură” etc.
Din cele relatate constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea proiectului şi o considerăm drept un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.

Evaluarea de fond a coruptibilităţii

8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promovează interesul public şi acordă drepturi Agenţiei de Stat pentru Protecţia Moralităţii şi autorităţilor publice locale, care vor interzice, condiţiona şi limita activitatea agenţilor economici de difuzare şi comercializare a producţiei cu caracter sexual şi erotic etc. Promovarea beneficiilor acestor autorităţi urmează să fie analizată prin prisma proporţionalităţii cu care se impune necesitatea unor astfel de limitări. În absenţa unor temeiuri clare de atribuire la o anumită categorie de producţie şi a unor proceduri şi temeiuri concrete de limitare a drepturilor agenţilor economici, face să concluzionăm că proiectul de lege promovează interesul autorităţilor publice (interesul departamental).

9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din analiza textului proiectului rezultă că normele acestuia vor feri cetăţenii de posibila prejudiciere a stării lor fizice şi psihice, de influienţa răspîndirii informaţiei respective, precum şi vor feri influenţa negativă a demnităţii umane şi moralitatea publică de consecinţele unei astfel de informaţii. Totuşi în lipsa unor temeiuri clare şi proceduri concrete, se pot prejudicia prin aplicarea legii, interesele agenţilor economici ce activează în prezent pe piaţa editorială şi cinematografică din Republica Moldova.

10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Din nota informativă nu rezultă că raportarea proiectului de lege la legislaţia în vigoare asigură încadrarea lui organică în sistemul legislativ naţional. Astfel, proiectul de lege nu este însoţit de proiectele de legi pentru modificarea legilor conexe, care urmează a fi revizuite concomitent cu adoptarea proiectului. Nici în nota informativă nu se conţine cel puţin lista legilor conexe care urmează a fi modificate în legătură cu adoptarea proiectului, aşa cum prevede art. 47 alin.(7) din Regulamentul Parlamentului. În cazul în care legislaţia conexă nu urmează a fi modificată acest lucru urma cu desăvîrşire să fie arătat ca aspect pozitiv în nota informativă la proiectului de lege supus expertizei.

În acest context prevederile proiectului de lege ar pute fi îmbunătăţit dacă ar fi fost raportat, cel puţin la următoarele prevederi din actele legislative:

  • art.6 alin.(2) din Codul audiovizualului, care stabilesc: (2) Este interzisă difuzarea de programe care pot afecta grav dezvoltarea fizică, mentală sau morală a minorilor, în special programele care conţin pornografie, violenţă exagerată sau limbaj licenţios;
  • art.2 p.3) lit.c) din Legea privind prevenirea şi combaterea traficului de fiinţe umane, care consideră drept trafic, c) obligarea la practicarea prostituţiei, la participarea la reprezentări pornografice în vederea producerii, difuzării şi punerii în circulaţie a acestora pe orice cale, achiziţionării, comercializării sau posedării de materiale pornografice, practicarea unor alte forme de exploatare sexua
  • art.227 alin.(5) din Codul de executare al Republicii Moldova, care stabileşte că: (5) Condamnatului i se interzice să aboneze, să primească, să procure, să păstreze şi să răspîndească ediţii care propagă război, intoleranţă etnică, naţională, rasială sau religioasă, cultul violenţei şi cruzimii, precum şi publicaţii cu caracter pornogra
  • art.2081 din Codul penal, care pedepseşte pentru Producerea, distribuirea, difuzarea, importarea, exportarea, oferirea, vinderea, schimbarea, folosirea sau deţinerea de imagini sau alte reprezentări ale unui sau mai mulţi copii implicaţi în activităţi sexuale explicite, reale sau simulate, ori de imagini sau alte reprezentări ale organelor sexuale ale unui copil, reprezentate de manieră lascivă sau obscenă, inclusiv în formă electron
  • art.6 din Lege privind drepturile copilului care stabileşte că, Statul ocroteşte inviolabilitatea persoanei copilului, protejîndu-l de orice formă de exploatare, discriminare, violenţă fizică şi psihică, neadmiţînd comportarea plină de cruzime, grosolană, dispreţuitoare, insultele şi maltratările, antrenarea în acţiuni criminale, iniţierea în consumul de băuturi alcoolice, folosirea ilicită de substanţe stupefiante şi psihotrope, practicarea jocurilor de noroc, cerşetoriei, incitarea sau constrîngerea de a practica orice activitate sexuală ilegală, exploatarea în scopul prostituţiei sau al altei practici sexuale ilegale, în pornografie şi în materiale cu caracter pornografic inclusiv din partea părinţilor sau persoanelor subrogatorii legale, rudelor;
  • art.4. din Legea presei, care stabileşte că, publicaţiile periodice şi agenţiile de presă publică, potrivit aprecierilor proprii, orice fel de materiale şi informaţii, ţinînd cont de faptul că exerciţiul acestor libertăţi ce comportă datorii şi responsabilităţi este supus unor formalităţi, condiţii, restrîngeri şi unor sancţiuni prevăzute de lege, care constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, integritatea teritorială sau siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea crimei, ocrotirea sănătăţii, protecţia moralei, protecţia reputaţiei sau apărarea drepturilor altora, pentru a împiedica divulgarea unor informaţii confidenţiale sau pentru a garanta autoritatea şi imparţialitatea puterii judiciare;
  • art.1714 din Codul cu privire la Contravenţiile Administrative, care sancţionează pentru confecţionarea, importarea, difuzarea şi publicitatea operelor pornografice, publicaţiilor tipărite, tablourilor sau altor obiecte cu caracter pornografic, precum şi comercializarea sau păstrarea lor în scop de vînzare sau difuz
  • Legii privind controlul şi prevenirea consumului abuziv de alcool, consumului ilicit de droguri şi de alte substanţe psihotrope etc.

11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În general, prevederile proiectului corespund normelor lingvistice de redactare juridică. Cu toate acestea, se atestă unele greşeli gramaticale şi utilizarea anumitor formulări lingvistice ambigui, utilizarea anumitor termeni care au o altă definiţie decît cele utilizate în legislaţie şi utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen (detalii - în tabelul de analiza detaliată a prevederilor proiectului).

12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Cu referire la complexitatea reglementărilor, proiectul de lege nu asigură o reglementare deplină pentru autorităţile publice abilitate cu drepturi de interzicere şi limitare a circulaţiei informaţiei considerată dăunătoare pentru integritatea fizică şi psihică a minorilor şi care prejudiciază moralitatea publică.

13. Analiza detaliată a coruptibilităţii şi a altor riscuri ale prevederilor proiectului

Nr. Art. Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1.

Art.2

  1. Art.2 noţiunea de Producţie - obiecte, gravuri, fotografii, holograme, desene, scrieri, imprimeuri, embleme, publicaţii, filme, înregistrări video şi audio, spoturi publicitare, programe şi aplicaţii informatice, piese muzicale şi alte forme de exprimare difuzate prin intermediul producţiei editoriale şi cinematografice, spectacolelor teatrale, casetelor video şi audio, compact discurilor (CD şi DVD), televiziunii prin cablu şi eter, Internet, telefoniei mobile, precum şi prin intermediul programelor distractive cu elemente de striptease sau erotice prezentate în localuri publice;
Noţiunea de producţie este o noţiune prea generală şi confuză, care include mai multe categorii de producţie. Nu este clar care este menirea acestei noţiuni, enumerarea produselor şi modul de difuzare a lor sau autorul vrea să limiteze sau să autorizeze circulaţia acestei producţii şi nu toată doar cea cu caracter pornografic, sexual şi erotic, cu elemente de sadism, cruzime şi cult al violenţei, ce ar putea prejudicia starea fizică şi psihică a cetăţenilor, influenţa negativ demnitatea umană şi moralitatea publică. Coruptibilitate
Formulare lingvistică
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen
Propunem reformularea noţiunii în felul următor:
Producţie indecentă - obiecte, gravuri, fotografii, holograme, desene, scrieri, imprimeuri, embleme, publicaţii, filme, înregistrări video şi audio, spoturi publicitare, programe şi aplicaţii informatice, piese muzicale, gesturi şi alte forme de exprimare, care fiind difuzate ar putea prejudicia starea fizică şi psihică a cetăţenilor, precum şi a influenţa negativ demnitatea umană şi moralitatea publică.
În tot textul proiectului noţiunea producţie de substituit cu noţiunea producţie indecentă

2.

Art3 alin.(1)

  1. (1) Prezenta lege se aplică în activitatea autorităţilor publice centrale şi locale, ce ţine de reglementarea şi controlul difuzării producţiei cu caracter erotic şi sexual, precum şi în activitatea persoanelor fizice şi juridice care difuzează această producţie pe teritoriul Republicii Moldova.
Prevederile acestui alineat stabileşte că legea se referă la autorităţi dar nu la producţie, iar alin.(2) se referă la producţie. Se crează o confuzie în înţelegerea textului legii. Prevederile legii urmează să fie aplicate de autorităţi faţă de producţia supusă restricţionării. Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De reformulat.

3. Cap.II Prevenirea şi controlul activităţilor cu caracter pornografic, sexual, erotic Denumirea capitolului nu corespunde cu denumirea articolelor din cadrul lui Coruptibilitate
Formulare ambiguă
De redactat

4.

Art.4
  1. Interdicţia activităţilor cu caracter obscen
Noţiunea de activităţi cu caracter obscen nu corespunde definirii acestei noţiuni redată în art.2. Interdicţiile impuse de art.4 sunt destul de vagi şi generale care pot fi interpretate şi aplicate abuziv. Coruptibilitate
Formulare ambiguă
De redactat

5.

Pe tot textul Diferite aticole utilizează diverse ore de diferite a producţiei cu caracter sexual sau erotic 24.00 - 06.00; 23.00-05.00; 24.00-05.00. De corelat limitele temporale pentru care se permite difuzarea producţiei cu caracter sexual sau erotic. Prevederile respective urmează a fi unificate pentru a asigura comoditatea înţelegerii normelor de restricţionare Coruptibilitate
Formulare ambiguă
De reformulat

6.

Cap.III Expertiza şi clasificarea producţiei cu caracter sexual,
erotic sau care conţin elemente de violenţă extremă
Denumirea capitolului se referă la producţia care conţine elemente de violenţă extremă însă în articole se reglementează doar producţia cu caracter sexual şi erotic. Coruptibilitate
Formulare ambiguă
De redactat

Concluzii

14. Concluzionînd asupra proiectului Legii privind protecţia moralităţii expunem următoarele:

14.1. Deşi este menit să constituie la protecţia moralităţii publice, proiectul de lege:
- nu este însoţit de argumentările şi explicaţiile suficiente pentru înţelegerea lui;
- nu este însoţit de evaluarea impactului aplicării viitoarei legi;
- nu reglementează anumite proceduri de autorizare etc.

14.2. Proiectul este afectat de un şir de elemente de coruptibilitate, care urmează a fi înlăturate, cele mai importante fiind legate de:

  1. abundenţa normelor ambigui;
  2. persistă norme de trimitere şi blanchetă;
  3. se evidenţiază prezenţa normelor contrare prevederilor legislaţiei în vigoare şi chiar contrare propriilor prevederi.

14.3. Pentru aprobarea proiectului de către Parlament, se impune a fi precedat de un lucru minuţios de concretizare şi redactate a unor formulări lingvistice pentru a evita posibilitatea interpretărilor abuzive, fapt ce pot genera acte de corupţie.




 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI