Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.249

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
17 07 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea si completarea unor acte legislative
(etapa a doua a mecanismului "ghilotina")

(înregistrat în Parlament cu nr. 2322 din 19.06.2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză asupra coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea si completarea unor acte legislative (revizuirea actelor legislative în cadrul etapei a doua a mecanismului "Ghilotina").

Evaluare generală

1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul Republicii Moldova, subiect care posedă acest drept în conformitate cu dispoziţiile constituţionale (art.73) şi legislative în domeniu (Regulamentul Parlamentului, Legea cu privire la Guvern).

2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi articolului 9 al Legii nr.780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative. Majoritatea actelor legislative care se propun a fi modificate au categoria de legi organice - reprezintă, în mare parte, o dezvoltare a normelor constituţionale, intervin în domenii expres prevăzute de Constituţie sau în alte domenii deosebit de importante.

3. Scopul promovării proiectului. Din nota informativă rezultă că scopul promovării proiectului este implementarea în continuare a reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător, scopul final constînd în schimbarea accentului administrării de stat (publice): de pe reglementare excesivă - pe estimarea şi monitorizarea impactului reglementărilor asupra activităţii de întreprinzător.

Principiile puse la baza proiectului şi metodele prin care vor fi acestea promovate permit să se constate că scopurile ar putea fi atinse.

4. Nota informativă este publicată împreună cu proiectul legii pe web-site-ul Parlamentului. Considerăm că în acest fel, Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile cooperării cu societatea civilă.

5. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, ceea ce permite evidenţierea poziţiei generale a iniţiatorilor.

Totuşi, din nota informativă lipsesc ori nu sînt expuse pe deplin cuprinzător aspectele referitoare la: evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării actului; avizele si rezultatele expertizelor efectuate (juridică, economică, financiară, ştiinţifică etc.).

La acest gen de proiecte este imperios necesară anexarea opiniilor autorităţilor (instituţiilor)  publice vizate, asupra modificărilor şi completărilor propuse. În special, este obligatorie studierea opiniilor negative şi a argumentelor expuse în acest sens, deoarece, informaţia respectivă provine de la executorii (implementatori) nemijlociţi, permite a evidenţia modalităţile în care vor fi aplicate noile reglementări, existenţa ori insuficienţa resurselor umane şi materiale disponibile etc.

6. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În nota informativă se menţionează că modificările propuse ar fi trecut expertiza din perspectiva corespunderii cu acquis-ul comunitar, însă expertiza propriu-zisă lipseşte. Art.23 (şi altele) din Legea nr.780/2001 obligă la prezentarea rezultatelor expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară, precum şi a listei reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare. Lipsa respectivelor permite constatarea că expertiza comunitară a fost superficială, selectivă ori nu a fost efectuată în genere.

7. Fundamentarea financiar-economică. Fundamentarea financiar-economică lipseşte, în pofida faptului că implementarea modificărilor şi completărilor propuse va necesita anumite cheltuieli, în special, din partea autorităţilor (instituţiilor) publice vizate. Dispoziţiile tranzitorii nu stabilesc aspecte referitoare la finanţarea respectivelor cheltuieli, iar intrarea în vigoare a legii nu este corelată cu intrarea în vigoare a legii bugetare anuale, cu rectificări necesare ale bugetului, situaţie care poate conduce la "tărăgănarea argumentată" a implementării noilor reglementări.

8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul de lege promovează idei şi mecanisme utile pentru ameliorarea climatului investiţional, combaterea corupţiei, dezvoltarea iniţiativei private şi a antreprenoriatului, aspecte care sînt corelate cu interesul public general.

9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Eventualele prejudicii cauzate de implementarea modificărilor ar putea consta în reducerea atribuţiilor şi capacităţilor legale de control din partea autorităţilor publice, situaţie ce ar putea defavoriza consumatorii de bunuri şi servicii, antreprenorii oneşti şi nivelul de protecţie al acestora.

În acelaşi timp, multitudinea de reglementări existente în prezent, favorizarea prin aceste reglementări a apariţiei şi proliferării factorilor coruptibilităţii, se pare că generează manifestări nocive şi prejudicii care depăşesc considerabil cuantumul eventualelor prejudicii.

10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul propune modificarea multor acte legislative vizînd activitatea de întreprinzător, domenii conexe şi prevederile din actele expres vizate sînt corelate adecvat.

În acelaşi timp, este necesară o verificare suplimentară referitor la corelarea noilor reglementări cu alte acte legislative: pe orizontală, cu dispoziţiile legilor organice care nu sînt vizate expres, însă conţin sau pot conţine reglementări privind domeniile şi instituţiile vizate (este necesară o expertiză tehnico-juridică detaliată, pe care CAPC nu o poate efectua în timp restrîns şi cu resursele disponibile).

11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului şi tehnica legislativă. În general, textul proiectului este întocmit corect din punct de vedere al normelor lingvistice şi tehnicii legislative. Totuşi, sînt necesare şi anumite modificări, o obiecţie de principiu fiind că exigenţele tehnice de elaborare a actelor cu caracter normativ nu admit utilizarea unor asemenea cuvinte cum ar fi: "numai", "toate", "doar", "obligatoriu" "după caz" etc. (a se vedea şi analiza detaliată).

12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Propunerile din proiect au menirea de a contribui şi la asigurarea unui mod adecvat de exercitare a atribuţiilor autorităţilor şi se poate constata eliminarea sau modificarea corespunzătoare pentru anihilarea majorităţii factorilor de coruptibilitate caracteristici exercitării atribuţiilor de putere publică: - atribuţii extensive de reglementare; - atribuţii excesive/contrare statutului; - atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive; - determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate"; - atribuţii paralele; cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona; - temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni; - cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor persoanelor; - lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative; - lipsa unor termene concrete.  

13. Concluzii

1. Adoptarea proiectului este oportună, noile reglementări pot avea un impact considerabil pentru îmbunătăţirea mediului de afaceri şi a climatului investiţional, precum şi în sfera prevenirii şi a combaterii corupţiei.

2. Este salutară şi merită evidenţiată aparte activitatea autorilor proiectului, materializată prin:

a) reducerea considerabilă a ponderii normelor de trimitere şi blanchetă, asigurarea caracterului adecvat al acestor norme (trimiteri la "lege", hotărîri de Guvern, acte normative concretizate);
b) includerea unor reglementări speciale referitoare la transparenţa şi accesul la informaţie (publicare obligatorie în Monitorul Oficial, publicare pe web, comunicare electronică etc.);
c) reglementarea adecvată a aspectelor vizînd răspunderea şi responsabilitatea autorităţilor şi celorlalţi subiecţi ai relaţiilor aflate sub imperiul legilor modificate (excluderea dublărilor şi confundărilor tipurilor de răspundere, stabilirea temeiurilor exhaustive pentru survenirea răspunderii);
d) introducerea (modificarea, completarea) noţiunilor şi definiţiilor formulate corespunzător, care permit evitarea interpretărilor abuzive şi eronate.

3. Prevederile care, în opinia noastră, au scăpat din atenţia iniţiatorilor sau nu au fost abordate suficient sînt analizate în anexa la raport (Analiza detaliată a coruptibilităţii şi a altor riscuri ale prevederilor proiectului).

4. Adoptarea proiectului necesită a fi urgentată, însă intrarea în vigoare (punerea în aplicare a noilor reglementări) ar trebui precedată de o etapă pregătitoare corespunzătoare (de cel puţin 4-6 luni), perioadă în care: - vor fi adoptate şi aduse în concordanţă actele normative subordonate legilor; - va fi asigurată alocarea resurselor necesare pentru implementarea plenară a noilor prevederi; - vor fi luate măsurile organizatorico-instituţionale necesare pentru revizuirea activităţii, competenţelor, structurilor interne ale autorităţilor (instituţiilor) publice vizate.  

5. Deoarece proiectul are un conţinut foarte complex şi deosebit de important, ar fi necesară adoptarea lui de către Parlament şi într-o lectură finală, în conformitate cu dispoziţiile art.71 (70/1) din Regulamentul Parlamentului, pentru a confirma suplimentar intenţia şi acordul autorităţii legislative de a se aplica actul anume în redacţia prezentată, pornindu-se de la sensul şi logica internă a prevederilor respective.

Vezi anexa la raport.




 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI