Implemented projects Corruption proofing - stage 3 Expertise report (archive)

Raport de expertiză nr.234

Proiectul "Expertiza coruptibilităţii" este implementat de Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei (CAPC) în cadrul Proiectului Comun al Comisiei Europene şi al Consiliului Europei împotriva corupţiei, spălării banilor şi finanţării terorismului în Republica Moldova (MOLICO), co-finanţat de Comisia Europeană, Agenţia Suedeză pentru Cooperare şi Dezvoltare Internaţională şi Consiliul Europei.
Opiniile expuse aparţin experţilor CAPC şi nu reflectă în mod obligatoriu punctul de vedere oficial al Uniunii Europene, SIDA şi Consiliului Europei
8 06 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ
la proiectul legii pentru completarea Legii nr. 780-XV din 27.12.2001
privind actele legislative

(înregistrat în Parlament cu nr. 1897 din 17.05.2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru completarea Legii privind actele legislative (introducerea unui articol privind "documentele de politici").

Evaluare generală

1. Autor al iniţiativei legislative este un deputat în Parlament, subiect care posedă acest drept în conformitate cu dispoziţiile constituţionale (art.73) şi legislative în domeniu (Regulamentul Parlamentului).

2. Categoria actului legislativ este determinată corect - lege organică, deoarece se propune modificarea Legii nr.780/2001, care are categoria respectivă.

3. Scopul promovării proiectului. Scopul elaborării proiectului ar fi introducerea şi definirea în lege a noţiunilor "documente de politici", "concepţie" şi "strategie", precum şi stabilirea competenţelor de elaborare/aprobare a respectivelor documente "în direcţiile principale ale politicii interne şi externe".

4. Nota informativă este publicată pe web-site-ul Parlamentului, principiul transparenţei fiind astfel respectat.

5. Suficienţa argumentării. În Nota informativă se conţin anumite motive ale elaborării proiectului de lege, se menţionează că necesitatea completării este generată de "lipsa competenţei clare a organelor abilitate de a adopta concepţii şi strategii".

Argumentarea nu este însă suficientă, lipsesc informaţii despre o serie de proceduri prealabile, indispensabile elaborării proiectelor de legi organice:

a) nu se poate stabili că elaborării proiectului au precedat investigaţii cerute de Legea privind actele legislative; că a fost cercetată experienţa şi reglementările în domeniu ale altor ţări; că a fost efectuată expertiza juridică a proiectului; că au fost determinate eventualele consecinţe generale.

b) Prevederile incluse în proiect nu respectă întocmai cerinţele Legii privind actele legislative (art.4), conform cărora: - actul legislativ are un caracter statal, coercitiv, general şi impersonal; - actul legislativ trebuie să respecte condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei şi, o dată intrat în vigoare, este executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept; - actul legislativ trebuie să corespundă dispoziţiilor constituţionale şi să fie în concordanţă cu cadrul juridic existent, cu sistemul de codificare şi unificare a legislaţiei; - la elaborarea, adoptarea şi aplicarea actului legislativ se respectă principiile: oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului între reglementările concurente, consecutivităţii, stabilităţii şi predictabilităţii normelor juridice.

Reglementările propuse sînt preluate selectiv din Hotărîrea Guvernului nr.33 din 11.01.2007 cu privire la regulile de elaborare şi cerinţele unificate faţă de documentele de politici, care a definit noţiunile "concepţie" şi "strategie" şi a stabilit ce trebuie să includă acestea. Novaţia se reduce doar la omiterea unor componente şi la stabilirea competenţelor Parlamentului privind aprobarea documentelor de politici "în direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului", însă tocmai aceste aspecte nu sînt elucidate în textul proiectului şi nici în Nota Informativă.

6. Referinţe la compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În textul proiectului şi în Nota informativă lipsesc referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, nu este estimat nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările comunitare. Remarcăm, că în conformitate cu prevederile art.19 din Legea privind actele legislative, textul proiectului de act legislativ se elaborează cu respectarea următoarelor reguli: - se utilizează termeni adecvaţi, compatibili cu cei utilizaţi în legislaţia comunitară ori similari lor; - terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare.

7. Fundamentarea financiar-economică nu este prezentată, dar conţinutul reglementării propuse are un caracter tehnic, teoretic, implementarea nu necesită cheltuieli bugetare considerabile.

8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul nu este purtător de beneficii şi interese în detrimentul interesului public, însă promovează anumite competenţe exclusive ale Parlamentului, în domenii pe care tot Parlamentul este în drept să le califice ca fiind "principale" (art.66 lit.d) din Constituţie atribuie Parlamentului competenţa determinării "direcţiilor principale").

9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Prejudicii ce pot fi aduse prin adoptarea reglementării sînt generate de neclaritatea domeniilor/direcţiilor pentru care va fi necesară adoptarea documentelor de politici prin legi organice şi de posibila sporire a complexităţii procesului legislativ. De asemenea, se produce o distorsionare a sensului legilor organice, care reprezintă cel mai mare număr de acte legislative din sistemul de drept al Republicii Moldova.

10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Intrarea în vigoare a legii ar determina modificarea unor acte legislative: - Regulamentul Parlamentului (stabilirea procedurilor speciale de examinare a proiectelor documentelor de politici, care se deosebesc de legile ce conţin norme juridice de aplicabilitate generală); - Legea cu privire la Guvern (nr. 64-XII din 31.05.90) şi Legea privind actele normative ale Guvernului (nr. 317-XV din 18.07.2003). De competenţa Guvernului trebuie să rămînă elaborarea proiectelor concepţiilor nominalizate, dar şi aprobarea altor concepţii şi strategii (naţionale, prioritare, guvernamentale etc.); - Legea nr.173-XIV din 06.07.94 privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale (concepţiile şi strategiile vor intra în vigoare la o anumită dată, vor produce efecte determinate în timp). Afară de actele legislative indicate, va fi necesară modificarea şi a unor acte ale Guvernului (planuri de activitate, planuri de acţiuni, programe etc.), care stabilesc că Guvernul urmează să aprobe un şir de concepţii şi strategii.

Reiterăm că, în cîteva hotărîri ale Curţii Constituţionale, se conţin dispoziţii privind actele legislative şi în special, privitor la "legi":
a) "legea este actul juridic normativ adoptat de organul legislativ după procedura stabilită în acest scop, prin care, în cadrul competenţei sale legislative, acesta stabileşte reguli generale şi de aplicare repetată a căror respectare este asigurată de către stat" (Hotărîrea CC nr.3 din 28.02.96);
Concepţiile şi strategiile, chiar şi în "direcţii principale ale politicii interne şi externe a statului" - nu stabilesc şi nu pot stabili reguli generale şi de aplicare repetată.

b) "Elementul primar al oricărei legi este norma de drept, care conferă legii trăsături peremptorii: caracter statal, coercitiv, general, impersonal şi executoriu. În lipsa acestor caracteristici, legea nu este decît o declaraţie de principii, producînd efecte juridice incerte şi prejudiciabile" (Hotărîrea CC nr.42 din 27.07.1999).
În cazul proiectului analizat, legile organice nu vor conţine norme de drept şi nu vor avea caracteristicile indicate (poate doar caracterul "statal", dar şi acesta fiind denaturat).

c) "Potrivit caracterului lor juridic, legile organice se află pe aceeaşi orizontală ierarhică şi nu admit reglementări juridice contradictorii. Legile organice trebuie să fie conforme legilor ierarhic superioare (Constituţiei, legilor constituţionale), altor legi organice, inclusiv legilor ce reglementează expres anumite domenii ale relaţiilor sociale" (Hotărîrea CC nr.56 din 26.10.2006).

Concepţia sau strategia de multe ori propune să fie modificate legile existente, să fie adoptate noi reglementări, care, odată expres prevăzute, deja vor fi în contradicţie cu reglementările existente, deoarece doresc să le substituie.

d) Teoria dreptului defineşte "Legea" ca act normativ (adoptat de autoritatea legiuitoare competentă) de aplicare repetată, ce conţine reguli generale şi obligatorii, a căror aplicare, la nevoie, este asigurată prin forţa de constrîngere a statului, iar încălcarea legii atrage sancţiuni. Concepţiile şi strategiile reprezintă nişte viziuni de moment asupra unor probleme ale dezvoltării statului, în anumite sfere considerate prioritare. Aceste elaborări: - nu pot fi norme de conduită obligatorie;- nu au aplicabilitate repetată; - nu au caracter general şi obligatoriu; - nu conţin şi nu pot conţine prevederi opozabile tuturor - erga omnes.

Pentru încălcarea prevederilor concepţiilor şi strategiilor nu intervin sancţiuni de ordin penal, civil sau administrativ, unicele "sancţiuni" pot fi de ordin politic, dar această responsabilitate nu este numai de domeniul dreptului sau a tehnicii legislative. Cu atît mai mult, prevederile concepţiilor şi strategiilor nu trebuie puse în aplicare prin forţa de constrîngere a statului. Viziunile, mai ales cele politice, se schimbă şi evoluează mai rapid şi cu frecvenţe mai mari decît ar fi cazul legilor, care, în majoritatea cazurilor, sînt adoptate pentru perioade indefinite de timp. Prin urmare, toate legile de adoptare a concepţiilor şi strategiilor vor avea caracter temporar, situaţie care nu este atît de frecventă în cazul legilor organice.
Cele expuse mai sus determină concluzia potrivit căreia concepţiile şi strategiile (documente de politici), indiferent de domeniile şi pentru realizarea căror scopuri intervin,nu conţin elementele de identificare ale unei legi organice.

11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În textul completării nu sînt enunţate clar "direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului", ceea ce va crea deficienţe la interpretarea şi aplicarea noilor reglementări. Necesită reevaluare redacţională textul "Documentele de politici în direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului"din cuprinsul art.13/1 alin.(2).

12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Prin proiect sînt promovate anumite competenţe pentru Parlament, însă această situaţie poate face procesul legislativ mai dificil. Completările propuse nu asigură claritate în delimitarea atribuţiilor şi competenţelor între Parlament, Guvern, Preşedintele RM.

13. Concluzii

A. Promovarea reglementării nu este pe deplin argumentată, proiectul propus este imperfect şi poate crea dificultăţi la aplicare.

B. Problema aprobării concepţiilor şi strategiilor ar putea să-şi găsească soluţionare în conformitate cu practica consacrată: aprobarea unor acte care nu conţin norme de drept (art.11 alin.(2) lit. d) din Legea privind actele legislative) prin hotărîri ale Parlamentului (cînd este vizat Guvernul, toate sau majoritatea instituţiilor statului) sau prin hotărîri ale Guvernului (cînd sînt vizate structuri subordonate, fondate, responsabile executivului).

C. Deja se poate constata că autorităţile Republicii Moldova excelează prin aprobarea unor strategii, concepţii, planuri şi programe (sînt cîteva sute de asemenea acte), în timp ce corelarea pe verticală şi orizontală, asigurarea tehnică, financiară şi logistică a realizării lor nu sînt asigurate deplin. De asemenea, nu există mecanisme eficiente de monitorizare a implementării şi de estimare a efectului acestor elaborări. Anume în aceste aspecte ar trebui îndreptată creaţia legislativă şi normativă, inclusiv prin perfecţionarea legii ce constituie obiectul prezentei expertize.




 

 

Rapoarte de expertiză

Expertiză coruptibilitătii legislației
nr.723 din 18 August 2016
Raport de expertiză la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.55, 60, 64, ș.a.; Codul de procedură penală – art.132'8; ș.a.) (sancțiuni disuasive pentru infracțiunile de corupție)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei

Din perspectiva drepturilor omului
nr.165 din 25 Ianuarie 2017
Raport de expertiză la proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.284-XV din 22.07.2004 privind comerțul electronic (art.1, 2, 3, ș.a.)

Raportul in PDF
Proiectul de lege supus expertizei


Ghid pentru justitiabili

 

Fair-play

 



SELDI